党建引领下的社区自治何以可能？——一个多重逻辑的分析框架

温雪梅，吴炫菲

（西南交通大学公共管理学院，四川 成都 610000）

一、引言

社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体[1]。作为社会治理的基本单元，社区构成了国家治理体系的根基，同时是国家治理能力现代化水平的重要载体。2017年中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，“基层党组织领导核心作用，有效发挥基层政府主导作用，注重发挥基层群众性自治组织基础作用，统筹发挥社会力量协同作用”；党的十九届四中全会将构建党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系作为新时代社区治理的重要目标。为进一步深化基层治理，2021 年中共中央《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力”的治理目标。可以看到，党的十八大以来，党建引领成为贯穿社会治理的红线，是新时代社区治理的方向。从全国各地的实践来看，都是建立在“以党建提升基层治理效能，以基层有效治理巩固党的执政基础”的共识基础上，以执政党为领导核心，综合运用行政、市场、社会等多种手段，构建共建共治共享的新时代社会治理格局，最终实现社会善治目标的活动，从根本上体现了以人民为中心的主体定位。

党建引领下的社区自治是处理新时代背景下国家与社会之间关系的重要战略选择和实现路径，但如何避免陷入“真空式”或“家长制”的治理困境，即国家权力与社会权力之间的平衡度如何把握是亟需探讨的问题。目前理论界和实务界对于该问题的讨论略显不足，普遍默认“党建引领是社区治理的良方”，能帮助社区摆脱党组织“悬浮化”、治理资源不够、动力不足等问题。然而“党建引领”是前提，但并不必然导向社区善治，也不一定能激发内在治理活力，也有可能导致对社区自治空间的压缩或形成对外部资源的依赖困境。可见，党建引领与社区自治之间的关系复杂，厘清二者的中间机理对于把握好国家权力介入与社会自治之间的平衡度尤为重要。因此，本文拟通过一项实证研究来回答上述问题，即党建引领下的社区自治何以实现。通过对西南农村地区D 镇G 社区治理实践的过程追踪，从而诠释党建引领社区治理过程中多元主体的行为、互动关系及其背后逻辑。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

新中国成立以来，我国基层社会治理格局经历了“单位制/集体—社区建设—社区管理—社区治理”的不同演化阶段，但文献中大多使用“国家-社会”关系的分析框架，对国家存在着“自然排斥”的倾向[2]，表现出对行政主导的社区实践和社区自治理想形态的各执其词[3]。而在国内学者的研究视野中，多数研究将党与政府一同揉入国家这一抽象实体中，或将其视为推动与制约政府改革与社会力量发展的背景因素，忽视了其作为基层治理重要主体与其他主体之间的直接联系和作用发挥的复杂性。随着对“国家-社会”关系理论框架的反思及对中国话语和实践自觉认识的深入，政党的元素在基层社会治理研究中的重要性愈发凸显，部分学者提出“将政党带进来”的理论命题，以此作为扩展主流“国家-社会”关系框架的重要方法论[4][5]。

目前，对党建引领与社区治理的研究大致可分为两个方面。一方面，通过论证社区党建与社会治理之间的逻辑契合来论证党建引领的合理性、合法性和必然性。新时代的党建需要对基层进行价值整合和反映民众诉求，而社区治理也要依靠党建实现资源链接和服务供给[6]。党组织可为基层社会治理提供丰富的组织资源和体制资源[7][8]，通过渗透、激励、濡化、响应机制提升社区治理有效性[9]。社区党建与社会治理之间是嵌入与融合、控制与支持的互动过程[10]，或者说具有双向契合的现实逻辑[11]。也有研究提出党建引领基层治理实现了治理问题、治理工具、治理效能的有效匹配，最终呈现为一种生成性治理的实现逻辑[12]。另一方面，学界也关注到党建引领与社区治理效能之间存在党建主体与社区治理权威不统一、资源整合度低、党建工作与治理需求脱节等问题[13]。并且，党建渠道代替行政渠道、党建工作兜底社会事务的逻辑，将导致社区治理结构失衡加剧[14]，是“一统体制与有效治理”矛盾的微观再现[15]，体现的亦是“核心”与“中心”之间的隐蔽冲突[16]，可能存在消泯政党原始机制与社会界限的风险[17]。

