地方政府环境治理的内驱力激励：理论阐释、机制构建与实现工具

孙壮珍 任越

摘要：在中国政治生态中，地方政府在环境保护中承担着重要的角色。通过公共选择理论经济人的假设、理性行动理论成本—收益的分析以及委托-代理理论权衡博弈的阐释，可以发现地方政府在环境治理上存在行为偏好有限、行为意愿不高以及行为自觉性缺乏等内驱力不足的问题，想要改变这种情况，实现地方政府个体理性与集体理性的合意，需要构建利益契合、政治预期与价值认同的复合激励机制。同时，还需要凭借税收制度、财政制度、考核评价机制以及生态产品价值实现机制这些政策工具的组合来推动激励机制的实现，最终达到激发地方政府生态创新实践内驱力的预期效果。

关键词：地方政府；环境治理；内驱力；激励机制；政策实现工具

中图分类号：D63  文献标识码：A   文章编号：1009-3605（2024）01-0001-09

一、引言

在中国生态环境治理体系中，地方政府的角色一方面是政策执行者，负责政策的实施，将中央政府的政治话语、法律和政策转化为具体的环境效果，另一方面是地方经济社会发展的决策者，是生态环境治理最重要的责任主体。

地方政府治理激励机制一直是理论界和实务界的研究重点，主要涉及两类。一是对地方官员个人层面的关注，林婷、谌仁俊、吴建祖、王碧莹等考察官员环境治理的个体行为逻辑，主要分析了绿色政绩考核压力和晋升激励下，地方官员采取环境治理行为选择[1][2]；周黎安认为改革官员考核评价体系，将辖区公众对政府施政的满意度纳入官员考核标准，是改善地区环境质量的有效途径[3]。二是从宏观激励视角对地方政府的环境治理进行解析，唐啸通过构建二元激励路径，探讨了正式和非正式两类激励对地方官员行为意愿和政策绩效产生的影响，并从动机、激励与信息的视角深入分析了官员环境治理的意愿[4]；张国磊、韩艺、张朝举、易承志等分析了中央的环保督察[5]、生态转移支付[6]以及财政分权等宏观政策对地方政府环境治理回应带来的影响[7][8]。本文尝试将个体行为与宏观制度二者进行结合，以解析地方政府官员个体的内驱力为立足点，在个体理性逻辑因势利导的基础上构建宏观复合型的激励机制，为地方政府生态治理行为重塑提供启示，以推进国家环境治理体系和治理能力现代化。

二、理论阐释

内驱力是在个体需要的基础上产生的一种内部唤醒状态或紧张状态，是驱使主体产生一定行为的内部力量，是推动主体活动以达到满足的内部动力，主要表现为个体的行为偏好、行为意愿以及行为自觉性。

（一）公共选择理论下地方政府的行为偏好

“在心理学中，偏好是指潜藏在人们内心的一种情感和倾向，往往被用来表示主体对一系列事件或行为做决定时的主观意愿和态度。”[9]政府行为偏好是指政府的行为倾向性，是显示政府主观选择态势的概念。公共选择理论假设政府官员是理性的自利主义者，他们会理性地利用自己拥有的信息与知识从好的、较好的到坏的這样的偏好依次进行选择，从而实现利益的最大化[10]。因此，地方政府官员除了具有管理公共事务的本质属性外，还存在着为自身生存与发展创造条件的偏好属性[11]，作为官员他们有其政治偏好，希望自己能仕途高升、有更好的事业成就，同时作为普通社会成员，也存在追求个人利益最大化的常态偏好，两者总和才真正构成对他们行为的激励，成为其执行各类公共政策的内在动力。

（二）理性行动理论下地方政府的行为意愿

地方官员作为理性人，在政策目标的设计与考虑中必然选择遵循理性行动理论，他们会自觉不自觉地测量相应的收入和成本，类似于企业中“盈亏平衡点”的考虑。在财政资金一定的条件下，理性的地方官员想把有限资源用在最关键处，必然会权衡利弊得失，计算其中的损益得失与机会成本。

