淮河生态经济带绿色城镇化发展现状及对策分析——以淮南市为例

尹建设 沈相应

（淮南联合大学 安徽淮南 232038）

淮河流域自古以来一直是我国重要的经济文化带。然而，由于复杂的人文和自然等原因，淮河流域环境污染严重，生态被破坏程度深、贫困人口较多，城镇化发展水平较低。尽管从新中国成立以来，淮河治理从未停止，但淮河流域经济发展一直比较滞后。随着《淮河生态经济带发展规划》（发改地区〔2018〕1588号）的发布，淮河生态经济带的发展上升为国家区域发展战略，根据战略内容，淮河生态经济带共包括25 个地市和4 个县（市），其中，江苏省7 个市，山东省4 个市，安徽省8 个市，河南省6 个市1 个县，安徽省8 个市，河南省6 个市1个县，湖北省3 个市（县）。[1]淮河生态经济带的发展建设，将彻底改变区域内生态破坏、经济落后的现象。当前理论界对经济带的相关的研究较多，但结合新形势新变化的研究尚显不足，特别是运用国家“绿色发展”理念以及全面乡村振兴战略思维探讨，还略显滞后。本文主要从淮河生态经济带绿色城镇化发展的视角，积极探求绿色先行、生态环保的城镇化发展道路。

一、淮河生态经济带绿色城镇化发展现状

近年来，随着国家经济的稳步发展，特别是五大发展理念的实施以及脱贫攻坚取得全面胜利。据统计，全国农村居民人均可支配收入由2019 年的16020.7 元增长到2021 年的18931 元，与城镇居民人均可支配收入的倍差由2.64 缩小到2.50。农村居民恩格尔系数近三年持续保持在30%左右，达到相对富裕标准。以淮南市为例，淮南市位于安徽省中北部，地处江淮分水岭、中国南北分界线，是中国能源之都、国家首批试点智慧城市，是华东工业粮仓、安徽省重要的工业城市和区域中心大城市，有着“楚风汉韵、山水之城”的独特魅力。1952 年设为省辖淮南市，现辖两县六区，总面积5533Km2，常住人口304万人，耕地33.37万公顷（500.56万亩）。其中，水田28.04 万公顷（420.63 万亩），占84.03%；水浇地0.71 万公顷（10.67 万亩），占2.13%；旱地4.62 万公顷（69.26 万亩），占13.84%。主要分布在寿县、凤台县、潘集区，占全市耕地的88.34%（见表1）。

表1 淮南市各县区耕地面积分布

总体来说，淮河生态经济带区域生态环境正在逐步恢复，经济发展状况明显好转，居民生活水平逐渐提高，各地城镇化率逐年提升，呈现出欣欣向荣的良好势头。

（一）城镇化水平总体上逐年上升。城镇化是指在一个国家或地区，随着经济的发展农村人口向城镇转移或者城镇区域逐步向农村扩张，农村地理区域逐渐变为城镇面貌等系列综合性变化。通常用一个地区城镇常住人口占该地区常住总人口的比例来衡量该区域的城镇化水平[2]，也就是城镇化率。由图1可知，2017 年淮河流域城镇人口为7066.57 万人，城镇化率为53.44%，2018年为7201.41万人，城镇化率为54.04%，2019年为7496.19万人，城镇化率为55.50%，2021年为8030.18万人，城镇化率为55.04%。从数据看，城镇人口不断增加，城镇化率总体上呈上升趋势。

图1 2017-2022年淮河生态经济带城镇化率趋势图

淮南市地处安徽中北部，总面积5533 平方公里，截止到2022年12月，淮南市常住人口302.7万人。据淮南统计年鉴数据表明，2017 年城镇化率为57.49%，2018 年城镇化率为59.03%，2019 年城镇化率为59.59%，2020 年城镇化率为61.08%，2021 年城镇化率为61.91%，2022 年城镇化率为62.05%，总体上城镇化率不断上升（见图2）。

图2 2017—2022年淮南市城镇化率趋势图

（二）区域经济持续发展。二、三产业就业接受能力反映一定时期区域内经济发展状况，提供的就业数量越多，说明经济发展越活跃。近年来，淮河生态经济带第二、三产业从业人员比重呈现逐年提升的态势（见图3）。2017年经济带第二、三产业人员数为4415万人，到2022年该数值增加到5417万人，6年内年增幅为18.5%。

