政策扩散的效果评估：政策再创新及演化过程——基于地方政务服务改革探索中的多模式分析

赵志远，伊文敬

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、问题的提出

罗杰斯（Everett M.Rogers）在《创新的扩散》一书中提出了政策创新扩散时间形态的S 型曲线——采纳创新者数量累计值随时间呈现出“S”型的变化轨迹，这在创新扩散过程的研究中极具代表性。S型曲线理论指出，对于一项成功扩散的创新，有效传播的信息和传播过程中的不确定因素都会随着时间的推移而不断减少，使得整个扩散过程呈现出非常典型的正态性[1]240。但S 型曲线对于复杂现实，特别是对于政策扩散现象的解释存在局限性。一方面，S 型曲线仅关注了系统内部所有个体是否在某一时点采纳了创新，并将采纳者作为一个信息点记录下来。由于并未对个案进行追踪式记录，它无法反映系统中任何个体的历时性变化，因而也无法展现一项创新扩散过程的全貌。诚然，在技术扩散中这种对个体的持续追踪是不必要的；而对于政策扩散其重要性则不言自明。另一方面，罗杰斯在构建S 型曲线时就曾明确表示，它只针对特定系统、特定创新描绘某个新创意在某个系统的成员间成功扩散的情况。而正是这些限制性条件，为研究扩散过程留下了充分的空间。

现实过程中，创新扩散的确是一个漫长而又复杂的过程。扩散研究既要关注整体性的规律，也要洞察个体的变动；既要抓住扩散过程本身，又要将具体的创新扩散置于整个社会发展系统，从而明确研究的现实意义。区别于技术扩散，政策扩散有其自身的特殊性。因此，当扩散理论被引入政策过程研究领域后，扩散过程在逻辑起点、发生条件等方面都产生了变化。其一，政策本身就是一个过程。当政策的生命周期与扩散周期叠加在一起，研究更应当追踪个案对政策采纳的持续性，从而揭示S型曲线未能展现的内容。其二，政策从决策到执行、从纵向各级政府到横向各政府部门，每个环节都存在政策价值判断和政策有效性衡量。相关研究大都将关注点放在创新的“扩散”及其“正面效果”上，将政策创新本身的价值视作前提条件。但现实中往往并非如此，这对“什么才是成功的扩散”提出了质疑。

与“成功的”或“有效的”政策扩散相对应，政策扩散过程也常常存在阻滞与失败的现象。扩散阻滞有可能导致扩散失败，但就概念来看，它们又有着根本性的差别。在逻辑出发点上，扩散阻滞研究天然地对政策具有正向的价值判断，因而其往往尝试剖析“引致政策扩散停滞、政策低速扩散等问题”[2]的原因，通过消解阻滞因素，促进政策目标的最终实现。与之相比，扩散失败研究并不带有对政策本身的价值判断。扩散的成功与否只是扩散过程的结果。因此，扩散失败研究聚焦于对扩散过程的描述与解释，其研究目标是减少政策的无效扩散，最大限度地降低扩散过程中的成本与损耗，从而提高扩散的可持续性。此外，细分二者的研究对象也可以发现，扩散阻滞研究聚焦扩散过程，尝试从技术层面的区位条件[3]、政治层面的官员晋升[4]、体制层面的条块关系[5]等来归纳扩散过程中的阻滞因素；而将其结果简化为对政策的采纳或拒绝。扩散失败研究则以结果为出发点，回溯扩散过程，延伸扩散结果，特别是对政策未得到采纳、政策采纳后持续性差、政策采纳后无效执行等情况进行了探讨。从另一个角度来说，它不仅考察政府的执行能力，更加关注政府的决策能力。因而，政策扩散过程中的适应性、持续性以及本土化等都是其核心研究内容。