由于官员特有的政治生命周期的短期效应，决定了其一般较为注重具有短期收益的政绩工程与显性成果[12]。环境治理从成本—收益角度分析，明显属于投资较大见效缓慢的一种公共产品，且其收益显现也具有一定滞后性与不易外显性[13]，同时环境治理还面临很强的集体行动困境，环境治理的整体性与公共性要求各个地方政府集体协同行动，但这一集体行动却具有典型的外部性，本地区环境治理的生态收益不仅局限于本地区，它的空间溢出效应较强，地方基于边际成本和边际收益的考虑，缺乏提供该类公共产品的动力激励。因此，作为理性经济人，地方政府环境治理的意愿不高，环境治理很难成为其自觉关注的重点与决策指向。

（三）委托-代理理论权衡博弈下地方政府的行为自觉性

在我国的政府治理结构中，地方政府与中央政府虽然形式上是法权关系，但某种程度上体现为委托-代理的契约关系[14]。委托-代理理论中存在的一个难题是，由于不完全契约信息的不对称及与委托人目标的不一致，作为代理人往往存在道德风险问题与机会主义的动机[15]。因而作为委托人的中央政府与作为代理人的地方政府的利益取向与目标函数并非全然一致，中央政府对全局性的利益更为看重，而地方政府对地方利益更为关注，地方政府的个体理性并不能自动合成为集体理性[16]。

在中国，中央对地方的授权本质上是一种政策性放权，同规范性的分权不同，其具有更大的模糊性与边界不清晰性，而作为委托人的中央政府由于委托代理的链条较多面临着信息不对称，做到完全监督基本不可能，从而诱发地方政府机会主义行为的产生[17]，增大了地方政府决策异化的风险。目前环境与政治的高度关联使高层领导人愈发重视环境问题，但地方政府在政绩冲动与理性自利的倾向下，对环境治理这种短期内难以度量且经济效益不明显的目标任务，内驱力不那么明显，缺乏进行环境治理的自觉性，他们可能会在信息优势下对环境治理政策选择不履约或消极怠惰，最终使中央环境治理的政策大打折扣。

三、复合激励机制构建

地方政府在环境治理中存在行为偏好有限、行为意愿不高、行为自觉性缺乏等内驱力不足的问题，想要改变这种情况，实现地方政府个体理性与集体理性的合意，则需要探寻有效的激励机制。

（一）经济利益契合的激励机制

对于具有追求政治效应与经济利益最大化偏好的理性地方政府官员而言，想要驱动其自发采取兼顾环境和经济的行为选择，推动个体理性达到集体理性的合意，就必须探寻建立生态与经济融合共生的激励机制，探寻地方生态经济发展之路，充分释放生态红利，这样的利益耦合，才可以将委托人和代理人的异质化目标进行结构性融合。

我国幅员辽阔，地区差异性较大，不同地区生态环境也存在较大差异，要构建真正激发地方政府发展生态经济的积极性与自觉性的生态激励机制，必须结合各地实际，结合区域特色，根据各个城市不同的生态环境承载力、功能定位、发展速度、城市规模与产业结构，探寻与当地发展契合的适应性生态经济，找到具有生态效应与环保价值的经济发展之路，将生态环境的成绩转换成发展的动力。笔者根据不同地方在实现绿色发展中面临的经济发展与生态禀赋的双重约束，结合其生态发展现状与意愿尝试提出各种区位的适应性生态经济发展模式，如表1。

一言以蔽之，受自然资源、以往发展模式与区位条件影响，不同类型城市群有着不同的生态经济发展的目标定位，中央政府要引导各个地方立足自身优势，因地制宜实施生态经济的差异化发展战略，探索不同区位的适应性生态经济发展模式与道路，促使各个城市根据自身的经济发展特点与生态资源的相对优势，积极打造各具特色、各有侧重的区域绿色发展的新格局，形成具有地域特色的生态经济格局，建立生态与经济相融共生的激励机制。

（二）政治预期激励机制

与经济利益契合激励相比，政治预期激励的效果对地方政府更为明显，因为地方官员在决策时除了要计算经济利益外，更要权衡在晋升博弈中显现的政治收益，作为理性政治人的地方政府官员大都具有追求个人职位升迁最大化的政治偏好。政治预期激励主要表现为中央政府以国家政治理念的传达与政治决心的显现来改变地方政府的心理预期从而推动地方政府的行动偏好的转变[18]。

