政府数据开放的困境与出路研究

刘瑶

摘   要：政府數据开放对建设开放型政府和推进我国大数据战略具有十分重大的意义。因此，从理论视角出发，厘清政府数据开放的内涵和外延，论述其基本价值可夯实该项研究的基础。目前，我国政府数据开放进程中尚存在法制缺位、监管不力、保护不足的障碍，亟须回应立法、行政、司法层面的一系列挑战。运用法律这一治国重器对我国政府数据开放进行改革和规范刻不容缓，同时辅以有效政府监管协作和有力争议化解体系势在必行。

关键词：政府数据开放；政府信息公开；数据安全；信息保护

中图分类号：O23        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）02-0129-04

目前，全世界正在历经一场前所未有的浪潮——大数据技术革命。政府数据开放是其中课题之一，其研究产出硕果累累。然而在政府数据开放实践迅速发展的同时，也存在着许多隐患亟待解决，有必要剖析内在原因后进行规制，以推动我国政府数据开放进程。

一、政府数据开放概述

（一）概念界定

1.内涵厘定

我国逐渐重视数据这一生产要素，但各地政府在开放过程中却存在不同表达，大致有“公共数据开放”“政务数据开放”“政府数据开放”这几种。从产生方式和涵盖内容等角度来说，本文认为政府部门在依法履职时产生、制作或获取的，数量庞大、类型多样的数据资源统称“政府数据”[1]。由此，依照网络协议对其进行存储、共享以满足公众需求、实现最大化利用的政府行为应作“政府数据开放”的一致表达[2]。

2.外延廓清

作为一种创新性产物，政府数据开放顺应了数字时代的要求，是建设开放型政府的基石[3]。深化对政府数据开放的理论认识、辨析与政府信息公开的内在区别是独立发挥政府数据开放价值的基础与前提。政府信息公开和政府数据开放在联系中区别，在区别中联系。该区别有：第一，目的差异。前者为了保障公众获取政府信息，建设透明政府，政治特征显著；后者为了推动政府数据开放共享，促进经济发展，数据价值突出。第二，内容差异。前者是对信息的整理与分析，属数据的二次开发，表达一定思想内容；后者是对数据的汇总与提供，属数据的原始展示，不含任何指向意义。第三，权利差异。前者是宪法中不言自明的先决性权利——知情权[4]；后者是新时代数字领域的演化性权利——公民公共数据权。第四，重心差异。前者注重落实让公众获得所需信息的行为，体现出静态感觉；后者注重数据使用的高效互动及价值创造，体现出动态特性[5]。

（二）价值意蕴

1.保障公民公共数据权的稳定器

政府数据开放连接政府与公民两端，根本上是一种行政机关提供数据服务并让公众享用的行为。由于开放数据的公共属性，在该过程中人民的利益表达体现为公民公共数据权，即对于数据的知悉、请求和使用诉求。政府数据开放为民、便民、惠民，通过平衡双方权利义务天平的砝码，稳定保障公民权益。

2.改进政府治理与服务的调节器

政府数据开放作为政府转型升级的制度工具[6]，不仅增强着政府透明度与公众信任感，还体现出加强各界合作、助力监督问责的新优势[7]，有助于汇聚民智、科学决策。利用所开放数据的广泛性，建成提供多样产品与应用的网站，方便各取所需，有益于控制行政成本、提升服务质量与社会福利水平[8]。

3.推动经济和社会发展的加速器

政府确保所开放数据的稳定供给，鼓励、支持公民、法人和其他组织利用这些数据，可以营造安全规范、和谐有序的市场环境，成为开展科研活动、进行应用开发、实现创新创业之有力帮手。政府数据开放对我国大数据产业的成长轨迹造成了深刻影响，助推数字经济更好适应新发展格局[9]。