在中国，随着政府职能转变的推进和各领域改革联系日益增强，在研究政策扩散时更应当关注其持续性——特别是政策扩散“失败”的问题。第一，改革进程中体制机制创新不断，地方政府发展在面临机遇期的同时，风险也在增大；第二，中国社会经济发展的过程中，地区间的发展差异性大，要把握扩散的客观规律、满足政策多元化发展的趋势，就应当了解和把握政策扩散失败的原因。第三，中央与地方在扩散中的互动已经成为中国政策扩散的典型特征。在自上而下的授权体制中，应当适当控制扩散过程中的纵向干预程度，避免“一刀切”，从而减少政策的无效扩散、降低不必要的扩散成本。如何衡量扩散的效果？衡量方法背后依循何种原则？如何通过有效的衡量方法来提高政策扩散的有效性、降低扩散成本？这是本文所要关注的核心问题。

二、研究回顾与评述

现有研究往往使用另一个概念来表示扩散中的政策效果，即政策创新的可持续性。有学者将政府创新的可持续性定义为创新核心要素的延续与扩散，并认为其实质在于政府的创造性改革能够持续增进公共利益[6]。事实上，政策扩散可持续性可以看作两个相关概念的复合。其中一部分来自创新的可持续性，着重强调时间属性。早期的研究将地方政府创新的持续性定义为“地方政府通过协调、控制各创新要素从而维持和增进新的长期公共利益的过程”，认为不同的创新模式在可持续性上具有差异性[7]。有学者认为，创新的这种持续能力是其得以维持、甚至逐步制度化的结构性力量[8]；也有学者提出，创新能够持续只是一种基于时间维度的外在表现，其实质是创新韧性，即地方政府创新“经受内在和外在压力后仍然能够得以保持和延续的内在特征”[9]。典型的关于创新时间性的观点认为“政策创新是争分夺秒的，而制度创新必须是经过时间的积淀而被选择的”[10]。复合概念中的另一部分来自时间维度向空间维度的拓展，即创新的核心技术或思想不仅在时间上具有存续性，同时在空间上具有辐射性[11]。由于空间性的引入，政策扩散研究与政策创新持续性研究之间的联系更为紧密。例如，有学者将政策扩散作为研究政策创新持续性的视角，将创新的扩散路径划分为象征采纳、理性学习、上层吸纳和压力辐射四种路径，并认为不同的扩散路径对于政策创新的再生产和持续性具有显著差异[12]。也有学者提出，“只有被更多地方或部门接受，创新的影响力才能得到更加充分的发挥，并带来社会和技术变革”，将这种空间上的扩散性纳入持续性研究时，对创新持续性的评估就会更加乐观一些[13]。政策创新扩散可持续性这一概念的复合性，为其赋予了更加丰富的内涵，也因此拓展了其研究空间。

政策过程在扩散中的特殊性，加之中国在区位条件、政府体制乃至社会现实等方面的特殊性，使得政策创新扩散过程中出现了如再创新、本土化、象征性采纳等多种现象。它们之所以成为扩散过程的重要组成部分，有以下两点现实原因。第一，中国纵向政府的多层级组织结构中，存在大量的模糊性政策。模糊性作为公共政策的一般性特征，是官僚科层组织中不可忽视的现象[14]。由于中国地区间较大的发展差异与中央政策统合之间具有巨大的张力，模糊性政策势必成为中央应对这一情况的重要选择[15]。政策的模糊性为政策在传播过程中的变形和再创新提供了方便。正如有学者认为，“政府条块结构中的不同央地互动模式通过影响政策系统的‘宽容度’，对政策变迁的内容产生影响”[16]。第二，一方面，由于宪法和相关法律并没有对中央和地方政府的事权做明确的划分，另一方面，自1979 年“二级立法体制”建立以来地方逐渐被赋予了更大的立法权限，这使得地方在政策过程中有主动性也有一定的能力进行政策的再创新和本土化。当然，也有学者将其视作一种“政策扩散异化”，将其概括为“形似神异”，并总结其“政策目的与属性扭曲、政策内容涉及漏洞、政策结果负面化以及政策不可纠偏”等四个特征[17]。基于这种特殊性，对中国政策创新扩散效果的评价，就更应进一步细化和具体化，从理论上丰富S型曲线对扩散过程的解释，从实践上更好地对政策的扩散效果进行评估。