1.政治理念

生態环境治理要破除地方政府惯性的权力逻辑与利益逻辑，首先需要的就是中央信念层面的坚定，也就是中央政府所表现出来对生态环境治理的政治理念。“政治理念”体现的是一定时期中央政府在政治、经济和社会等建设方面的指导思想和工作重点，是决定其他各项规则及其执行的“元规则”[18]。由政治理念释放的信号对地方政府具有决定性影响。地方政府想在中央政府面前维持听从指挥、服从大局的正面形象，行为偏好就要更加贴合中央的要求，绷紧环保这根弦，在各项工作中促进生态环境治理，努力将绿色发展的理念贯穿到实际工作中去。

2.政治决心

政治决心在很大程度上相当于一个风向标，它通过改变权力控制和保证资源供给而成为指引地方政府政策制定与实施的关键因素，它既是领导层的政治态度和政治行为问题，也是政治制度和政治运行问题。如果领导层表现出对生态环境治理的持续关注，不会随环境、时间等因素而改变，并且在政治运行的实践中也体现出“可信承诺”，就可以消除地方政府因对未来预期不明带来的消极观望情绪，增强他们未来在生态环境治理上的理性预期[19]。

3.严格推进

高规格的督查与随之而来的约谈与问责，这样的严格推进机制也会重塑官员的行为选择，因为其运用中央权威打破了原有组织结构与常规权力运行逻辑，将生态环境部和中纪委、中组部的权力重组嵌入环境监管权力运行框架[20]，使地方政府逐渐认识到以往在生态环境治理中“说一套做一套、敷衍了事”的行为可能面临着很高的风险，为了规避潜在的问责风险，地方官员可能会选择采取积极的措施进行生态环境治理。

通过政治信念的传达、政治决心的外显以及严格持续的推进，会增强地方政府未来在生态环境治理上的理性预期，提高生态治理与地方官员政治理性的契合度，将具有追求政治效用最大化偏好的地方官员的个体理性与建设美丽中国的公共理性在一定程度上达成合意，促使地方政府在生态环境治理上激励效应的显现。

（三）价值认同的激励机制

人的行为受观念的支配。诺斯认为，制度变迁过程源于事实上的持续不断变化，持续不断的变化源于认知的变化[21]。生态价值观以决策主体为介质，因此地方官员对生态价值理念的认同是激发地方政府进行生态环境治理、走绿色发展之路行为自觉的关键所在。

安德森曾指出，多数决策都会涉及有意识的选择，除了关注政治和社会压力、经济条件外，不应忽视决策者本人价值观的作用[22]。想要让地方政策执行者做到对生态环境治理和绿色发展等相关理念的真正认同、信服和忠诚，使生态价值理念成为地方决策与施政的价值选择，使绿色发展成为政治的主流，在认知层面上让地方官员具备生态意识与生态思维非常重要。只有地方官员真正转变观念，形成了对生态价值的认同，树立了生态责任意识，才会在地方政策的形成与实施中真正以绿色发展为依据和落脚点，确定政策的生态价值取向，提升环境政策的输出效用程度[23]。

要提升官员对生态价值理念的认知、认同，达到行为的自觉内化，实现由“他律”向“自律”的转换，激发其对生态环境治理政策的自觉输出，可以从以下四个方面着手。一要提升其理论认知水平。要针对各地实际情况进行生态文明理论的宣传与培训，组织地方官员集中学习有关生态保护的法律法规，领会相关政策文件精神。二要提升其实践认知水平。可以结合各个地方生态环境的具体问题，分析其内在原因，为其设计可操作的具体方案，真正解决地方发展转型中面临的环境问题[24]。三要提升其思想意识境界。加大生态文化建设的宣传力度，形成良好的社会舆论氛围，充分利用电视、网络、报纸、杂志等全方位媒介，不断用正确的舆论引导人，用先进的典型影响人，将生态价值理念转化为地方官员的思想意识和价值认同。四要提升其情感认同。组织开展地方政府对全国生态文明建设示范基地的实地考察与参观访问，提升“典型治理”中“点”的政治意蕴，使其认清生态文明建设的趋势与重要性，提升地方官员的情感认同。

