秦汉时期特殊地方行政制度初探

2024-03-11付少聪

今古文创 2024年8期

关键词：秦汉

【摘要】道是秦汉时期与县平级的行政区划，也是中国最早的特殊地方行政制度，其在两汉时期逐步消亡。初郡制度创设于汉武帝时期，也属于特殊地方行政制度范畴。东汉成帝年间，属国制度进一步发展成为比郡属国，比郡属国与道性质相同，皆属特殊地方行政制度。初郡制度创设于汉武帝时期，也属于特殊地方行政制度范畴。秦汉时期道、初郡、比郡屬国的设置，使得特殊地方行政制度呈现出多元建构与一体进程两种态势，也从侧面反映出秦汉时期边疆地区治理的复杂性和多样性。

【关键词】秦汉；道；初郡；比郡属国

【中图分类号】K246 【文献标识码】A 【文章编号】2096-8264（2024）08-0072-03

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2024.08.021

春秋战国时期中央集权发展，郡县制度随之渐趋完善。秦灭六国之后，郡县制于全国施行，但战国秦国以至秦代，皆在部分边疆地区设立与县平级的特殊行政区划“道”进行管理。周振鹤将“道”此类行政区划称之为特殊行政制度。[1]对于国土的不同地区实施不同制度，其思想滥觞于先秦时期，如《禹贡》载“天子之国以外五百里甸服：百里赋纳总，二百里纳緫，三百里纳秸服，四百里粟，五百里米。甸服外五百里侯服：百里采，二百里任国，三百里诸侯。侯服外五百里绥服：三百里揆文教，二百里奋武卫。绥服外五百里要服：三百里夷，二百里蔡。要服外五百里荒服：三百里蛮，二百里流”，[2]这种描述以理想化的圈层结构将疆域划分为“天子之国—甸服—侯服—绥服—要服—荒服”，而且明确了各服的贡赋责任，且由其不同表现天子之国政治控制力在空间上的不断衰减。[3]春秋战国时期，中央集权发展，这种政治控制力在空间上的衰减也必须在统治层次上有所反映，体现在地方行政制度上，就是特殊地方行政制度，对于秦国而言，就是道制。初郡制度创设于汉武帝时期，也属于特殊地方行政制度范畴。西汉时期，属国制度发生新的变化，并在东汉时期逐渐演变为比郡属国，成为郡一级的行政区划。本文希冀通过梳理秦汉时期道、初郡、比郡属国的设置情况，并对三种行政区划进行分析，从而一窥这一阶段特殊行政制度的发展趋势以及其典型特征。

一、道的数量变化与设置起止

道出现于战国中晚期的秦国，其与县平级，通常设置在边疆地区。道制一直延续至两汉，在三国西晋时期逐渐消亡。大抵西周尚为宗法封建时代，无地方行政制度之可言。[4]地方行政制度伴随着中央集权强化而诞生，而道制作为地方行政制度的特殊化产物同时产生。对于道制的研究而言，传世文献中史料价值最高的是《汉书·地理志》和《后汉书·郡国志》，这两份史料所记载的郡县表具有系统性，是其他传世材料很难替代的，对于复原两汉政区有着十分重要的作用；而考古资料中最重要乃是张家山汉简中的《二年律令·秩律》，《秩律》提供一份系统的县道表，资料的系统性对于政区还原以及相关研究起决定作用，而其他不能提供系统性政区建置的文献能对上述文献起到补证作用。对于上述这三份文献，先行学者已进行充分而系统的利用和研究。其中《秩律》所载政区的断代为吕后元年，载录23道；[5]《汉志》所载政区的断代为成帝元延绥和间，[6]载录30道；《续汉志》所载政区的断代为顺帝永和五年前后，[7]载录19道。对于秦道的设置，马梦龙考证得出确定无疑的十二道，并推断以秦代道的总数大约在12—20之间，不会超过20个。[8]基于先行学者的研究可知，四个不同时期道的数量，从而时间上连贯起来，清楚看到秦汉时期道的数量变化。综上所述，秦代道的数量大概在十二到二十之间，随着时间推移，到了西汉吕后时期，道的数量有所增加，总数达到二十三道；再到西汉成帝时期，道的数量又继续增加，总数达到三十道；最后到东汉顺帝时期，道的数量又减少到总数十九道。道的数量总体来说，在秦西汉时期呈上升趋势，西汉末年到东汉时期道的数量呈下降趋势，因此道制的广泛设立应该在西汉后期。