三、形式与内核：政策扩散效果的维度构建

政策扩散效果，既包括一项政策首次出现时是否被采纳的情况，也包括其后的执行和维持情况。有学者在研究政策创新扩散的再生产时提出，地方政府并不会被动移植政策原型，而会对其进行选择性吸收与改造[18]。也有学者在演化范式的动态视角下，将政策创新的持续性定义为优良因子的选择与保留，而不仅仅是形式的保存与延续[19]。基于此，本文提取“形式”和“内核”作为维度构建的基础概念，并由此构建出政策创新扩散效果的“形式-内核”二维分析框架。其中，“形式”意指政策创新的外在构造，包括其构成要素的组织方式和表现形式；“内核”是指政策创新最为基础与核心的因素，它是区别不同政策创新的标准。

图1 政策创新扩散效果的“形式-内核”二维分析框架

根据“形式-内核”的二维分析框架，可以将政策扩散的即时结果划分为四个类型。

第一类为完全扩散，包括两种情况：其一，政策创新与原有制度高度耦合，能够带来较高的收益；其二，由于来自上级政府纵向的强干预，采纳者不得不全面接受政策创新。

第二类为再创新性扩散，即采纳者通过学习、模仿等方式吸收了政策创新的内核，但不保留或仅部分保留其形式。对于一项政策创新的扩散，本地化的过程一方面是其生命力增强的表现，另一方面体现出地方政府在政策执行过程中具有再决策能力，而这对于政策扩散的结果与效果均有较大的影响。

第三类为象征性扩散，即采纳者仅象征性地保留了政策创新的形式，但没有或没能保留其内核。象征性采纳也分为两种情况。第一种情况更多发生于纵向强制干预的扩散过程中，体现为采纳者对其进行的“沉默”抵抗。当然，也有学者提出，政策扩散动机中的胁迫机制、竞争机制和模仿机制都有可能导致“象征性采纳”现象[20]。第二种情况则常见于学习机制中，体现为横向学习扩散的过程中，采纳者未能够学习和掌握到政策创新的内核，尽管对这一情况的界定具有主观性和模糊性。

第四类为扩散失败，即一项政策创新的形式和内核都未能得到保留。有学者在对中国“地方政府创新奖”中的案例进行跟踪研究时就曾发现，有些地方政府政策创新项目是昙花一现，有些也只适用于当地而缺乏可复制性与可推广性，并未得到有效扩散[21]。这类案例由于没有进入扩散过程，往往不被纳入具体研究。事实上在政策扩散与政策执行相互交叉的动态视角下，扩散失败作为主要结果之一对政策扩散S 型曲线的走向有着实质性的影响。这充分体现了政策扩散与技术扩散的实质性差别，即技术扩散具有不可逆的性质，而政策扩散过程中的每一个样本点都会发生进一步的变化，其中政策的终止或失败就会使得原本趋于上升（I1曲线）或趋于平稳（I2曲线）的曲线呈现出下降的趋势（I3曲线）（参见图2）。

图2 政策创新采纳者累计值的变化曲线

从图2的政策创新采纳者累计值的变化曲线中可以看到，作为I0曲线的延伸，I1曲线和I2曲线分别代表政策创新采纳者继续增加和基本稳定的情况。不少学者的研究已经对此有所验证[22]。而I3曲线存在的可能性，则说明采纳者的累计数量有所下降，这需要对原有样本点进行持续追踪。在政策扩散的实践过程中，具体案例往往呈现出不同模式的叠加状态。对此，地方政务服务改革探索的实践提供了丰富的研究案例。