四、复合激励机制实现的政策工具

政策工具是指能够达成一个或多个特定政策目标的具体实施手段与方式。在实践中，想要让激发地方政府环境治理内驱力的经济契合激励、政治预期激励与价值认同激励的复合激励机制能真正落到实处，就需要中央政府充分利用各种政策工具的宏观调控作用，不断完善存量政策工具，谋划增量政策工具，通过多种政策工具的组合作用，引导地方政府有效地实施生态环境治理，激发地方政府进行生态创新实践的内驱力。

（一）继续完善激励地方政府环境治理的税收制度

税收是宏观调控的重要工具。要激发地方政府积极的环境治理意愿与偏好，需进一步完善税收政策，积极推进税制改革，发挥税收杠杆对地方政府环境治理的正向调节激励作用。

要不断探寻设立新的与环境保护相关的地方税种，并将其全部作为地方收入，在充实地方自主财力的同时激发其进行环境治理的意愿。通过绿色税制改革，适度下放税权，进一步凸显地方税权，在中央统一立法基础上结合资源能源的地缘性特性，赋予省级权力机关部分税收立法权与税政管理权，培育生态环境保护领域的地方税源，在税收收入上，要尽可能坚持事权与财权相匹配的原则，适当增加地方政府从生态环境相关税收收入中的份额，激发其进行环境治理的积极性[25]。

（二）进一步发挥财政制度的导向性

财政是国家治理的基础和重要支柱，公共财政制度的改良会嵌入性影响地方政府的行为，因此需进一步发挥财政的导向性。

要继续加大对重点生态功能区的财政倾斜与资金转移支出力度，并进一步完善资金的精准化使用方案。地方政府进行环境治理的意愿首先取决于成本—收益的平衡。党的二十大报告强调，要“完善生态保护补偿制度”，在综合考虑生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本基础上，中央采取财政转移支付的方式对其进行一定的补偿。目前中央对地方重点生态功能区一直在进行资金的转移支付，引导地方政府加强生态环境保护，后续最重要的是促使转移支付资金的精准化分配与使用。要进一步完善资金测算分配办法，进一步推动省级以下财政事权和支出责任划分，调动市县基层的积极性。要注重激励与约束机制的建立，探索建立体现地方差异又相对统一的资金使用考核标准，加大监测力度，加强数据信息的公开，以考核结果与监测数据作为转移支付资金使用效果的主要依据，提高资金的使用效率，更好地发挥中央转移支付资金的生态绩效导向功能。

另外，要不断探索促进跨地区、跨流域之间横向转移支付的利益协调机制。建立以中央政府牵头的横向转移支付机构，鼓励引导受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系，促使横向转移支付的达成，弥补生态价值提供地区的跨区溢出效应，从损益平衡角度激发地方政府的环保意愿。

（三）完善生态绩效考核评价机制

干部考核体系是干部干事创业的“指挥棒”“风向标”和“助推器”，对地方干部有着重要的导向、鞭策与激励作用。在地方官员的政绩考核评价体系中纳入生态绩效指标，可以更好地实现生态责任嵌入压力型目标传导，进一步推进地方生态文明建设。

第一，完善生态文明建设的考核评价方式，构建多方参与的生态文明绩效评价体系。可根据实际情况，灵活采用上级政府、第三方以及公众多方主体参与，定性与定量评价指标相结合的考评方式，更全面、准确地反映当地生态文明建设的成效。上级主要对照生态文明建设的目标要求对考核对象履行的“责任清单”进行评价；对于涉及一些技术性强、专业化程度高的内容，可以让独立于地方政府之外的第三方构建科学评估指标体系进行评估；将公众满意度作为主观调查指标纳入生态文明建设考评体系。

第二，进一步完善生态文明建设考核指标体系。一是要大幅增加地方生态环境建设的考核权重，重点关注地方经济发展方式的改变、生态文化的培育与生态环保制度的完善等。二是要充分考虑各地区的特点与发展定位，构建差异化的政绩考核指标体系，使评价考核指标更具科学性、针对性和指导性。三是不能一刀切進行考核排名，而应该对同类功能区之间进行对比，体现公平性。