综上可见，社区治理研究逐渐从借用西方理论框架到发展具有中国特色社会主义理论体系转变，对于党建引领社区治理的认识推进具有重要意义。党建引领作为新时代社会治理话语体系的核心要件，其历史合理性和价值正当性无可置疑。但研究对象的重要性不能代表研究本身的重要性，学术研究的价值在于推进知识增量。学界还需要深入探讨党建引领社区治理背后的理论逻辑，而不是将其视为“不证自明”的背景知识。一方面，不少研究停留在政治宣传方面，通过对党和国家政策的解读来阐述必要性和重要性，或者是粗糙的规范分析或简单的经验总结，并未进行细致深入的学理分析。另一方面，多数研究利用“政党—组织—社会”的分析框架解释社区中基层党组织与社会之间的关系，显然关注的是自上而下的单一逻辑，可能导致理论预测和研究设计上的偏差。而治理目标的实现往往是不同制度逻辑复杂互动的结果，因而仅从政党主导的强制性变迁逻辑或者社会自发的横向扩散机制都难以获得有效的解释力。

（二）分析框架

1.党建引领的制度性解释

党的十八大以来，“党建引领”成为基层社会治理的重要制度。国内外学者们在讨论制度时无不承认制度具有层次性。Williamson 利用制度分层的思想对制度环境、非正式制度等进行整合[18]。Nee 发展了前者思想，并将不同层次的制度整合到一个分析框架内[19]。Ostrom 在其“制度分析与发展”框架中将制度分为宪政规则、集体选择规则及应用规则三类相互嵌套的层次[20]。目前学界对党建引领社区治理概念的明确界定没有达成一致认识。有研究者认为，所谓党建引领社区治理是指通过党组织的建设引导带领社区治理绩效的提升[21]。本文认为，在中国现有政治体制下，党建引领是新时代贯穿基层社会治理各个方面的制度，至少有两层含义。

一是作为制度环境，对基层社会治理的制度安排进行激励与约束。影响基层社会治理主体行为选择的环境要素包括技术、文化等，但制度因素往往是环境最重要的组成部分[22]。制度安排是约束人们行为的规则，但同时也是主体在条件约束下选择的结果。一方面，在“路径依赖”存在的情形下，对原有的制度工具进行调适以降低新制度安排可能带来的时滞和不适便更具可行性[23]。亦即，制度环境制约着基层社会治理制度选择的空间。另一方面，受政治制度等制度环境因素影响，不同地区在特定公共服务上的制度安排存在成本差异，进而激励治理主体选择具有较高相对绩效的制度安排。

二是作为基层社会治理结构中“一核多元”及其多种实践模式的制度安排。党建引领在基层社会治理中通过制度供给和结构重塑两种机制来影响治理主体行为和治理效能。这里的制度供给主要包括官僚制度与整合性制度两个方面。从国家权力与行政科层体制的关系来看，行政体制是国家意志的执行工具。党管干部等制度使得执政党对行政体制运作具有很强的监督、协调和控制能力。一方面，党委领导政府活动；另一方面，党组织的科层化，又加强了对下级党委的管理作用[24]。自上而下的官僚层级制度，能有效保证执政党意志在基层社会治理中得到高效执行。另外，在基层社会多元治理结构中，中国共产党是领导主体，居于各主体之上起协调作用，提供整合性制度，通过区域化党建制度、多元共治政策的实施，以政党权威为基础，为政府、企业、社会组织、居民等多方力量在基层社会中的协同共治提供制度保障。

2.多重逻辑的分析框架

社区从统治到治理的模式变迁，反映了国家与社会之间关系的变化，其逻辑基础在于公共事务主体的多元化。多元主体组成的多中心治理结构意味着无论是国家与社会关系，还是党与社会关系的简化理论模型都不足以解释党建引领与社区自治之间的逻辑关系，与实际发生过程之间可能存在着较大偏差和距离。社区治理是多元主体互动下的合力产物，不同群体的行为与相互关系背后有着稳定的制度逻辑。制度逻辑诱发了具体的微观行为，通过认识特定领域中的制度逻辑有助于把握和预测这些行为[25]。因此，整合前述“国家-社会”“党-社会”的分析框架，本文尝试建构一个理解党建引领基层社区自治的多重逻辑分析框架，以揭开其作用机制的过程黑箱，如图1所示。

图1 党建引领社区自治的多重逻辑分析框架

当前中国社区治理最主要的三类行动主体为基层党组织、政府和居民，其行为受到所处领域中的稳定制度安排约束，分别反映了各自领域中的政治逻辑、科层逻辑和共同体逻辑。尽管各社区存在差异化的情境条件，但只要在内外部因素耦合的情况下，各主体基于一定关系结构和不同行为逻辑的互动，进而导出相互契合的治理目标状态，从而实现社区自治的有效性和可持续性。后文将结合G社区自治实践个案进行具体分析阐释。

