我国政策环评法律制度的发展现状与制度展望

刘佳佳

（郑州大学法学院 河南郑州 450000）

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出“健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系”，又有中国特色社会主义“五位一体”总体布局理念的提出，这意味着我国生态环境保护工作的重心必须由事后治理向事前预防转变。习近平总书记反复强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”[1]（P210），制度是开展环境保护工作的根基和保障。环境影响评价制度自出现以来一直备受关注，是《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中规定的一项重要制度，也是《环境保护法》第5条中规定的“预防原则”的主要体现。

我国自国外引进环境影响评价制度至今，已有五十余年的发展过程。目前，环境影响评价大致可分为建设项目环境影响评价、规划环境影响评价（以下简称为“规划环评”）、区域战略环境影响评价、政策环境影响评价（以下简称为“政策环评”）和新提出的“三线一单”五种类型。其中，本文主要论述的政策环评是对已有或计划制定政策及其替代方案可能产生的环境影响进行系统、综合的评价过程[2]（P5），又被称为环境影响评价的“源头”。

一、我国政策环评发展现状

对于政策环评法律制度的发展现状，不同的学者有以下不同的观点：胡保林（1994）是我国较早进行环境影响评价研究的学者，他在《中国环境保护法的基本制度》一书中指出，对环境影响范围更大以及更为深远的是政府主导的开发计划与环境开发的政策；汪自书等[3]（P10）认为我国《环境影响评价法》中并没有关于政策环评的规定，而且政策环评在实际管理中应用较少；耿海清[4](P25)等认为我国《环境影响评价法》在最初起草时就包含了对部分政策开展环境影响评价的要求，但后来遭到一些行政部门和专家代表的反对，以缺乏可操作性、没有实践经验、立法条件尚不成熟等理由而没有入法；孙佑海等（2014）在《战略环境影响评价制度创新研究》一书中认为，应当在我国构建法律法规环境影响评价，将法律法规从广义上理解为法律、行政法规、地方性法规、规章和行政规范性文件；[5](P105)庄汉（2015）提出了政策环评所具有的制度蕴含和功能优势，相对于规划环评和建设项目环评，认为需要在《环境保护法》第14条的基础上进行具体细化规定，同时初步探讨了我国构建正式的政策环评制度的其中部分程序。[6](P48)这些学者都从正面论述了我国政策环评法律制度没有建立的现实状况。本文认为上述各位学者对于目前我国政策环评法律制度缺失的论断，及对于现阶段建立政策环评法律制度的建议是十分必要且可行的，这些观点也在一定程度上构成了本文的研究基础。

（一）政策环评研究纵向数据分析。笔者在中国知网数据库中以“政策”“环境影响评价”为关键词进行检索时，发现CNKI 收录的相关文章只有43 篇，其中论文数量为22 篇，时间跨度从1995年到2021年。详细数据如图1所示。

图1 1995-2021年度CNKI收录相关论文篇数

相较于笔者以“规划”并含“环境影响评价”为关键词进行检索而得到的相关4031篇文章及以“建设项目”并含“环境影响评价”为关键词进行检索而得到的相关5163篇文章，学界对政策进行环境影响评价的研究明显较少。实际上，关于政策环评的讨论，虽然在学界尚未形成热潮，但在实务界已有一定的规模。例如，机动车产业政策环评、农业政策环评等，为政策环评法律制度的建立提供了相应的实践基础。

（二）政策环评与规划、建设项目环评横向研究对比。

1.我国《环境保护法》中的对比。2014年新修订的《环境保护法》第14条规定“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”，可见我国已经在宏观上提出了对政策进行环境影响评价的设想。但是在实际的实施过程中，往往并没有按照《环境保护法》的要求执行。

相对于我国对政策环评的笼统规定，在规划和建设项目层面进行环境影响评价的实践已经开展得十分成熟。《环境保护法》第19条规定“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”

首先，《环境保护法》对规划和建设项目的环境影响评价的规定更为具体，而对政策环评的规定更为笼统且流于原则层面。其次，《环境保护法》在规定对规划和建设项目进行环境影响评价时，直接规定了违反环境影响评价的法律后果，而其在规定对政策进行环境影响评价时仅仅只是一个政策性的呼吁，并没有规定实际的法律后果。

2.在我国《环境影响评价法》中的对比。我国《环境影响评价法》自2002年颁布至今，分别经历了2016年、2018年两次修订，现有的立法目的中提及为了“预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”而制定本法律，且其调整对象中也有明确的字眼规定“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行评价”。由此可见，这部法律并没有从立法目的和调整对象上体现出对政策进行环境影响评价，也即我国《环境影响评价法》在颁行及后续修订的过程中，并未将对政策进行环境影响评价考虑在内，仅仅着眼于对规划和建设项目进行环境影响评价。