图3 淮河生态经济带第二、三产业中人口及所占比重

淮南市是因煤而生的城市，随着近几年城市的转型发展，从淮南市第二产业的就业人口数逐年降低，第三产业的就业人口数逐年增加，相关数据显示，2018年淮南市第三产业千人口参与数为911 人，2019 年上升至922 人，产业结构逐步优化，2020年起，受新冠肺炎疫情的影响，第二、三产业中就业人口呈现下降趋势（见图4）。

图4 淮南市第二、三产业就业人口数（2018-2021年）

（三）公众环保意识增强。过去很长一段时间，一些地方政府为追求经济增长，肆意破坏生态环境，违背了绿色发展理念，给原本就极度脆弱淮河生态境造成了极大的破坏，这也违背了绿色城镇化发展的初衷[3]。随着国家五大发展理念的提出，绿色发展的思想逐步深入人心，加上新农村建设、美好乡村建设等一系列政策实施，淮河生态经济带公众的环保意识逐步增强，被破坏的森林、河道得以修养生息，区域内生态环境正朝着绿色环保方向发展。

早期，由于煤矿的过度开采，淮南市形成了大面积的塌陷区，生态环境遭到严重的破坏。近年来，随着绿色发展理念逐步深入，淮南生态环境正在逐步恢复。绿化覆盖面积从2017 年7165 公顷增长到2022 年的9325 公顷（见图5）。

图5 淮南市城市绿化情况（2017-2022年）

（四）城乡协调发展。改革开放以来，曾一度存在重城市、轻农村，城乡发展极不协调的现象。农村的人口大量涌向城市，导致城市人口高度集中，农村则出现村中无人的现象。随着新农村建设和扶贫攻坚一系列政策的实施，越来越多的人认识到农村经济大有可为，逐步出现了从城市返回农村从事经济建设和发展的现象，城乡二元结构逐步得到改善。以淮南市为例，城乡居民收入之比从2017年的2.57降至2022年的2.45，城乡居民消费支出之比从2017 年的1.98 降至2019 年的1.40，两大指标都出现下降的趋势，表明淮南市城乡收入的差距在不断缩小，农村居民消费支出上升趋势明显，城乡差距在不断缩小，协调发展趋势上升（见图6）。

图6 2017-2022年淮南市城乡居民人均可支配收入

二、淮河生态经济带绿色城镇化水平影响因素分析

（一）经济发展因素。区域绿色城镇化进程，需要有强大的经济基础。区域内经济发展水平越高，越能推动绿色城镇化进程的速度。一方面，经济的发展能吸引更多的农村人口涌向城市，并转化为城镇人口，使区域内城镇人口上升，农村人口下降，城镇人口占总人口的比例上升。另一方面，经济的发展加速城镇向周边农村扩展，使农村设施转变为城镇景观，在地理区域上，促进区域绿色城镇化发展。如蚌埠和阜阳的经济发展水平要高于淮南地区，受此影响，蚌埠和阜阳的城镇化率均大于淮南。

（二）教育程度因素。教育程度主要是指区域内劳动人口接受国民教育的年限长短，是劳动能力和效率提升的关键因素。随着20世纪80年代起国家义务教育法的实施，以及后来的高校扩招和最近几年高职面向社会的大扩招，很大程度上解决了国民受教育难的问题，国民接受教育的平均年限有了很大的提升，但具体到淮河生态经济带，受制于经济发展水平，有的区域劳动人口教育程度仍然较低，直接制约绿色城镇化发展。

（三）农村土地使用权资本化程度。农村土地资本化就是土地从资源转为资产继而转为资本的过程。随着农村土地资本化程度的加深，一方面农民对土地的依存度大大降低，另一方面因土地资本化而使实际收益增加，进城落户的经济实力增强[4]。因此农村土地资本化改革进一步推动农村人口城镇化进展。以淮南市为例，近年来按照“市场思维、金融支持，产业发展、链条延长”的改革思路，创新实施“两委托两跟进一托底”为主的农业统一生产经营大托管模式，将农民土地经营权、经营主体土地使用权有效实现资本化，解决了耕地“撂荒”、非农化、非粮化等问题，粮食稳步增产、集体稳步增益、农民稳步增收成为现实。截至2022年3月，全市春季农作物共有363个村开展大托管试点，面积43万亩，涉及服务主体699个。