三、案例描述：G社区治理之路

文章选取C 市D 镇G 社区为个案，来阐释党建引领社区自治实现的多种逻辑。个案研究法虽有小样本无法避免的局限性，难以通过样本量实现对其他变量的控制，但最适用于发现并解释演化过程、机制，能更好地推动某一领域独特的、深入的理论研究[26][27]。G 社区是典型的乡镇中心社区，距离市中心13 公里，社区面积2.1 平方公里，总户数988 户，常住人口3328人。一方面，与多数城乡社区一样，如何破除过度依赖政府、自治力量不足的困境成为横在G社区治理面前的一座大山。党组织的介入成为关键撬动要素，开启了一系列自治探索实践。另一方面，G 社区兼具城市和农村社区的双重特性。农村社区是当前统筹城乡发展和基层治理现代化的薄弱环节，但以往研究多集中在城市空间的社区治理，而农村的社区治理似乎研究数量并不多，已有研究更多关注乡村振兴、基层民主等议题，较少对社区治理进行探讨。因此，在这一典型案例中，城乡之间的差异特性被淡化，使得研究结论具有了一般化的可能性[28]。

本研究在资料收集过程中遵循“三角验证”原则，多方获取案例资料，以期得到更精确的信息和更稳健的理论结果[29]。一是参与式观察。笔者于2020—2022 年承接该市政府委托项目，对G社区在党建引领社区建设过程进行了参与式观察。二是深度访谈。对镇党委、政府公职人员，社区干部、精英骨干、普通居民进行了开放式访谈和半结构化访谈。三是二手资料搜集。利用网站、报刊等途径得到有关新闻报道、政策文件，以及经过授权获得了部分内部资料和档案资料。

（一）矛盾交织：治理困局有待突破

乡村治理是国家治理现代化的重要组成部分，起着“托底”“固本”“支撑”等作用。现阶段，我国城市社区工作重点在于向多元主体提供公共服务、激发自治活力；而位于广大农村地区的乡镇社区由于基础薄弱，更多的是要在发展中治理，以治理促发展。可以说，社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡镇。G 社区的治理困局主要表现在以下三个方面。

一是发展不充分条件下的物质资源短缺。G 社区的困境也是当前我国乡镇社区普遍面临的。G社区在早期拥有较好的资源条件：一是拥有优势的旅游资源，其作为P市名片的传统牡丹节，可与洛阳牡丹节媲美；二是位于P 市正中心，是交通要塞；三是商贸地位较高，为老三线工业基地，是成都4家市属国有企业所在地。但进入21世纪，受市场化改革浪潮、地震等自然灾害的冲击，G 社区原有三大优势基本丧失。经济发展长期停滞不前，导致基础设施建设、社区设备更新、社区活动开展等缺少资源投入。

二是治理主体间权责划分不清晰。G 社区是2008 年汶川地震后该镇唯一享受统规自建政策的社区，政府财政投入300 多万元资金，将其打造成明清风格的特色街区。但笔者于2019 年首次到该社区时看到的却是立柱掉皮、门墙损坏、私搭乱建等破烂萧条的景象，居民与政府之间就“谁应该修缮建筑”各执一词。G 社区居民认为“这条古街是政府打造的，现在烂成这样，政府应该拿钱来修”（2019-10-20，X 大爷的采访）。而政府认为居民“等靠要”思想严重，政府不可能事事包办，“就好比送件新衣服给你穿，脏了需要送衣人来洗，烂了还要送衣人来补”（2019-10-21，对D镇党委书记的访谈）。

三是社区治理的关系资本缺乏。一方面，居民之间关系冷漠。该社区居民在地震前都是各自分散居住，即使是熟人社会，却并无社区共同体意识；同时，由于在震后房屋分配时出于各自利益考量出现隔阂；加之后续生活中的摩擦，导致彼此之间关系称不上和谐，时常发生争吵打架事件。另一方面，居民与政府之间信任度低。当遇到上级检查基层工作时，居民经常举报镇干部、村干部。而当地政府有的干部认为该社区部分居民“刁蛮”，政府很多工作无法顺利开展。地震后镇政府向市政府申请了旅游灾后重建资金，市委书记和市长亲自到景区给老百姓开会，但沟通数次，分歧很大，也未达成一致意见。“这个地方老百姓给人的印象就是刁蛮，是‘水浅地薄出怪物’，没有一个离任的镇上官员不说这里复杂。”（2019-10-21，对D镇镇长的访谈）