四、案例追踪：地方政务服务改革探索中政策再创新的演化路径

随着政府向“公共服务型”转变，政府服务职能进入扩大化阶段。本文基于如下三点原因选取地方政务服务改革探索作为追踪案例。其一，价值层面的不确定性。长期以来，地方政府在探索政务服务体系建设上具有较大的自主性，一些模式的发展——例如，行政审批局模式还存在较大的探讨空间；更不用说政策在具体实践中面临着的不确定性。这符合本研究对于政策扩散起点关于政策价值偏好设定的要求。其二，制度性与非制度性的并存。中央通过政策文件形成了改革推进的制度性动力；而在具体实践中各地方又在非制度性层面有着相当大的自主性。这同时促成了创新的动力和扩散的动力。其三，实践形式的丰富性。在政务服务体系建设与优化这样一项相对抽象的改革目标下，各地具有创新性的做法、提法层出不穷。这为研究创造了大量的基础案例素材。

政务服务机构的模式探索，不仅集中反映着政务服务体系的变迁历程，也较为直观地体现出政策创新扩散过程的特点。近三年笔者围绕地方政务服务改革的探索，调研走访了部分典型地区，积累了一手访谈材料；在此基础上，笔者选取了政务服务中心、行政审批局和政务服务管理局等三个较为典型的模式作为案例分析对象，归纳出两种政策再创新的演化路径，同时，也进一步探讨了四种扩散结果及其关系，为政策扩散效果评估提供可能的理论支撑。

（一）路径一：完全扩散演化再创新

政务服务中心，在不同地方也被称作行政服务中心、行政审批服务中心、政务服务大厅等，最初以招商引资、优化营商环境为目的。其内核在于通过搭建集中审批平台，提高审批效率，便利民众和企业办事。因此，尽管政务服务中心在空间上对于原职能部门的审批职能进行了不同程度的物理集中，最为核心的审批权仍然归属于原职能部门。从人员配备来看，窗口工作人员由各行政审批部门派驻，隶属于原工作单位，政务服务中心的大部分管理层为事业编，仅极少数纳入行政编制；在形式与管理上，各地方也存在差异，常见的以政府派出机构、政府办公厅（室）代管机构、直属事业单位等形态出现。总体上，政务服务中心表现出“一站式审批、一条龙办理、一窗式服务”[23]的特征，也被学界称为行政许可权物理集中的1.0模式。

政务服务中心的探索发轫于1995 年深圳市外商投资服务中心和1999 年浙江省金华市的政府集中办事大厅，1999年9月成立于浙江上虞市的便民服务中心，可以视作全国第一家规范意义上的政府集中办事机构，也成为中国行政服务中心模式的最初形态。2001 年9 月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组，在创新者和早期采纳者的示范效应下，各地纷纷效仿并在各层级建立起形式多样的行政服务中心。根据国务院办公厅政府信息与政务公开办公室发布的《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示，截至2017年4月，全国县级以上地方各级人民政府共设立政务大厅3058 个，覆盖率达94.3%，其中，江西、广西、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏7 个省（区）已实现省、市、县三级政务大厅全覆盖。有学者对1995 年至2015 年各省采纳并成立政务服务中心的地级市数量做了统计，发现政务服务中心的扩散基本符合创新扩散的S 型曲线的增长规律[24]。事实上，政务服务中心的建立与扩散更类似于一种技术扩散。由于经历了较长时间的探索，加之“一站式”政府服务机构也有比较成熟的经验，相较于大部分政策的扩散，这种基本模式的稳定性是比较强的，设立后再取消的案例还比较少见。

随着改革逐渐触及核心利益——审批权的取消与规范，政务服务中心“有集中而无实权”的局限也逐渐显现出来，其任务也不再仅仅是实现服务的集中。后续采纳者开始尝试在政务服务中心的基础上进行再创新性改革，以期通过结构性的变化来打破政务服务中心实际上充当审批部门“收发室”的困境，从而实现削减与规范行政许可权的新任务。为了更好地发挥政务服务中心的作用，四川眉山和江苏镇江等地率先探索实行了“两集中、两到位”改革，在行政审批服务中心的基础上进行延伸与改进。其具体做法是，将部门审批职能先向一个处室集中，成立行政服务处（有的成立行政审批办公室），再将审批处室向行政服务中心集中。它的目的在于归并审批职能，在物理集中的基础上初步改变了内部审批权力归属，从而有助于解决审批权力分散化的问题，有效强化中心的审批职权。该实践在全国各地展开学习和效仿，如海南省政务服务中心，将审批权力、审批人员、审批事项的集中归纳为“三集中”，这一实践还获得了创新奖。从这个角度来看，政务服务中心模式在扩散过程中保留了集成服务的内核；同时，又在改革的深化过程中催生了模式的迭代与再创新。但是在这一过程中仍旧存在问题：

