法治政府建设示范创建现状、经验启示——基于全国前两批法治政府建设示范创建工作的思考

刘光华（兰州大学法学院教授）

杨国栋（兰州大学）

为实现法治政府的建设目标，中央全面依法治国委员会办公室依据《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，自2019年7月起部署启动了第一批全国法治政府建设示范创建活动，每两年开展一次，梯次推进、辐射带动。

2020年7月和2022年11月，中央全面依法治国委员会办公室正式公布了第一批、第二批全国法治政府建设示范地区和项目名单。本文通过实证统计和比较分析方法，从前两批法治政府建设示范创建经验中，提炼出可资借鉴的实用性工作指南，帮助后续参评单位更加积极主动地明确工作目标、优化工作流程、改进工作方法，最终更加高质量高水平地实现以创建促提升、以示范带发展的法治政府建设示范创建目标。

一、法治政府建设示范创建成效现状

（一）获批命名示范地区和项目的指标分布情况

通过对最后获批命名的法治政府建设示范地区和项目的数量进行对比分析（见图1），我们看到第二批示范地区和项目在整体上比第一批多出了45项。同时，在第一批示范名单中，示范地区的数量是示范项目的1.67倍；而在第二批示范名单中，示范地区的数量是示范项目的0.85倍，示范项目的数量也已经从第一批与示范地区相差16项，跃升至超过示范地区9项。

图1 获批命名示范地区和项目的数量对比

以上信息反映出各级地方政府在第一批示范创建探索的基础上，开始更多因地制宜地总结凝练各地独具特色的法治政府建设工作经验；同时表明示范地区的创建难度在相对增大。

（二）获批命名示范地区和项目的主体分布情况

通过对第一批和第二批全国法治政府建设示范创建获批主体的统计（见图2），我们可以非常直观地发现，全国法治政府建设示范创建的成功率与申报主体、申报类型之间具有某种内在联系。

图2 获批命名示范地区和项目的主体分布

具体而言，在两批命名的示范地区和项目中，以地级市人民政府为申报主体并命名的总数为129项，而以县、区人民政府为申报主体并命名的数量仅有44项。前者的数量为后者的2.93倍。由此可见，地级市人民政府与县、区人民政府作为创建和申报主体命名的数量差异较大，以地级市人民政府为主体申报的项目占据明显优势。

（三）获批命名示范地区和项目的地域分布情况

依照中国行政区划中七大地理区域的统计分析（见图3），可以发现在两批法治政府建设示范地区和项目名单中，华东地区获批命名的整体数量最多，占比36.99%；东北地区获批命名的数量占比最低，约5.78%，前者是后者的6.4倍。此外，华北地区虽然获批数量位列第二，但与华东地区相比数量尚不足其二分之一，后者是前者的2.37倍。

图3 获批命名示范地区和项目的地域分布

我们依照中国省级行政区划对两批全国法治政府建设示范地区和项目名单进行深入分析（见图4）发现，北京和浙江两地的示范地区和项目数量并列第一，上海次之，而山西、内蒙古自治区、黑龙江、海南、云南、西藏自治区、甘肃、青海、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区这10个省份，两批命名的示范地区和项目数量都最低，均为2项。

图4 获批命名示范地区和项目的省市分布

上述统计数据表明，各地方法治政府建设水平与整体社会发展状况，特别是当地的社会经济发展水平呈正相关关系，当然，也反映出先进地区和后发地区之间法治政府建设的不平衡问题，需要高度关注①参见任文岱：《〈中国法治政府评估报告（2021—2022）〉发布》，http://e.mzyfz.org.cn/paper/2021/paper_54101_11205.html，最后访问时间：2023年10月17日。。

（四）获批命名示范项目的领域分布情况

通过对获批命名的83个示范项目类型的统计分析（见图5）发现，优化法治化营商环境和完善依法行政制度类项目受到持续关注；全面推行行政执法“三项制度”和智慧法治类项目的关注度增幅最大；加强事中事后监管和法治宣传类项目相对而言受关注较少。

图5 获批示范项目的类型分布

具体而言，生态文明法治建设、健全行政复议体制机制、全面推行行政执法“三项制度”和智慧法治类项目出现显著增长。比较第一批、第二批示范项目领域的增速，可以看到全面推行行政执法“三项制度”和智慧法治增速达到500%；生态文明法治建设为450%；健全行政复议体制机制为400%。上述增速遥遥领先的示范项目领域，也正是前两个建设周期内我国法治政府建设所取得的最亮眼成绩。此外，唯一的负增长数据出现在完善依法行政制度领域（-28.57%）。