（二）触发动力：内生需求与外在压力耦合

面对以上困境，找到破局点是关键。从G 社区治理来看，其关键在于内生需求与外在压力的耦合。党的十八大以后，从中央到地方出台多项政策加强对基层社会的治理。从经验层面看，各地治理是否有成效，关键在于社区是否滋生或萌发了治理自觉性，以及内生需求是否与基层政府治理任务偏好相一致。

G 社区面临着发展与治理的双重困境，在对比周边其他村镇的发展状况后，萌生了改变自身人居环境的治理需求。但受到基层政府治理资源有限、治理任务优先级和领导注意力分配等因素影响，社区治理需求往往难以被满足。笔者在访谈中了解到，G 社区计划利用水资源优势，通过“饮水上街”来打造具有灵气的特色古镇，但仅依靠民政系统下拨的社区公共服务资金难以完成，于是社区书记向D 镇政府寻求资金支持。但由于前期基层政府和村民之间信任关系的破裂，这一要求并未得到D 镇主要党政领导的支持。即使在第二年G 社区将村公共服务资金积累到能够满足要求时，镇党委、政府有关领导和工作人员在相关讨论会上均担心项目最终会沦为与之前项目一样“吃力不讨好”的局面。直到后来该社区所在街巷被P 市城管局列为“最差街道”，该项目才有了转机。

（三）撬动自治：有效治理的实现

在被市级部门戴上“最差”头冠的重压之下，D 镇党委、政府，认为正好可以借此机会改变居民“等靠要”的思想观念，并为全镇开展社区治理提供样本。与以往直接投入资金不同，D镇党委、政府的此次行动具有策略性，同意“引水上街”项目的前提条件是“老百姓要自己把掉漆破旧的房屋外立面重新修缮”。与大多数乡镇社区一样，G 社区过去十多年里所谓的“老百姓自己做”，实则是社区兜底。“居民既不出钱，也不出力，更没有撑头的人。”（2020-03-06，对G社区副书记的访谈）因此，镇、社区两级党委讨论决定，“必须让居民成立自治组织，自行负责街道人居环境的打造和管理，怎么做由老百姓自己说了算”。（2020-04-05，G 社区内部会议资料）党委和政府只是起指导和监督作用，并不直接参与具体操作。

在村两委的宣传动员和居民民主推荐下，G 社区居民围绕着街道立面改造、环境卫生管理和吸引力的可持续等社区治理与发展的公共事务，成立了共建委员会①最开始叫“自改委员会”，后结合上级政府政策文件中用语，改为“共建委员会”。、共治委员会和共营委员会（详见表1）。通过对该社区三个志愿性群众自治组织梳理可以看到，组织的成立原因、治理内容从单纯的治理转向了治理与发展相结合，体现了新时代乡村振兴理念；三个组织的产生从一开始的反复动员劝说到居民主动报名参加，成员构成也从社区精英发展到一般群众，居民参与社区治理的自主性和积极性得到了极大提升。从最终治理效果看，一方面，物质层面的人居环境得到了根本性改善；另一方面，营商环境等经济发展软实力得到了提升，且邻里之间、干群之间、党群之间建立了良好的互动关系，积累了信任、共同的价值观、规范等社会资本。可以看到，党建引领下的G社区治理体系和治理能力得到了有效提高。那么，该如何去解释观察到的社区治理模式的变化和治理效能的提升？其背后的驱动机制是如何发生作用的？后文将对这些问题进行回答。