“16个部门设专门的行政审批科，其他事项少的部门挂牌，整编制进入。但政务服务中心是二级部门，在要求各部门进驻的时候，也存在效力不足的现象。”（访谈记录：LZ20200810）①文中访谈记录编码规则：访谈地点（首字母简写）和访谈日期（按年月日排序的8位数字）。

也有部分地区对政务服务中心建设采取形式上的创新，从而更好地服务当地居民。在受理方式方面，江西新余市聚焦“集成服务”目标，大力推进“一窗通办”改革，将服务中心的“小窗口”变成了“大综窗”，实现“多人一岗”向“专人多岗”，“多头受理”向“一窗受理”转变；南京市栖霞区探索“全科政务服务模式”，分类设置大全科窗口、小全科窗口和传统型窗口，针对性地解决了服务窗口行政效能冷热不均现象：

“一个部门一个窗口的时候，群众在跑路。实行一窗综合受理，相关事项集中在一个专区里，先接入再归类调整事宜。”（访谈记录：LZ20200811）

在服务模式方面，桂林市秀峰区政务服务中心围绕服务体验改善，推出业务“串并联动”、政务数据汇聚共享等举措，通过分类梳理案例建立“难题”档案等方式，为群众提供个性化服务；广州市荔湾区打破按部门摆摊设窗的情况，对服务事项进行整合归并后，形成工程类、经营类、公民类三类综合窗口，衔接相对应的审批流程，大大提高了审批效率。在网络技术方面，上海市徐汇区依托自贸区建设，为营造宽松便捷的准入环境和公平竞争的市场秩序，建立网上政务大厅，形成电子证照库系统，深度融合政务服务中心建设与“互联网+”技术，建立线上线下一体化联动机制；广州市建立的政务服务热线受理中心，搭建了市、区、街镇三级联动体系，将工单流转由平均1小时缩短至19秒。这比较典型地体现了技术与数据应用创新对超大城市治理的赋能，特别在政务服务的分区分级精细化管理中发挥着重要作用。

值得注意的是，2004 年的《中华人民共和国行政许可法》对改革中的各种创新以留白的形式作了原则性、引导性规定[25]，这为政务服务中心模式不断进行创新和本土化提供了充足的空间。

（二）路径二：扩散失败与象征性扩散演化再创新

1.行政审批局模式

随着行政审批制度改革的不断深入，单纯的“物理集中”模式已然无法满足政务服务体系建设的整体性需要。一些地方开始尝试从体制方面进行突破，成立单独的、专门的实体审批机构。2008 年，成都武侯区首创“行政审批局”模式，2014 年，天津滨海新区和宁夏银川市等地相继设立行政审批（服务）局，推进实现了“一枚印章管审批”。2015年3月，《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号）发布，在中央政府的支持和先行实践地区的示范效应下，行政审批局模式的扩散过程就此开启。根据研究数据显示，截至2020 年底，全国范围内设立的各级各类行政审批局总量达到1025个[26]。