以往限于传世文献对于道的记载稀缺，学界对于道的研究不够深入，且多为推断。马梦龙利用近三十年发现的出土文献，对秦汉“道”政区演变进行分析，考证严谨，其主要结论有：一、秦国为了应对伐灭义渠国、大量内附游牧民族需要进行管理的局面，创立了道制；二、道的数量在西汉初增加且有了令长的秩等区分，到成帝时继续增加，东汉时期减少；三、国家会灵活采用道制或县制对边疆民族进行管理，所以秦汉时代常有县、道相互转化的现象；四、从地域分布来说，西汉初年仍然延续秦代置道的基本方针，《汉旧仪》“内郡为县，三边为道”的地域格局是战国晚期至西汉初年的状况，汉武帝不再于新开拓地区置道。[9]在东汉之后，道作为特殊行政区划消失，旧道皆转称为县。对于这点而言，张悼已经指出：三国西晋时，残存的狄道，连道、故道等都被直呼为县了。[10]从东汉以后，道不再作为一种特殊行政区划的专名，而是成为称呼县的行政区划的通名中的一部分。总而言之，作为特殊行政制度的道制从秦代到西汉，道制成熟且设置较多，西汉到东汉开始，道的数量减少，逐步走向消亡，并在三国西晋时期结束。以政区地理角度考察，行政区划有四个要素，一是层次，二是幅员，三是边界，四是行政管理中心。[11]郡县制下的汉道无疑满足这四个条件，秦道是否诞生在郡县体制之下还需具体分析。县的发展分为三个阶段，县鄙之县——县邑之县——郡县之县，秦在孝公之时已是郡县之县了。[12]秦与义渠国大规模作战至灭义渠国皆在秦惠文王，那么道一开始就属郡县制内涵之中。道与县同属于一级行政区划，在郡县制诞生之初，便已是郡县制的一部分。道与县共同构成了秦汉时期的县级政区，对于边疆地区治理发挥了重要作用。

二、初郡制度的来源、性质

汉武帝统一岭南及西南地区后，设置“初郡”进行管辖，“初郡”作为一种新的模式与常态的郡有显著的区别。对于“初郡”的考证，刘瑞认为十七初郡当为越地苍梧、合浦、郁林、象郡、交趾、九真、日南、珠崖、儋耳等九郡，西南夷牂柯、武都、越雟、零陵、沈黎、汶山、犍为、益州等八郡。[13]“初郡”最主要的特点是所施行的法律并不同于汉郡，而是“以其故俗治”，而且其并不与汉郡百姓征收同样的赋税和徭役，而且初郡内部的主要军事长官为本地酋长。这些显著特征是初郡与汉郡的主要区别。初郡虽然和汉郡有着显著的差别，但其满足行政区划的所有条件，也是正式的政区，但其又不同于汉郡。

汉武帝所开初郡皆位于南方新拓之地，是一种因地制宜、因时制宜的一种政区设置，并没有超出郡县制的框架。初郡制度实行地区经济文化落后于中原地区，贸然使用汉郡制度而不加变通并不符合时宜，因此对郡县制进行因地制宜、因时制宜变通的初郡制度应运而生，初郡制度对于稳定岭南及西南地区有着不可或缺的作用。初郡政策有利于南方各族社会经济的发展，也对汉朝初郡地区政治统治的稳定做出贡献，使得南方边地与中原地区联系加强，促进了初郡地区与中原地区经济文化交流，而且这种政策常以其他形式被后世大一统王朝所继承沿用，对于维护边疆地区地方治安、巩固统治发挥重要作用。到了东汉时期，初郡制度逐渐失去活力，初郡地区与汉郡地区的差别减少，初郡制度退出历史舞台。

三、比郡属国制度的来源、性质

比郡属国的来源远复杂于道制，其存在两个阶段化的发展特征。比郡属国不同于道制，其一开始并不属于行政区划的一类，比郡属国的前身为属国制度，从属国制度经过长时期的演变才转化为比郡属国。首先，秦属邦是汉属国的前身，避高祖讳才改为属国，秦属邦由典属邦管理，汉改其为典属国；[14]其次，目前可考的秦的属邦只有蜀属邦。[15]属国制度是比郡属国的制度源泉。汉武帝元狩三年新置属国都尉，于是在属国内部有了两套行政体制，一为属国都尉及其下属的流官，这是汉廷派遣进行治理的主体；二为属国部众的原有社会政治体制，大多为部落制度。在这两种体制当中，属国都尉及其属官起主导作用。随着属国民众逐渐定居，属国与中原地区经济文化差距的缩小，使得属国逐渐地方化，向地方行政体系转变，终于，东汉安帝时属国都尉比郡治民，也就是“比郡属国”。比郡属国演变成了正式的行政区划，但其所处地区与中原地区不同，行政管理仍有差别，属于特殊行政制度，与初郡和道的性质相同。三国时期犍为属国改置为朱提郡，比郡属国制度退出历史舞台。