表1 G社区三个志愿性群众自治组织

四、多重逻辑共演

党的十八大以来，党中央高度强调夯实基层基础，发挥党组织对基层社会治理的引领作用①2018 年11 月25 日，中共中央颁布的《中国共产党支部工作条例（试行）》明确规定：“全面领导隶属本社区的各类组织和各项工作，围绕巩固党在城市执政基础、增进群众福祉开展工作，领导基层社会治理，组织整合辖区资源，服务社区群众、维护和谐稳定、建设美好家园。”，通过系列政策文件对全国城乡社区治理工作予以指导②党的十八大以来，中共中央、国务院关于社区治理的重要文件有：《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（2015 年）、《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017 年）、《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》（2019年）等。。全国各地纷纷开展试点和创新工作，C 市结合本地实际探索出党建引领下的社区自治之路。从2017 年起，C 市委、市政府陆续出台了城乡社区发展治理系列配套文件，形成了“1+6+N”的政策体系①C 市城乡社区发展治理“1+6+N”政策体系：“1”即“城乡社区发展治理30 条”，这是当前和今后一个时期C 市城乡社区发展治理工作的纲领性文件；“6”是指在社区发展治理中涉及面广、改革力度大的6 个配套文件，主要涉及乡镇（街道）和村（社区）优化调整、转变街道（乡镇）职能、社区专职工作者管理、社区总体营造、社区发展规划、高品质和谐宜居生活社区标准体系等6个方面；“N”是主要用于指导具体工作的配套文件，目前主要涉及“五大行动”“一核五体系”、社区志愿服务、政府购买社会组织服务、提升物业服务管理水平、改革社会组织管理制度、培育社会企业、社区工作者职业化岗位薪酬体系8个方面。目前，《城乡社区发展治理30 条》《构建以党组织为核心的新型城乡社区发展治理体系三年行动计划》《社区发展治理五大行动三年计划》《深化社区志愿服务的实施方案》《转变街道（乡镇）职能促进城乡社区发展治理的实施意见》《社区专职工作者管理办法及职业化岗位薪酬体系指导意见》《城乡社区可持续总体营造行动的实施意见》《优化政府购买社会组织服务的意见》《全面提升物业服务管理水平的实施意见》《培育社会企业促进社区发展治理的意见》10个文件已经出台。，尤其是《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》，从工作机构、工作方式、探索内容、工作理念四个方面进行了创新探索，成为C 市城乡社区工作的纲领性文件。在此制度环境下，笔者对G社区如何在党建引领下实现社区自治的深层逻辑进行分析。

（一）政治逻辑

基层治理的本质是国家权力向基层延伸并为社会订立规则的过程[30]。当前经济社会变迁导致基层社会出现一定程度的权力真空，迫切需要对社会秩序进行重构。而与西方制度安排不同，中国的权力秩序表现为党、国家与社会并行，且党居于国家与社会之上起统筹领导作用[31]。中国社区具有规模庞大、结构复杂、自治能力参差等特征，加之历史发展过程的强国家政权建设色彩，意味着缺少党组织领导和连接的制度安排几乎难以实现基层社会有效治理。但执政党政治耦合的方式不再是高度“再组织化”，而是转向以提供社会服务、增强群众自主性为主。党建引领社区自治的政治逻辑体现在党组织利用党的权威弱化“条块”体制弊病，从而实现内部能力的整合[32]，以及党与社会在治理权责边界上的划分。因此，G 社区推进党建引领下的社区自治实践的本质逻辑在于通过一系列政治机制实现社会性整合。

首先，以党委社区治理工作组织的实体化整合“条块”关系。作为地方党政机构在社会治理领域的探索创新，C 市率先建立了市县两级城乡发展治理工作领导小组虚体组织、市委城乡社区发展治理委员会（以下简称“社治委”）实体组织，作为负责统筹指导、资源整合、协调推进城乡社区发展治理工作的专职部门，要求乡镇（街道）党（工）委突出党在发展治理工作中的引领地位，并优化机构设置，明确具体机构的工作职责。在领导小组和社治委的统筹协调下，依靠党委力量的层层渗入促进“条块整合”，将原先分散在多个党政部门的职能、资源、政策、项目、服务等统筹起来，实现“政出一门、权责清晰”，以此来达至社会整合的目的。在此环境下，D 镇党委对镇政府内部职能进行横向整合，由书记全面负责辖区社区治理工作，对相关资源进行统一配置。总体来看，党委社区治理正式组织机制的建立为治理目标落实和政策执行效能提升提供了强有力的制度安排。

其次，动员机制推动社区自治的集体行动。社会建构理论认为，从社会现实到集体行动的重要中介是动员机制。我国基层政权建设、社区建设以及社区管理各个时期的经验反复证明，基层党组织动员机制是社区秩序建立的重要方式。因此，在城乡社区治理结构更为复杂、公共服务需求更为多元的情境下，调动多元主体自治积极性需要更强的动员能力。C 市依托原有党校等教学资源，设立了“城乡社区发展治理培训学院”，为全市社区骨干提供培训服务，将上级党委社区治理理念、目标、任务等融入教学培训中。调查中了解到，D 镇党委书记充分运用动员手段，成为社区自治实践的重要推手。一是通过沟通鼓励支部书记，安抚其在治理过程中产生的负面情绪；二是推动支部书记到社区做群众动员工作，在社区建立共建、共治、共营三个自治委员会；三是通过党组织开展的制度化政治学习，逐渐转变党员骨干的治理主体意识，充分发挥党支部的带头示范作用。