行政审批局模式虽然始于政务服务中心的再创新，却与之有着根本性的不同。行政审批局模式的内核在于行政审批权的实质性转移，以及审批与监管职能上的相对剥离。作为依法设立的政府部门，行政审批局具有实质性的行政审批权与协调权，人员编制也为隶属于行政审批局的行政编制。作为组织结构改革层面的新生事物，行政审批局模式有以下三个特点。第一，客观上看，行政审批局兼具继承性与改革的创新性。一方面，它成长于政务服务中心对行政审批权所进行的物理集中；另一方面，它又产生了作为一项政策创新的全新内核与形式。第二，在相对集中行政许可权改革的众多探索中，成立行政审批局又不具有策略上的唯一性。可以明显地看到它的扩散结果呈现出地域上的差异性：率先及规模化的探索主要集中在西部及东北地区，如四川、宁夏、辽宁、广西；而一些东南沿海地区，如浙江、广东、上海则对行政审批局模式持保守观望态度[27]。这正是由于其第三个特点，即它具有政策发展上的不确定性。行政审批局作为依法设立的机构，却属于一种非制度化的探索，自主性比较强。在实践过程中也面临着“相对集中”与“专业分工”、“横向集中”与“纵向调整”、“权力集中”与“权力制衡”，以及“审批集成”与“服务增值”等多方面的张力[28]。因此，相较于政务服务中心模式的扩散过程，行政审批局模式在扩散过程中的争议比较大，在实践中甚至出现了一些象征性扩散和扩散失败的现象[29]。

出于来自纵向干预的压力和地方政绩需要等原因，一些地方虽然成立了行政审批局，但并未实现行政审批权力向专门部门的集中。也就是说，新成立的机构挂牌保留了“局”的形式，而并未承袭审批权力转移的内核，出现了典型的象征性扩散现象：

“政务服务中心虽然加挂了行政审批局的牌子，但是并没有设置相应的实体部门。一方面因为审批局的级别问题，在改革牵头上力度还不够；另一方面，也考虑到行政审批局可能并不适应目前的情况。”（访谈记录：KM20200904)

按照审批权和审批人员的实质性划归情况，实践中的审批局模式也可以分为实体型、虚体型和半实体型三类[30]。其中，仅加挂审批局牌子而不改变审批权属和人员编制的虚体型，以及审批权划转不到位、并未实现审批权限相对集中的半实体型，都具有象征性扩散的基本特征：

“事实上，部分区县的行政审批局在实际运转过程中还是遇到了许多困难，形成了‘内嵌式’的审批局，它只整合了极少部分事项的审批权限。像是我们区就只是整合了工程项目建设相关的审批权限，设立了行政审批科，对外加挂行政审批局牌子。也有些区县由于运转面临困难较大，并没有将原部门的审批权限剥离。但是这种‘内嵌式’审批局也有问题。一是要对接更多原部门，实际上降低了办事效率，无疑增加了基层的负担。二是得不到其他部门的认可，特别是对于‘内嵌式’的审批局，这一困难也显得尤为突出。”（访谈记录：GD20200901）

江苏省的两个地级市在行政审批局改革中，一个在政务服务管理办公室的基础上加挂市行政审批局的牌子，主要承担审批制度改革、统筹协调和政务服务信息化建设等工作。审批事项的办理主要依托其下辖的市政务大厅服务中心。在行政审批许可的职权上实际依然遵循中心模式。另一个虽然成立了行政审批局，但在划转事项时，一些部门以事项的审批事权属性为由使一些理应进系统的事项未被纳入。而部分时效性、技术性要求较高的事项，审批局很难独立完成审批，仍需返回原审批部门。

除此之外，在行政审批局模式还出现了扩散失败的现象。这种情况主要表现为，审批局模式在某些地方扩散后又有所反复。当行政审批局模式在行政环境中显示出不适应，部分地区选择直接撤销行政审批局，如兰州市，一些地方的处理则较为温和，选择将职能部分划回原审批部门。如苏州、菏泽、瑞丽等地，重新梳理了事项清单，将原本集中起来的一些审批事项做了反向调整：