二、我国政府数据开放之现实困境

诚然，我国政府数据开放的实践探索和学理研究已进行了相当长一段时间，但与域外发达地区相比仍显不足，还须回答如下现实问题。

（一）法律缺位及制度缺陷

受政府信息公开制度对政府数据开放进程的影响，我国目前并没有出台政府数据开放的专项立法，将《政府信息公开条例》强行适用于政府数据开放现实显得捉襟见肘。因此，一些地方结合自身实际制定了专门针对政府数据开放的规章、政策，然而这样的规范性文件并不完备，只有贵州、上海、山东、浙江等地区出台的规章较为完善。与之相关的问题也是层出不穷：有的地方政府制发的文件散乱无章，与其他法律法规衔接不畅；有的文件中条文内容缺乏合理性，与走法治化道路的初心相悖。因此，从国家立法层面完整规定政府数据开放的目的依据、适用范围、工作原则、职责分工、技术规范、安全保障、考核评估等基本事项迫在眉睫。另一方面，政府数据开放的配套制度亟待建立健全，如分级分类管理制度、数据产权确权制度、数据质量反馈与激励机制、付费制度。政府数据开放下涉及秘密保护和隐私救济的制度规定也并不清晰。这种制度的不完善严重制约了我国政府数据开放的整体发展。特别是新冠疫情前期，各个地区的响应速度、数据开放标准不统一，难以承受短时间内大众的广泛关注和访问，更加突出了情景化数据开放中的法制问题。可见，我国目前政府数据开放过程的总体特点是政策、文件先于立法并引导、促进实践，客观上缺少清楚完整又具可操作性的法制框架，未有效呼应我国依法治国的基本方略。我国亟须在中央及地方政策的推动下逐步开展有关政府数据开放的修法和立法工作，并完善配套制度[10]。

（二）监管分散与沟通不畅

截至2022年10月，我国拥有政府数据开放平台的省市级地方政府共计208个，包含21个省级平台（含省和自治区，不包括直辖市和港澳台），187个城市平台（含直辖市、副省级与地级行政区）[11]，其中55.49% 的城市（包括直辖市、副省级与地级行政区）已上线了政府数据开放平台[12]。尽管我国地方政府数据开放的网站建设数量十分可观，为促进数据资源开放共享、流动增值提供了平台支持，却依旧存在无全国统一平台、网站建设地区差异较大、统一监督管理缺位等问题，数据的汇集、储存、利用、功能提供等方面还有待提高[13]。这种海量数据广泛分布于各个领域、地区和部门的处境，更加强调政府数据开放过程中主体间的沟通，以节省进行收集、分析和维护所投入的时间、精力，避免资源浪费和成本堆叠。但是，一些地方部门受利益考量影响，未准确遵照《政务信息资源共享管理暂行办法》执行，存在一定的认识偏差和思想误区而不予开放。有的在权责不明、职能叠加时未树立交流意识；有的对开放共享理念嗤之以鼻，将获得数据视为权力和财产；有的则是不愿或害怕承担维护特定数据安全的责任。况且该办法适用于规范政务部门间的信息资源共享工作，并不适合照搬至政府数据开放实践。同时由于缺乏专门的统管部门以及有效的考核激励机制，跨部门合作并不畅通，部门间缺乏进行数据交流共享的长期动力与积极性[14]。可见我国政府数据开放工作还没有达到充分协同、可持续开放的理想标准，数据隔阂的堵点还亟待打通。

（三）保护不足和救济滞后

作为一种大型复杂行政活动，政府数据开放关系众多主体的权利、责任和义务，牵涉国家数据和秘密的安全、个人隐私和信息的保护以及知识产权保护等方面。政府数据开放在造福大众、便利生活的同时，也隐含侵犯隐私、泄露秘密的潜在危机。通过《数据安全法》和《个人信息保护法》前，由于缺少防范化解前述风险的法律规范，部分政府数据开放工作人员钻了权限界分模糊的空子，有的地方、部门之间存在争权夺利的违法违规行为，如政府出售或者间接出售、不当使用或未有效保护所开放数据的情形。另外，政府数据开放过程要保证数据的真实性、准确性，因而反映个人姓名、身份证号、手机号码、家庭住址、浏览记录、身体状况等个人信息数据若未及时进行隐私化处理，则有被居心叵测之人加以识别后不当利用的可能，而且黑客也会攻击政府数据开放平台存在的漏洞以致危害国家安全。由于对这些行为的惩处不严、打击不力造成了对数据安全、公众权益的保护不足。一道简易的安保屏障在施行《数据安全法》和《个人信息保护法》后形成，但是政府数据开放中权利救济体系仍不健全。关于未按照规定开放、更新政府数据，亦或拒不回应公众数据开放需求等方面的惩戒规定并不周详，学界对于将政府数据开放中产生的纠纷和矛盾纳入行政复议和行政诉讼中予以解决的研究并不充裕，广大公众更缺乏积极利用法律武器维护自身合法数据权益的意识，政府数据开放的权利救济滞后问题较为严重。