在这种情况下，我国20世纪50年代的大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田以及80年代提出的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一起上”等未经环评程序加以约束的政策无序颁行，造成了巨大的资源损失，造成了生态环境的损害。

二、我国建立政策环评法律制度的理论基础

法律是国家意志的反映，政策是法律的先行者，主导着一国的行动目标和发展方向。[7](P57)我国《环境保护法》一直提倡的“预防原则”，也是风险预防理念的体现。环境保护中的风险预防主要针对的是环境损害结果发生的滞后性和不可逆转性的特点，以预防和提前遏制环境损害结果发生为宗旨，以环境影响评价为媒介与手段，最终达到提前预防环境损害结果的发生的目的。在此基础上，我国建立政策环评法律制度也有以下理论基础。

（一）政策环评处于环评最高位阶。吕忠梅教授所著《环境法学概要》[8](P168)这本教材中将环境影响评价的定义为：对政策、规划、建设工程实施后，对工程建设产生的影响进行调查分析；进行预测、评价，并提出相应的控制策略和措施，并采取相应的监测与控制措施。据此可知其将环境影响评价划分为三个方面，分别为政策环评、规划环评和建设项目环评。其中，政策环评和规划环评同属于战略环评的范畴。想要划分这三个方面在环境影响评价体系中的位阶，可以适度地引入我国行政法的相关体系。

首先，行政行为在我国被划分为抽象行政行为和具体行政行为。学者们通常认为，抽象行政行为是行政主体针对普遍的、不特定的对象做出的可反复适用的行政行为。具体行政行为指行政主体针对特定的对象做出的，影响其权利、义务的行为。将这个分类贯彻至环境影响评价制度体系之中，笔者认为政策和规划环评应属于对抽象行政行为进行环境影响评价范围，而建设项目环评应该属于对具体行政行为进行环境影响评价的范围。遵循行政法学中抽象行政行为优于具体行政行为的体系，对政策和规划进行环境影响评价的位阶应高于对建设项目进行环境影响评价的位阶。

其次，在对政策和规划这类抽象行政行为进行环境影响评价时，不难看出规划环评是战略环评的落脚点。根据表1所示，政策环评主要以政策实施可能影响的空间范围或对象为工作范围，并且由国务院生态环境主管部门进行审查。而规划环评以规划实施可能影响的空间范围为工作范围，由与规划审批部门同级的生态环境主管部门进行审查。据此，政策环评的工作范围大于规划环评，且政策环评的审查主体在行政法位阶上高于规划环评的审查主体。

表1 我国环评体系主要环评工作特点

综上，政策环评的位阶高于规划环评、规划环评的位阶高于建设项目环评，所以笔者认为可称政策环评为环境影响评价的“源头”。

（二）政策环评法律制度的缺失。笔者使用北大法宝网进行检索时，得到有关“环境影响评价”的中央法规有517篇，其中有5篇法律，即我国《环境影响评价法》及其两次修正案、两次修正决定；第二，1 篇行政法规，即《规划环境影响评价条例》；第三，1篇司法解释，即《最高人民法院办公厅关于建设项目执行环境影响评价和“三同时”制度有关问题意见的复函》；第四，1篇行业规定，即《海洋油（气）田开发工程环境影响评价管理办法》；第五，509篇部门规章，因为涉及各种行业标准和通知，在此不作赘述。

同时，我国《环境影响评价法》一共设置了五个章节，主要内容如下：总则部分主要规定了立法目的、调整对象、原则以及政策鼓励等方面内容；第二章和第三章分别规定了规划和建设项目两种环境影响评价的具体程序性事项；第四章法律责任规定了违反环境影响评价制度可能造成的行政责任及刑事责任；第五章附则部分部分规定了各地方政府的责任制度及本法的颁行时间。除此之外，在规划环评领域我国还颁行了《专项规划环境影响报告书审查办法》等单行法规；在建设项目环评领域也有《建设项目环境保护管理条例》等规章的实行。

综上，无论是从中央到地方各个位阶的法律文件数量还是我国3种环评的行业规范来看，规划环评和建设项目环评的法律制度都在繁荣发展。但是相较于我国对于规划环评和建设项目环评完善的法律制度，我国，至今没有一部以“政策环评制度”命名的法律文件，政策环评法律制度严重缺失，基本处于“零成果”的阶段。

三、我国建立政策环评法律制度的现实条件

在项目环评与规划环评的发展已经渡过萌芽时期的现实情况下，我国对于政策环评法律制度的建立也逐渐提上日程，不仅习近平总书记在十九大以来国际国内各种发言场合中不断提起深化生态体制改革的要求，也有了现行的法律基础及现实基础。