二、法治政府建设示范创建的经验与反思

（一）获批数量整体上升，但内部分布有别

就获批命名的全国法治政府示范地区和项目总数而言，第二批与第一批相比整体呈现较明显的上升趋势。然而，两批命名示范地区和项目的数量增长方向与增幅比例，在内部又有所差异。第二批命名的示范地区和项目，不管是指标数量还是增幅均呈现明显的正向增长趋势。其中，示范项目的增幅（145.83%）明显高于示范地区（25%）。

值得注意的是，中西部地区目前的建设水平整体而言并不尽如人意，法治政府建设的基础设施、软硬件水平与法治政府示范创建的要求，甚至与全国平均水平都尚有差距。对于下一批计划开展示范地区创建的人民政府，必须将其作为一项系统工程和一场持久战来严肃对待。

（二）获批主体中市、县、区政府分布不均衡

根据前述统计分析，我们看到地级市人民政府所在城区的法治政府建设水平要普遍高于县、区人民政府所在城乡混合区的法治政府建设水平。其中的主要原因，可能是具有较高城镇化水平的市人民政府有着与之相匹配的国家社会治理体系与能力。加之，近年来各地方政府从加强市域治理的角度不断提升其法治政府建设能力②参见蔡长春：《市域社会治理现代化绘就平安新画卷》，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2023-01/07/content_8812199.html，最后访问时间：2023年10月17日。。因此，比之以“乡土中国”为底色的县、区人民政府来说，前者的社会经济发展、法治人才储备等法治政府建设支撑条件，都要远远胜过后者，进而导致前者较后者而言在法治政府申报建设先天条件方面更具比较优势。

为此，在下一步法治政府示范创建工作中，要着重培育以市人民政府为主体的城镇建制区的申报工作，由其引领和带动其他农牧渔区域提高法治政府建设水平；与此同时，借助乡村振兴与城乡融合发展的历史新机遇，加快农村社会改革创新步伐，激活农业农村发展活力，通过县、区人民政府因地制宜推广复制有益经验，最终有条不紊地实现全面建成法治政府的总体目标。

（三）获批区域分布有梯度，且层次差别较大

前两批命名的示范地区和项目的区域分布结果，非常直观地呈现出中国社会经济发展的真实层次与水平，以及其在东、中、西部的梯度递减状况③陈景华、陈姚、陈敏敏：《中国经济高质量发展水平、区域差异及分布动态演进》，《数量经济技术经济研究》，2020年第12期。，也印证了广义上的东、中、西部政府法治化水平所存在的明显内部区域差异④“中国法治政府评估”课题组：《中国法治政府评估报告（2013）》，《行政法学研究》，2014年第1期。。当前中国区域社会经济发展的内部不平衡，直接影响了区域间法治政府建设的示范创建水平。

从前两批法治政府建设示范创建的区域阶梯差异中，我们还能看到“差序结构”的影子⑤费孝通：《乡土中国》，人民出版社2008年版，第26～30页。。也正因此，未来不同区域乃至不同省区的法治政府建设工作，都要因地制宜、与时俱进，聚焦本地社会经济发展对法治政府建设的实际需求，不能简单地复制先进地区的做法经验。

三、未来法治政府建设示范创建工作的启示

（一）坚持党对示范创建工作的集中统一领导

党的领导是法治政府建设示范创建的根本保证⑥马怀德：《习近平法治思想中的法治政府理论的核心命题》，《行政法学研究》，2021年第4期。，法治政府建设示范创建工作是党的十八大以来中国特色法治“三位一体”同步推进顶层设计的重要建设工程。

党对法治政府建设的集中统一领导，就是通过落实法治政府建设第一责任人的领导责任来具体体现并有效实现的。不同申报单位法治政府示范创建工作的能力和水平，与当地政府对法治政府建设工作的领导，特别是“关键少数”的认识水平、工作态度等密切相关。要借助“牛鼻子”的功用，不断强化落实地方党政主要负责人对法治政府建设这一系统工程的真抓实干。抓住领导干部这个关键少数，充分发挥其模范带头作用，全面履行第一责任人职责，以党的二十大精神为指引，推动地方法治政府建设工作开拓创新。

（二）政府积极主动地推进示范创建工作

法治政府建设要求各地方更加积极主动，不仅不能因为屡战屡败而懈怠，反而更要总结经验，看清大局和形势，脚踏实地，培育更多具有本地特色的法治政府建设项目，实现量和质的“双突破”。

我国法治政府建设示范创建，采取的是具有东方大国智慧的“由点及面”的先试点后推开的制度演进路径，以及“君子不令而行”内涵下鼓励先进、争先创优，先进带动后进的工作理念⑦许中波：《典型治理：一种政府治理机制的结构与逻辑》，《甘肃行政学院学报》，2019年第5期。。这种借助“人性善”假设对广大人民群众表彰奖励，而非简单立足“人性恶”假定对少数作奸犯科者惩罚制裁的建设工作思路，更有利于我国在实现制度历史转型的复杂过程中，最大限度地降低成本和激发内生动力⑧参见王文：《重燃中国崛起的激情》，https://www.zhonghongwang.com/show-278-287496-1.html，最后访问时间：2023年8月27日；刘强、覃成林：《地方政府竞争与地区制度创新：一个制度分析的视角》，《中州学刊》，2009年第6期。。为此，不管是现今积极主动参与示范创建的单位，还是未来整体被规定要求限期完成建设任务的各级地方政府，都需要充分理解和洞悉法治政府建设工作的实质，踔厉奋发，积极作为。