三、我国政府数据开放之应对策略

（一）立法层面：构建政府数据开放的法律体系

1.加快数据开放专门立法

伴随着数据优势逐步凸显，政府收集数据的工作量愈来愈大，公众有义务配合行政机关的数据收集活动。然而这种配合是有节制的，政府的行为是有限度的。依据行政法基本原则之一的比例原则，该过程必须对公众造成最小损害，避免数据扰民[15]。《数据安全法》规定了公正、公平、便民的原则，要求依法、及时、准确地公开应公开的政府数据。纵观各省市有关政府数据开放的条例、办法，如《贵州省政府数据共享开放条例》等，需求导向和安全有序的原则被不约而同地规定。以优质地方政府数据开放文件为蓝本，整合政府数据开放相关地方性法规、规章的交叉内容，加之前述基础原则，可启发我国进行政府数据开放之最高效力立法。尊重和体现政府数据开放的现状和规律，制定一部综合性的《政府数据开放法》可谓顺理成章，能直接而正式地确立我国政府数据开放的配套制度。首先，以这样基础性的程序法[16]确保政府数据开放过程有法可依，有利于推动政府数据开放持续发展、激发数据潜在价值、保证大数据战略深度实施。其次，以兼具标准性、权威性的法律文本确定政府数据开放的法律地位，可起到统筹规划、全面领导的作用，是符合我国实际、解决固有问题、迎接新型挑战的最佳选择[17]。

2.健全政府数据开放制度

《促进大数据发展行动纲要》将政府数据开放作为一项适应社会发展需要的改革，除了专门立法外，日新月异的实践还需攻坚克难，破解一系列开放配套制度上的阻碍。其一，尽快完善数据产权确权制度。完善数据的财产权理论、分离所有权与使用权，进一步厘清数据提供、使用、管理部门的责任[18]，提高数据产品和服务的产权保护度。其二，建立健全数据质量反馈责任机制。各个地区、部门以更详细的治理方案加强对各个阶段数据质量的监查、评价，降低数据无效率、错误率、重复率。其三，健全数据安全制度。加强政府数据分级分类管理，应用数据沙箱等措施清洗、转换、更新数据。以《数据安全法》等数据安全规范为本，按照法定权限、程序收集、使用数据，落实审查工作责任，实现过程记录的完整性、管理权限的细致性，做到风险识别、评估、处置一体化。严格贯彻数据安保责任，因地制宜划分职责[19]。其四，研究建构政府数据开放付费机制。视情况可对开放特定数据收取费用[20]，确定收费模式后进行价格听证以吸纳公众意见，保证程序公开[21]。此外，还须建立健全政府数据开放申请审批制度、优质应用测评机制，制定政府数据开放目录，规范数据开放利用协议的签订。

（二）行政层面：加强政府数据开放的监管协作

1.设立开放监管专责机构

发达国家普遍设置特定机构或部门严格把关政府数据开放，指导数据保护行动[22]。以建构标准化、协同化、高效化的政府数据开放治理体系为目标，我国需要设置职能集中的行政机构进行领导、协调，做到全国上下统筹规划、协同推进，杜绝权责交织。可在国家大数据管理局内部专门设立负责政府数据开放的工作小组，搭配监督机制对地方各级政府数据开放部门进行依法管理，领导和负责全国政府数据的收集、归纳、开放、应用、存储等工作，确保各地政府数据主管部门依法履行开放职责，形成前后衔接、整体联动的局面[23]。政府首席数据官的设立及制度完善，与我国未来独立的数据开放管理专责机构高度匹配，有利于形成协作管理网络，整体推动政府数据开放的进程[24]。各级政府首席数据官应以促进数字经济增长和服务社会的目的为基础，确保数据的实质性供给，积极作用于国家安全利益维护、数据主体合法权益保护等方面。政府首席数据官的选任应确立以知识型为主、经验型为辅的选任模式，同时结合内部与外部两种模式对其进行评价[25]。除了改变推行该项制度后相关人员徒有其名的现状，还要充分发挥综合指挥与协作能力，与其他政府数据开放制度联系，不断完善我国政府数据管理服务模式[26]。