最后，赋能社区居民自治组织，划清治理边界。改革开放后，尤其是党的十八大以来，国家不断加大对农村基础设施建设、基本公共服务等的投入，有效促进了乡村地区的发展。但镇党委、政府主导下的社区治理，一方面难以充分体现居民的意愿，另一方面又降低了居民自我服务，造成政府“所投非所愿”、居民“认同感低”的现象。这意味着，要实现基层社会的长效治理必须划清多元主体间的权力边界，激活居民自治意识，调动其参与社区治理的积极性，撬动社会资源。G 社区干部围绕社区公共空间改造、维护、商业发展等公共事务，通过召开“坝坝会”（村民议事会）和上门劝说等多种形式，鼓励居民自行选举成立共建委员会、共治委员会和共营委员会三个志愿性居民自治组织。在社区公共事务治理过程中，村两委、居民自治组织、普通居民之间持续不断互动，基本划清了治理边界，转变了居民固有的等靠要思想，集体共识和认同感得到提升，将分散的居民力量组织起来，撬动了社区治理资源。

（二）科层制逻辑

现代国家基层治理最重要的方式无疑是延伸到基层的行政机构。在党建引领社区自治过程中，相关政策必然要通过政府科层组织体系加以执行。尽管地方政府干部迁升与其政绩之间的因果关系尚待进一步讨论①“官员晋升锦标竞赛”理论认为官员的政治提拔与本地经济增长密切相关，但有观点认为“中国政治体系中个体官员所拥有的政治网络强度对其提拔与否起到关键作用”。，但可以观察到的事实是，基层政府领导干部的职业前景受到上级政府考核和评价的影响。因此，基层政府工作重心的转移及其实现方式的背后必然遵循特定的科层制逻辑。在此逻辑下，基层领导干部在社区治理中的行为呈现三个特点。

首先，以目标考核调整引导基层治理行为转向。考核是将市场化激励机制引入政治过程的手段。由于党政一体的政治体制特点，绩效考核体系和考核目标是影响党政干部行为的重要指挥棒[33][34]。C 市委统筹城乡社区发展治理的重要改革内容之一就是将社区治理纳入市委、市政府目标考核体系、地方党政领导干部及班子的政绩考核体系和党委书记工作述职考核中，将招商引资等经济发展职能从乡镇（街道）职能中剥离，引导基层工作转向以治理为主。绩效考核目标侧重点的转变，使得D 镇党政干部不再像以往一样只注重经济发展的行为重点，而是将精力集中在如何做好社区治理“文章”，来实现乡镇社区治理与发展的双重目标。

其次，通过人事安排调整促进政令通畅。村委会作为村民自治组织，既是村民利益的代表者，也是政策落实的执行者，与镇政府之间是指导与协助关系。由于角色定位、利益结构等因素影响，镇政府与村两委在集体发展、治理目标、治理方式等认知方面存在差异，出现任务执行偏差，甚至拒不执行等现象。G 社区居民与景区经营者之间长期以来存在着激烈的利益冲突，居民认为景区“只进不出”，他们没有享受到景区发展带来的红利，而景区经营者则认为居民长期阻挠景区正常运营，正是这种激烈矛盾导致原来的优势旅游资源衰落。D 镇党委认为，一方面是景区经营者与居民之间利益矛盾问题，另一方面是原有干部基于关系网络可能出现隐蔽的抵触行为。因此，D 镇党委通过派遣驻村干部的形式，超脱于村集体复杂的关系结构。驻村干部以解决社区内部存在的发展与治理问题为导向，对其中情况进行摸排，受镇党委、政府直接领导，便于信息的无损传递和政策的有效执行，能有效避免原有村干部的抵触或不执行风险，并减少治理转型成本。

最后，打造试点以争取上级资源和积累晋升资本。社会结构的多样性和治理的复杂性意味着不存在放之四海皆准的社区治理模式，因此默许或鼓励基层“先行先试”便成为上级政府探索党建引领社区治理的策略工具。在C 市委、市政府大力推进城乡社区治理制度空间下，G 社区为提升整体环境寻求资金支持的诉求，切合镇党委在全镇推进乡镇社区自治的改革意图。在乡镇财政资金紧缺的情况下，相比将资金分散到辖区所有社区开展治理工作，镇领导干部更愿意集中资源进行试点，因为这样更容易打造出“亮点”，且能减少可能出现的风险。另外，由于前述官员晋升竞争机制的存在，为了获得“创新”褒奖，同级别官员在试点中会选择与其竞争对手不同的政策工具[35]。镇党委、政府在试点过程中与上级政府持续沟通，对试点的成功经验进行总结、提炼与宣传，有助于获得更高层级的支持，同时有助于自身政治资源的积累。