“动态梳理的工作，一年进行三四次。事项集中后要实行‘三减一压缩’，对公开和时限也有要求。一些不适应的事项又退回了原部门。”（访谈记录：LZ20200810）

机构撤销和事项撤回的情况，恰恰反映了在引入时间要素后，政策创新采纳者累计值变化曲线可能出现的下降趋势。

2.政务服务管理局模式

兰州市在撤销行政审批局后，转而采取了政务服务管理局的新模式，这可以被视作政务服务体系建设中机构层面的一种再创新性扩散。2012 年12 月，兰州市成立政务服务中心，2015 年9 月加挂行政审批服务局牌子，实行“两块牌子、一套人马”的运行方式。行政审批服务局撤销后，在2019 年机构改革与职能整合的契机下，兰州市整合了市政府办公厅、市行政审批改革工作领导小组办公室等部门的行政审批改革和政务服务管理职责，在原政务服务中心挂牌成立起政务服务管理局，并在市内各区县统一形成了“政务服务管理局+政务服务中心”的政务服务模式。

从职责上看，政务服务管理局并不负责具体的审批事项，其工作以深化改革、协调部门间工作关系和对政务服务的监督、指导、管理等为主。政务服务事项的办理主要依靠“三集中三到位”下的政务服务中心以窗口形式对外统一开展工作。政务服务管理局以管理者、协调者、监督者的身份，着力提高政务服务质量和效率，促进政务服务资源协同。这种“政务服务管理局+X（大数据局、优化营商环境办公室、政务服务中心等）”的模式也在一定范围内得到了扩散和采纳。例如，云南省昆明市在整合原政务服务管理局职责及相关部门的公共资源交易、行政审批制度改革、营商环境建设等职能的基础上组建政务服务管理局，加挂昆明市公共资源交易管理局牌子。其下设政务服务中心、公共资源交易中心、投资服务中心和党群服务中心，形成了“一局四中心”的工作格局。

政务服务管理局在人事和组织关系上保留了“局”这一行政机构的特征，相较于政务服务中心和行政审批局这两种存在实质性差异的模式，它的出现更倾向于调整服务中心与行政机构“局”之间的关系：

“政务服务中心主要是作为改革的‘显示平台’，政务服务管理局要求政务服务中心进行改革，但是实际上是局里科室进行改革，政务服务中心变化往往只是改革后的表现。当然，这导致在配合力度上也存在一些问题，毕竟层级协调上又多了一级。”（访谈记录：LZ20200813）

从一定程度上来说，这与上文提到的案例中将部分集中审批事项做反向调整的尝试有相似之处。从行政许可权的调整来看，这些模式都是对权力相对集中的范围、程度的一种调试。从内核继承维度来看，它们是三种独立模式的扩散。从制度变迁的角度来看，由于制度惯性和成本的约束，行政审批局模式的扩散过程与政务服务管理局的出现，都体现出一定程度的增量与局部调整的特征。从这个角度来说，政务服务管理局这种“新”模式并不算新。

对于政策扩散的S 型曲线，首先，如果以行政审批局模式作为扩散分析对象，持续追踪某一地区采纳这一政策后的情况，那么对于兰州市、昆明市等案例，S型曲线就无法真实反映行政审批局模式扩散结果累加数量的实际情况。如果仅仅是描述扩散过程中早期采纳者、后期采纳者和落后者之间的数量关系，或是描述前期爆发式扩散的这一特征，那么S 型曲线对于解释政策扩散过程，特别是评估政策扩散效果上的意义就会大打折扣。其次，如果单纯以S型曲线来独立描述行政审批局、政务服务管理局等模式的扩散情况，则会在一定程度上忽视它们之间的继承性与再创新性，从而使得对政务服务体系改革措施实施情况的评估趋于碎片化。这两种情况都是我们在评估政策扩散与政策扩散的持续性中不希望出现的。因此，对于政策扩散及其持续性的研究，应当先摒除对政策的价值预设，正确看待政策扩散中的“失败”与“象征性”扩散现象。还要注意区分导致扩散“失败”与“象征性”扩散的原因，允许和引导其在本土化的过程中实现再创新。从而真正在扩散过程中减少无效扩散、降低不必要的扩散成本。