2.打造数据开放统一平台

以全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台为支柱，结合各地方政府取得的政府数据开放平台建设成果，打造全国性的政府數据开放平台，推动数据安全有序开放是大势所趋。联合政府数据开放管理专责机构与各地首席数据官的力量，促进政府间交流，加强部门间协作，提高跨部门、地域与层级数据开放的活力和积极性，绘就携手并进的新格局。综合发挥数据管理、发布、运用等优势，协调数据开放中众多且分散的主体，实现各地区各部门职责清晰、分工有序。聚合各地政府开放的数据资源，打通数据供给和利用渠道，优化数据资源配置并展示数据利用成果[27]，为公众提供更加方便快捷的数据体验。此外，在该平台上设置专门的公众意见建议反馈区域，由数据开放专责人员及时回应公众提出的疑问、诉求，并作出相应的答复处理，从而加强政府部门与公众之间的交流沟通，一定程度上起到对政府数据开放工作的监督作用。在此过程中做到全面开放、形式丰富、范围扩大，是促进政府数据质量提高的有效措施，要求加强政府数据开放系统的建设、运营和维护，保障数据开放接口、应用稳定运行。这种一站式数据服务推动数据资源管理利用提质增效，进一步实现公共数据和社会数据的流通共享。

（三）司法层面：聚力政府数据开放的争端化解

1.加大违法行为惩戒力度

在影响公众权利义务时，政府数据开放中的问题由行政性导向法律性，从内部行政法转化为外部行政法[28]。政府在履行数据开放、公平对待义务时须要保障公众的权利。公众应承担合理使用等责任和义务以助力政府数据权属制度的构建[29]。互联网时代带来的法律变革以新的法律理念深度重构着权利义务关系[30]，愈发需要明确政府数据提供、使用、管理等各相关方的法律责任。例如，政府数据开放部门没有按照规定开放、更新数据，无视公众数据需求时，给予其严厉处分。在全面加强重要数据、个人隐私、商业秘密信息保护的背景下，应运而生的《数据安全法》等法律对政府数据开放中违规违法行为的责任、处罚作出明确规定。但是，还应当加大对数据被政府部门及其委托方滥用、泄露等情形的惩处力度，如及时追究其法律责任、适时从重适用没收其违法所得、吊销其营业执照、限制其从业等处罚。严格贯彻政府数据开放有关的法律法规，将依法给予治安管理处罚、承担民事责任、追究刑事责任的追责制度相衔接并逐步完善，形成数据安全责任落实闭环，筑牢数据安全防线。全球视野下把握时代形势及发展方向，国际联合下可建设数据安全保卫合作机制，着力于处置跨国数据事件、打击数据犯罪，维护数据安全和人民权益。

2.畅通行政争议解决渠道

当个人数据被滥用时，数据侵权就是不争的事实。“人脸识别第一案”不仅反映出该敏感而普遍的问题，还引发各界对高效解决数据安全纠纷的思考。应依托个人信息保护制度，筑牢公众隐私权益保护屏障，惩治侵害行为。虽然政府不予开放数据的行为不具有可诉性[31]，但是《行政复议法》草案已明确规定对行政协议、政府信息公开等不服的行政相对人可以申请行政复议。将政府数据开放中的侵权行为等纠纷纳入法治轨道，畅通公众进行行政复议的渠道[32]是必然选择，有利于发挥行政复议化解行政争议的作用。要增强行政诉讼的审理专业性，优化其信息化建设，辅助法院依法受理和审理政府数据开放案件，不断提高办案质量和效率，强化实质性化解行政争议的能力。比如，政府数据开放许可协议达成后引发的争议通过法律途径予以解决，以此平衡政府与公众之间的利益诉求[33]。此外，尽快出台数据安全和权利保护相关的司法解释和指导性案例，并将其应用于司法实践属水到渠成。支持检察院执行监督使命、丰富公益诉讼制度，以积极主动的工作态度处理政府数据开放与治理所涉及的法律问题[34]。应用法治思维，以利于加强数据安全保护，畅通政府数据开放过程的行政争议解决渠道，不断促进社会公平正义。

四、结束语

政府数据开放是数字经济发展的必由之路，以多元化策略应对我国政府数据开放问题为最佳安排。在“科学立法”层面健全规范及构建制度是核心，在“严格执法”层面统一监管及协作共治是关键，在“公正司法”层面严厉惩处及保障救济是防线。不限于此，释放政府数据开放活力还有赖于广泛公众参与、良好政企合作、域内外互学互鉴等。但需注意，我国未来政府数据开放理路不仅须持续比较与借鉴域外最新研究成果，还要立足本国现实、因时制宜厘革，唯有如此，才能彰显其生命力。

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