汉武帝置属国，是西汉广置属国的开始，置属国都尉也给与属国制度新的内涵。汉武帝时期的属国并不能满足行政区划的完整要素，仅仅是作为一种特殊管理制度存在。首先，从幅员和边界上分析，武帝时所增设的属国都尉统领下的属国是一种军事性组织[16]，河西五属国所安置是匈奴降众，其游牧的生活方式决定很难有确定的幅员和边界，黎明钊、唐俊峰也指出：降附的游牧外族被纳入属国体系统治后，虽然还保留原来的部族、文化，但因为居住地的改变，生活空间大大缩小，迫使部分族群不得不逐渐放弃原来游牧的生活方式，开始定居。[17]但是这种转变过程并不是一蹴而就的，而是长时段中不断发展变化的；其次，《汉书·百官志》中，县、道、国、邑并列，这是对其同属县级政区的说明，而属国都尉附属于典属国，其与郡、县并不构成上下从属关系，这一点说明至少西汉成帝元延绥和年间属国还不是一级行政区划，而只是作为一种特殊的管理制度；最后，《汉志》中属国都尉有其治所，但农都尉、骑都尉也有其治所，这并不能说明其属于行政区划，行政管理中心不是判断是否为行政区划的唯一标准。所以，从初置属国都尉到其“治民比郡”这个时间段内，部分属国可能已经事实上拥有幅员、边界及行政管理中心三个要素，但必须要到其“治民比郡”时拥有层级要素，才完全符合行政区划的四个要素。

总的来说，制度来源上，道制和属国制度皆源于秦制，两汉承袭；不同点在于，道制在秦代是成熟的行政區划建置，而属国制度要发展到比郡属国阶段，才可称之为行政区划。在两种制度的最终归宿上，道演化为了常态的县，比郡属国演化为常态的郡，二者皆由特殊行政制度转为常规行政区划，这种演变模式在秦汉之后仍以新的面貌不断重复，唐代的羁縻府州制度以及元代以来的土司制度，在发展演变过程中，都是这种模式的另一种重演。

四、结语

道出现于战国中晚期的秦国，其与县平级，通常设置在边疆地区。道制一直延续至两汉，在三国西晋时期逐渐消亡。道的数量总体来说，在秦西汉时期呈上升趋势，西汉末年到东汉时期道的数量呈下降趋势，因此道制的广泛设立应该在西汉后期。道与县同属于一级行政区划，在郡县制诞生之初，便已是郡县制的一部分。道与县共同构成了秦汉时期的县级政区，对于边疆地区治理发挥了重要作用。汉武帝统一岭南及西南地区后，设置“初郡”进行管辖，“初郡”作为一种新的模式与常态的郡有显著的区别。初郡虽然和汉郡有着显著的差别，但其满足行政区划的所有条件，也是正式的政区，但其又不同于汉郡。初郡政策有利于南方各族社会经济的发展，也对汉朝初郡地区政治统治的稳定做出贡献，使得南方边地与中原地区联系加强，促进了初郡地区与中原地区经济文化交流，而且这种政策常以其他形式被后世大一统王朝所继承沿用，对于维护边疆地区地方治安、巩固统治发挥重要作用。到了东汉时期，初郡制度逐渐失去活力，初郡地区与汉郡地区的差别减少，初郡制度退出历史舞台。比郡属国的来源远复杂于道制，其存在两个阶段化的发展特征。比郡属国不同于道制，其一开始并不属于行政区划的一类，比郡属国的前身为属国制度，从属国制度经过长时期的演变才转化为比郡属国。属国逐渐地方化，向地方行政体系转变，终于，东汉安帝时属国都尉比郡治民，也就是“比郡属国”。比郡属国演变成了正式的行政区划，但其所处地区与中原地区不同，行政管理仍有差别，属于特殊行政制度，与初郡和道的性质相同。三国时期犍为属国改置为朱提郡，比郡属国制度退出历史舞台。道制、初郡制度、比郡属国皆是郡县制度之下因时制宜、因地制宜的历史产物，三者皆属于正式的政区设置，但却不同于常态的郡县，并有着向常态的郡县演变的趋势。秦汉时期道、初郡、比郡属国的设置，使得特殊地方行政制度呈现出多元建构与一体进程两种态势，也从侧面反映出秦汉时期边疆地区治理的复杂性和多样性。

参考文献：

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[9]马孟龙.出土文献所见秦汉“道”政区演变[J].民族研究，2022，（02）：106-112+141-142.

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