五、结论与讨论

本文首先以“形式-内核”的二维框架划分政策扩散的不同结果。它的意义在于强调政策扩散中政策之间的关系，特别是一种基于制度惯性的连续性。通过对案例的分析可以发现，将一项政策置于何种维度下，对于其扩散效果的评估有所影响。除此之外，政策内核或外在形式的变化，也影响着政策间关系的变化，从而影响对政策扩散效果的评估。

回到政策创新扩散效果的评估维度模型，它是一个中性的评估模型。无论是象征性扩散还是失败的扩散，都不带有绝对的负面价值判断。扩散效果评估旨在通过描述现状，发现其背后可能的推进动力与阻滞因素。在具有时间要素的评估维度模型中，不同类别之间出现了相互转化的可能性，针对性解决思路也由此产生。如某一地方政府出现了纵向强制干预下的象征性扩散现象，首先应当对其进行分类分析。第一类可能的情况是，政策本身具有统筹性和整体性但不能为地方带来明显的收益，或是在一定程度上触及了地方固有的利益结构。此时就应当进一步强化干预与监督，促使象征性扩散向完全扩散转变。第二类可能的情况是，政策创新与地方社会经济发展和原有制度之间并不匹配，但是在纵向干预的压力下不得已而保留了政策创新的形式。因而在后续的政策过程中可能出现不执行、变相执行等行为。这样不仅无益于地方政府发展，同时增加了相应的成本。此时应当适当减少纵向干预，对政策进行调整。不同政府创新可以调试改变的程度不同，政府创新的可持续性保持样态也会因管理干预而相互转换。当然，政策创新的时间性是有限度的，这取决于政策过程本身的时间性和阶段性。因此，在评估政策创新扩散效果时，也应当注意不能将政策创新的扩散效果定义得过于宽泛。如过于强调具有实质性差异的政策之间的传承关系政策创新，向法律制度的转换等，则会淡化扩散效果评估的意义。

地方政府的政策创新本身就具有试验色彩，一项政策在扩散过程中可能受到多方面的影响而在各地的本土化过程中形成多种形态，当然也伴随有政策移植后出现不适应，甚至对原有的体制生态产生一定冲击的现象。在这种情况下，如果扩散的持续性被打破，政策扩散本身就面临方向上的调整，一种是停止扩散，维持原状或采纳其他的创新路径，另一种是在创新内核的基础上进行改造，形成新的创新模式。无论是在理论上还是在实践中，都有从扩散失败或象征性扩散到再创新的可能，这一点也再次佐证了政策创新扩散效果评估模型中存在类别之间的转化现象。相较于从“竞争”视角讨论政策扩散中政策再创新的生成路径与行为逻辑，对“完全扩散”“政策失败”以及“象征性扩散”的转化进行分析，为地方政府政策再创新行为逻辑的解释提供了另一种分析视角。

S型曲线提供了创新扩散研究的理论基础，随着以中国地方创新扩散为分析对象的理论观点不断丰富，其局限性也逐渐凸显。府际关系发展——特别是纵向维度上央地互动下的协同和干预频繁化，以及横向维度上地区发展差异化和地方政府间竞合策略选择复杂化——对政策扩散及其评估的实践和理论在时间和空间层面不断提出新的挑战。从创新本身区分技术创新与政策创新从而引入政策过程特征，结合对不同扩散模式的类别划分，一定程度上弥补了S 型曲线在解释精准性上的不足。从动态发展的角度看待政策创新及其扩散，在“创新—学习—再探索”的过程中，突显了政策创新的意义。而进行扩散评估的意义，则在于合理化地衡量一项政策创新在地域维度、时间维度里所能创造的公共效益总和，体现有效的、可持续的创新扩散之于地方改革事业发展的重要推动作用，特别是积极的再创新在提升地方改革增益、强化自主发展能力中的价值。从另一个侧面讲，地方应当在有限的资源条件下尽可能地减少不必要的无效扩散，中央或上级政府则应在政策创新实践中建立容错机制，鼓励因地制宜、发展有益创新。