（一）习近平生态经济思想对深化生态制度改革的要求。目前，我国正处于一个高水平的发展时期，但发展我国经济不能仅靠对资源的过度消耗和环境的破坏。拒绝“高污染”“高消耗”产业，推动绿色产业的发展已经成为刻不容缓的时代潮流。绿色发展和生态保护离不开制度支撑和法制支持。习近平总书记指出“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制”，要“实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度”，更要“坚持和完善生态文明制度体系”[9]（P46）。十九大以后，我国政府加速了生态文明的制度和制度的完善，建立了生态损害赔偿制度、排污许可制度和河湖长制；近年来，我国陆续颁布了有关防止洋废物进入我国的制度保障制度，使我国的生态环保工作稳步推进。

在我国环境治理制度的体系中，环境影响评价制度占有一席之地，因其所具有的“预防”环境破坏、“指引”环境利用行为等功能，通常被称为环境治理制度的“源头”。因此，生态文明顶层设计和制度体系建设离不开环境影响评价制度的完善。

结合习近平总书记在2020年第七十五届联合国大会讲话上明确提出“双碳目标”的契机，未来围绕碳达峰、碳中和目标，要优先做好系统顶层设计和战略引领[10]。这也要求我们在日后的政策环境影响评价制度建设中，以习近平生态经济思想为指导思想，同时对其进行丰富和发展，形成一套完整的、严格的法律制度，以政策环境影响评价法制建设的积极成果为生态经济建设保驾护航。

（二）现行法律、法规、政策等的支撑。政策环境影响评价本质上是由国家提畅并认可的一项制度，即使没有在现有的法律体系中完整的显现，但也有相应的法律背景。例如，2014年新修订的《环境保护法》第14条的规定；2019年施行的《重大行政决策程序暂行条例》第12条规定：“决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测”；2020年中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》中规定，生态环境部负责生态环境准入的监督管理。根据国家有关部门的要求，对于国务院的重大技术政策、发展规划和重大的经济发展规划进行相应的环境影响评价。这些法律制度标志着我国对政策环评制度的重视，也为我国建立政策环评法律制度提供了顶层框架的支撑。

（三）现有研究成果及实践经验的累积。我国上世纪50年代的大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田以及80年代提出的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一起上”等政策，助长了全国各省市牺牲环境发展经济的风潮，导致了严重的自然资源浪费和生态环境破坏。在我国的发展过程中，这类例子并不少见。

在新《环境保护法》出台后，生态环境部环境工程评估中心自2014年起依托“重大经济政策环境评价”项目，对国外政策环评实践进行了梳理，并借鉴世界银行经验提出了“预警+保障”的政策环评框架，编制了《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南（试行）》[11]。与此对应，国内政策环评在实践中也进行了大量的实证分析，例如：机动车产业政策环评、天津市废水处理政策环评、农业政策环评、经贸政策环评等。这些研究为政策环评法律制度的建立也提供了一些实践经验及数据。

综上，无论是习近平新时代以习近平生态经济思想的提出、现有法律制度对政策环评的倾向，还是21世纪以来的对于政策环评制度的实践经验，这些都预示着我国建立政策环评法律制度迫在眉睫。

四、我国政策环评法律制度的发展趋势

总之，对我国监管环境的评价还处于起步阶段。与规划环评和建设项目环评相比，政策环境评价在理论和方法体系、实际应用和制度建设等方面都远远落后。[12]（P12）这是因为，与现有的环评制度相比，政策环评的评价对象复杂多样，评价要求远比其他环评具有前瞻性。因此，制约相关制度和法规建立和发展的环评政策的理论研究和实际应用经验相对较少。

从国际上看，目前尚无正式的政策环境评估理论或制度框架，但一些国家和地区处于世界领先地位。例如，加拿大在其立法中纳入了政策环境影响评估的规定，并明确了其执行范围；美国环境政策法案要求所有活动，包括各种项目、计划、规划、政策等都要进行环境影响评估；我国香港地区也已申明，提交给执行委员会的文件必须包括有关政策、建议或该事项的潜在环境影响的部分；我国台湾省于1998年发布了《公告应实施环境影响评估之政策细项》[13]（P366）。

目前，国内对环境的政策评估仍处于理论界的探讨与探讨阶段，而由环评向政策性环境评估拓展的大势所趋。在对环保政策的理解上，环保政策评估体系会越来越健全，而政策环保评估也会在决策中起到应有的效果。

结语

2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出:“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。”本文以环境影响评价制度在我国生态环境治理体系中的“源头”地位和政策环评在整个环境影响评价体系中的“源头”地位这一“双源头”意义为理论依据，以政策环评法律制度的缺失为现实情况，论述了建立政策环评法律制度的理论基础。并以习近平生态经济思想的提出及现有法律制度对政策环评的重视为契机，以我国21世纪以来的政策环评实践经验为现实基础，论述了建立政策环评法律制度的现实条件。然而，对标规划环评与建设项目环评法律制度的建立，要想使政策环评真正入法，必不可少对政策环评技术制度及程序制度的研究。同时还要加强政策环评实践的探索及案例示范作用的发挥，保障我国政策环评法律制度完整化、体系化的建立。