（三）紧扣国家发展战略重点与时代趋势

习近平总书记强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力⑨习近平：《不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力》，载《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018年版，第105页。。在前两批法治政府建设示范创建活动中，西部地区各级政府面对获批数量整体落后的现实，需要更多地借鉴学习全国特别是东部地区的经验，不断下移工作重心，借力新时代，拥抱新技术，创造新场景，夯实建设智慧型法治政府、服务型法治政府的基础。同时，还应抓住历史契机，充分合理地利用地方特色法治资源，凸显地方法治政府建设的价值与成效。

（四）着力推进地市级政府为主体的示范项目建设

习近平总书记指出：“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”⑩习近平：《以科学理论为指导，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第294页。。前两批命名结果及经验启示我们，未来的法治政府建设示范创建工作应该先着力推进以市级政府为主体的法治示范项目建设，因为比之示范地区的建设，示范项目创建更具显示度与培育价值⑪邢鸿飞：《充分发挥法治政府建设示范创建的样板效应》，《中国司法》，2020年第12期。。

为此，在下一批法治政府建设示范创建工作中，各地方政府在启动法治政府示范创建推荐工作时，要优先推荐以各市人民政府为主体的城区建设工作项目，使之率先达到全国法治政府建设平均水平；进而在以县人民政府为主体的城乡混合区进行推广，从而实现到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会这一目标。同时，在接下来的工作中，要以市人民政府为法治政府建设示范创建地区的主体，统筹安排与高校、科研机构的合作，做到产学研用一体化，发挥第三方机构和上级政府评估的作用⑫应松年：《从依法行政到建设法治政府》，中国政法大学出版社2019年版，第100～102页。。通过守正创新，鼓励大胆探索、先行先试，深化法治政府建设重点领域和关键环节改革，以实现示范创建与深化改革的有效衔接为目标，打造各地自己的法治政府示范创建品牌。

（五）重视示范创建工作方法的科学性

从一个侧面来讲，法治是一种形式主义下的正当程序（due process）。⑬刘小平：《法治中国的“理想图景”——走向一个实质法治概念》，《社会科学战线》，2020年第5期；黄文艺：《为形式法治理论辩护——兼评〈法治：理念与制度〉》，《政法论坛》，2008年第1期。为此，未来各地区有必要借助大数据时代的法循证学方法⑭刘光华、赵幸、杨克虎：《循证视角下的大数据法治决策证据转化研究》，《图书与情报》，2018年第6期。，事先自评筛选出工作名列前茅的示范创建候选单位，通过事前的科学部署，杜绝打无准备之仗的机会主义和敷衍应付的形式主义，确保所凝练的法治政府地方特色成为本地区乃至全国可复制、可推广的制度经验。

另外，还要发挥先进典型的示范引领作用，重视对已取得政府法治建设工作成效的总结宣传，使示范样本经验真正可借鉴、可推广。同时要重视对法治政府建设示范创建工作的全周期考核，发挥依法行政考核的重要作用。在考核思路上，突出考核政府和部门的整体性工作、主要领导的作用及行政行为的规范性；在考核方法上，要深化政府内部考评，提升社会公众参与度，发挥专家点评作用；在考核手段上，要注重定性定量结合，运用数据说话，增强考评可操作性、说服力和可信度⑮李富莹：《深入把握和推进法治政府建设》，《红旗文稿》，2021年第13期。。

四、结语

法治兴则国兴，法治强则国强。全国法治政府示范创建不仅是对法治政府建设所取得成绩的总结，更是未来完善法治政府建设工作的重要指引。因此，对于社会经济与法治建设欠发达的省份，借力法治政府示范创建工作，发挥法治对地方经济社会发展的正向保障和积极促进作用，最大限度摆脱地方经济基础对法治政府建设的掣肘和短板效应，全面总结和借鉴前两批全国法治政府建设的工作经验，显得尤为重要。

法治政府建设示范创建活动在本质上是一种综合治理探索与系统创新活动。必须在兼顾国情、省情等外部复杂因素的前提下，整合科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治监督等法治运行全链条的内部激励和外部约束因素，对地方法治政府建设示范创建及其评估工作进行系统部署和全面推进。要以创建为手段，以提升为目标，坚持问题导向，坚持以习近平法治思想为指引，在法治轨道上推进地方政府治理体系和治理能力现代化。