（三）共同体逻辑

改革开放以来，中国农村经历的重大变革之一就是以往建立在地缘关系上的血缘共同体逐渐瓦解[36]。尤其是中西部农村地区，市场经济和人口流动造成以宗族、乡绅为基础的传统治理力量式微，社会结构呈现高度原子化状态下的差序格局特征和人情关系联结。而这一结构导致居民多关注私人事务，而对公共生活的参与度严重不足。除了受到传统文化中的消极因素影响外，还在于公共空间的闲置或缺乏，以及基于社区共同利益的社区组织发育不足。

哈贝马斯认为，“人是一种在公共空间中生存的政治动物”[37]。而社区公共空间最重要的社会功能就是促进公共参与，是为居民提供接触、交换意见、形成共同价值观念和伦理共识、促使协调与合作成为可能的重要平台。对于G 社区而言，治理模式转变的缘由或根本动力来自居民对美好生活的追求。社区公共空间作为居民最直观体验的对象，是影响居民身心愉悦的重要因素。G 社区居民对于以往脏乱差的环境怨言颇深，但原有结构又难以解决集体行动中的“搭便车”行为，导致邻里之间隔阂加深、公共空间异化的恶性循环。借助党委介入的推动力，G 社区激活、打造了以“坝坝”和“堂屋”为空间载体的村民议事制度，围绕社区整体提升、管理维护、营商环境打造等公共事务充分互动，赋权居民自主决策和执行的空间，极大增进了邻里间、干群间的信任，激发了居民参与社区公共事务的热情。

社区组织，尤其是与社区居民实际利益关联的社区组织为居民面对面互动提供了机会，有助于促进相互信任与合作[38]。近年，政府鼓励多种类型的社会组织发展并积极参与到社区治理中，但这更多集中在城市范围。农村地区由于自治传统的存在，社区组织的发展十分不足。G 社区除了村两委外，不存在任何其他社区组织。社区公共事务基本是由村两委负责，社区共同体关系网络表现为围绕着村两委呈星状结构，和以血缘、人情为中心的同心圆结构。在社区党委的动员下，G 社区居民成立了三个志愿性群众自治组织，形成了以社区精英、党员、志愿群众等为核心节点、社区公共事务中的互动为关系对的社区关系网络，呈现出高密度、多中心的结构特征。社区共同体成员在高密度的互动关系中，实现了信任等社会资本累积，助益于社区自治。

（四）从离散到互嵌的逻辑演化

前面我们具体分析了党建引领社区自治过程中的各群体所处领域的制度安排及其所蕴含的行动机制，但是每一种制度逻辑并不是单独作用的，而是在与其他制度逻辑相互作用的过程中得以呈现，并最终促成社区治理模式的变迁，如图2所示。

图2 党建引领前后的社区治理结构及其逻辑演化

基层党建在改革开放以来得到蓬勃发展，但存在口号性和仪式性强等问题，党的基层组织出现弱化、虚化和边缘化等“悬浮”特征[39]，导致基层政权和社会之间出现了某种程度的“权力真空”；“重建设、轻治理”现象较为明显，在基层治理领域的作用力发挥有限。那么，在党组织重视政治建设的政治逻辑下，国家连接社会的方式就主要通过行政机器履行基本职能，向社区居民提供稀缺性公共产品、促进集体经济发展、维护社会稳定等。压力型体制、向上负责制等制度的存在，使得基层政府官员对职业生涯发展的敏感度高，其注意力更多地分配在上级关心的议题上，因而较少关注社区治理工作。社区干部的日常工作则主要为协助政府职能部门需要延伸到社区的各项任务，村级治理行政化倾向突出。加之社区内部结构的原子化和公共精神缺乏，社区自治组织的功能便多处于搁置状态，受访居民也表示以前社区干部基本“不管事”。由此，社区治理结构就呈现出自上而下的层级特点，基层政府和社区干部面对的是缺乏利益聚合的单独个体，治理效率和效力较低。

党的十八大以来，从中央到地方的各级领导更加强调发挥党建引领作用，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡治理体系[40]。在中央定向、上级推动的体制环境下，C市从市级党委层面统筹推进建设社区治理体系化，这样的制度环境为G 社区治理实践提供了总体性框架和模式选择空间。表现在基层党建工作转向以破解基层“条块矛盾”为主要目的，以社区“区域化党建”为主要载体的“条块”整合模式。受到社会政治逻辑影响，基层政府绩效考核目标体系也随之发生变化，要求基层政府与社区干部之间必须密切配合，并且充分摸清社区情况才能实现社会治理目标。