第三，进一步完善对生态文明建设考核评价结果的运用。生态文明建设考核评价结果要纳入地方政绩考核体系，并将其作为对地方领导干部综合考核及奖惩的依据。对一些在生态环境保护方面做出表率的干部给予物质奖励和精神奖励，诸如加大财政转移支付力度，给予相应的表彰奖励，并将其晋升通道与生态保护成效挂钩。对仅注重经济发展，而违反生态文明建设要求、生态环保意识淡薄的官员要进行党纪政纪法纪处理，使生态文明建设绩效考核评价成为硬约束。

（四）不断探索地方生态产品价值实现机制

实现生态产品的价值，就是要通过相关制度机制的设计充分激活与释放地方生态红利，让良好的生态环境转变为当地经济社会发展的优势，让绿水青山带来金山银山。通过对个体利益感知的强化，激发地方政府官员对生态价值观的情感支持与认同，树立环境是资源、环境是资本、环境是资产的价值观。

第一，构建绿色生态产品的认证体系，并在认证体系基础之上完善绿色生态产品的品牌价值增值体系，使产品优势可以转化为价格优势与销量优势，实现优质优价，使绿色生态产品的价值得到认可与提升。

第二，对地方的生态资源进行评估，发现区域内生态环境服务功能的比较优势，并通过产业链的延伸增加生态资源的附加价值。除了发掘较为常见的生态旅游、休闲消遣等价值外，还可以充分挖掘生态环境资源的美学、文化遗产、健康养生、教育等较为边缘化的价值，实现经济和生态环境的统筹发展。

第三，结合地区的资源禀赋差异，根据地方生态资源优势对地方空间布局进行重新规划与统筹，形成可以展示当地生态资源价值的新格局，实现空间格局的优化，促使绿水青山产生巨大的生态效益、经济效益和社会效益。

五、总结与思考

当然，绿色税收制度、生态财政制度、生态绩效评价以及地方生态产品价值实现机制都还在不断探索和完善中。地方差异决定了各地的绿色发展模式和生态环境治理模式不可能整齐划一，需要地方政府依据本地区的资源环境禀赋、经济容量和社会发展的态势进行差异化摸索，这不仅是落实了绿色发展理念，也为生态制度创新提供了经验与借鉴[26]。但不可否认，制度的创新必然会伴随试错、风险与挫折。因此，在决定是否开展创新时，创新的推动者往往会考虑创新失败所需要承担的后果和责任[27]。想要鼓励地方政府积极进行生态实践探索与创新，就必须降低地方政府在制度变迁过程中的政治风险与责任，要在问责与试错之间给予一定的平衡，给予地方官员包容试错的考核机制，允许他们有试错的机会，大胆创新试验，边试验边修改边完善；要切实分清地方领导干部是“创新”而错还是“违法违纪”而错，对于前者要给予一定宽容，建立宽松、和谐的创业干事的大环境，扩大拥有试点权的地方政府的自主权，给改革创新者营造新的行动空间，为他们撑腰鼓劲，激励地方官员新时代新担当新作为，勇于做生态治理模式实践探索的先行者，将生态环保理念转化为真正实践。

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责任编辑：周 觅

收稿日期：2023-09-11

基金项目：国家社科基金项目“美丽中国建设视域下环境共治多元主体内驱力与激励机制研究”（项目编号：18XKS005）;四川省哲学社会科学重点研究基地社会治理创新研究中心2022年度项目“动态贫困视角下大数据驱动防返贫预警防治机制构建研究”（项目编号：SHZLYB2206）;西南科技大学关于研究阐释党的二十大精神校级专项项目“制度变迁视角下双碳目标推进的理论与实践研究”（项目编号：23SXB028）

作者简介：孙壮珍，女，山西河津人，西南科技大学马克思主义学院教授、硕士生导师，管理学博士，四川大学社会发展与社会风险控制研究中心人员，主要研究方向：环境政策与环境治理；任越，女，四川成都人，西南科技大学马克思主义学院硕士研究生，主要研究方向：环境政策与环境治理。