（四）户籍制度因素。当前，户籍制度主要制约的是那些低学历、低收入的群体，对于高学历、高收入群体的制约较弱。一般而言，城市落户制度越灵活，农村户籍人口进城落户的人数越多，城镇化率就越高，反之，城市户籍制度越严苛，农村人口进城落户的难度就越大，选择进城落户的比例也就越少，城镇化率也就越低。[5]随着国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）文件出台，城乡统一的户口登记制度的形成，户口迁移政策的进一步调整，对农村户籍人口城镇化是一个极大的利好。

三、淮河生态经济带绿色城镇化发展对策研究

由于淮河生态经济带所辖流域较长、城市较多且经济发展不平衡、生态环境恢复状态也各有不同，尽管近年来都有所好转，但依然存在诸多现实的问题。根据国家“绿色发展”的战略，淮河生态经济带城镇化进程首先要考虑的依然是生态环境的保护和修复，同时从经济体制、区域规划等方面协同推进，具体可以从以下几个方面加以思考。

（一）加强环境保护和生态修复。环境保护和生态修复是淮河流域经济社会发展的根本和关键。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，新中国成立以来，对淮河的治理就从未停止过。淮河生态经济带上升为国家战略后，更应该从生态文明建设的视角，以绿色发展为主线，加强环境保护和生态修复，达到人与自然和谐共生，合理有序推动生态经济带绿色城镇化发展[6]。以淮南为例，可以在预防洪涝的基础上，沿淮河修筑绿色景观长廊，关停高污染企业，严格环保审批制度，同时加大煤矿塌陷区的生态恢复与治理。

（二）深化经济体制改革。城镇化的发展离不开强大的经济基础。一是充分发挥好市场的基础性调节作用，妥善处理好政府与市场的关系，在尊重市场规律的基础上发挥好政府职能作用。二是加速老旧工业的转型升级、绿色发展。淮河生态经济带部分城市经济对矿产资源的依赖程度较高，如淮南市、淮北市等，面对资源枯竭和绿色发展的要求，必须加快老旧工业的更替换代和转型升级，尽快摆脱对地下资源的过分依赖，实现绿色发展。三是进一步加大金融改革力度，政府部门要进一步加大“放管服”改革力度，充分盘活现有金融企业，让金融更好地服务区域经济发展。

（三）合理规划，有序发展。农村土地资本化给农村人口进城落户提供了必要的经济基础，但从可持续发展和国家战略发展来看，必须合理规划，有序发展。一是要坚守耕地红线不动摇，城镇化发展必然加速土地非农化进程，近年来，伴随城镇区域面积的扩大，越来越多的土地被征用，但必须坚守耕地红线，服务于国家粮食安全战略，尽快改革完善征地制度，控制征地范围，绝不能因为城镇化发展损害了子孙后代赖以生存的土地基础。其次是要规划先行。淮河生态经济带城镇化的发展，必须根据区域内不同城镇、乡村的具体情况，一城一规划，切不可激进式“一刀切”，根据具体城镇的山川河流风貌、自然生态环境、人口资源等状况进行合理规划。三是要有序发展。城镇化发展不可一蹴而就，必须视经济发展实际、城镇区域人口容纳量等因素有序推进，有计划有步骤地进行。

（四）促进城乡协调发展。城镇化建设发展进程中，要求城乡协调，走一体化发展道路。因此，在城镇化过程中，不能只注重城镇的发展而忽略农村，或者过于重视农村发展而忽略城镇的承受能力都是不可取的，既要避免大部分资源和生产要素都流向城镇，也要避免农村的过度建设。一是要大力贯彻落实乡村振兴战略。通过乡村振兴战略的实施，努力改善农村人口的居住环境，提高农村公共设施的供给能力，对距离城镇较近且条件符合的村庄统筹考虑，让村庄改为社区、村民变为居民，将城镇公共设施的供给如水、电、天然气、公共交通等以及相关政策向村庄延伸，使之一体化发展。[7]二是要提高农民收入水平，缩小城乡居民收入差距。积极发展农村教育事业，确保适龄儿童义务教育完成率。通过一村一名大学生等政策，提升农民的学历层次；通过高素质农民培训，培育农村致富带头人。同时，积极引入民间资本或加大政府财政支持力度，加大乡村产业振兴，降低农村人口对土地的依存度，提高农村人口收入水平。三是要参照城镇标准，扩大农村人口社会保障的覆盖面，提升农村人口的社会保障水平，使之和城镇协调发展。