在治理实践中，D镇党委、政府在G社区治理过程中始终扮演着创制者和推动者的角色，利用思想动员、人员调整等多种方式确保社区干部与之保持合作，动员居民共同打造出能够赢得关注的试点。社区治理的关键在于在合理划分治理边界的基础上，赋予社区居民处理内部事务的权力，激发居民参与与自身利益密切相关的公共事务的内在积极性。在这个过程中，基层党组织和政府以社区公共事务为基础，以公共空间为联系纽带，改变社区内部分散的结构状态。因此，社区治理有效性有赖于执政党、政府机构和社区居民在基本目标上的一致性，其背后则是政治逻辑、科层制逻辑和共同体逻辑三者在社区治理场域内的互嵌和共演。

五、结论与讨论

文章在回顾既有研究的基础上，提出认识和解读新时代党建引领社区自治的多重逻辑框架，即“党建引领”并不会自然导向“社区自治”，而是各治理主体在社区治理场域中基于权力重塑、结构重组、资源互补等行为，在政治逻辑、科层制逻辑和共同体逻辑三者之间互嵌和共演的结果。相较于现有研究基于“国家-社会”关系、“党-社会”关系的二分理论框架对相关议题的分析，本文聚焦于执政党、政府、社区干部、居民等多元行动者，遵从“制度-结构-行为”的分析脉络，结合西南地区一个乡镇社区的深度调研材料，深入系统地考察了党建引领促进社区自治的实现过程和多重逻辑的交互作用。在这一逻辑中，基层党组织和政府以公共事务为基础，以公共空间为纽带，改变了以往社区内部的分散结构，从而激发了居民参与社区自治的内在动力，实现了党建引领下的社区治理从应然走向实然的目的。

第一，党建引领为社区治理提供了丰富的组织资源，是党领导国家与社会的政治逻辑的实现载体。特定的制度环境往往与特定的制度安排联系在一起。对于中国社区治理而言，党建引领这一制度安排的演进实际上是与中国政治制度背景相互嵌套的，一方面表现为国家政权建设与社会治理需求的呼应，另一方面是治理主体权力结构塑造下的必然结果，即只有中国共产党有能力对各方利益、需求、资源等进行整合来回应纷繁复杂的社区治理中的多样化问题和发展需求。在党组织的全面领导下，政府内部的层级关系具有党内组织关系的性质，二者之间是领导与服从的关系。也就是说，党建引领社区治理中，政治逻辑始终处于核心主导位置，科层逻辑则是前者作用于社区的技术和手段。另外，作为人员数量最多、覆盖面最广的组织，中国共产党具有广泛的社会渗透性和群众基础。这使其能够对社区进行有效组织，对资源进行整合，为增进邻里社会资本提供必要动力[41]，在行政失灵的情况下补位和兜底，体现党领导社会的政治逻辑。

第二，系统性的顶层设计是调和基层政府多重任务目标之间矛盾的制度前提。制度环境是影响治理主体行为选择的最重要外部因素。全国各地，党建引领社区治理实践不乏成功样本，但也有不少陷入资源依赖或退回原位的案例。其中重要原因就在于依靠运动式治理、基层领导偏好、“强人政治”等产生的模式具有随机性、不可持续性和推广难等特点，地方政府没有为社会治理改革搭建起配套制度。实践证明，在地方党政领导的统筹协调下，通过对基层政府职能、机构、运行方式等进行全面系统的改革，可以减少以往基层政府职责体系内部的矛盾和冲突，驱动其工作重心和治理行为的转向。

第三，社区治理结构的诱致性变迁是激活自治动力的关键所在。基层治理中，结构在资源与效能关系中起着重要的调节作用[42]，治理结构的变化是解决社区治理动力的关键所在[43]。从组织内党建到区域化党建、稀缺性公共产品供给到治理重心下沉，党组织、政府在社区治理场域中资源禀赋的作用方式和所处“位置”发生着变化。一方面，利用掌握的资源分配权为激励，激发居民自治积极性，划分治理边界；另一方面，运用动员等方式促进社区居民的组织化，赋予其自主协商处理社区公共事务的权力。这种互动关系最终促使原有以党政组织为核心的“中心-边缘”结构向多中心治理结构转变，其本质是社会力量地位在治理结构中的凸显和平等协商可能性的增加。