基于风险预警的消费品安全政府监管：理论与实践

宗艺晶 郭兴洲 李文雅 白桦 李焘

（中国检验检疫科学研究院 北京 100176）

0 引言

产品安全是保障现代社会经济发展和人民群众美好生活的基本要求，因此，各国政府均对产品安全实施监督管理，以保护消费者的健康和财产安全。自20 世纪60 年代起，欧美等发达国家不断通过立法建立健全产品安全监管制度体系，产品安全风险预警作为风险管理措施之一，在消费品和食品安全领域发挥了良好作用。我国在进出口商品和食品领域的风险预警制度建设研究较多，对相关制度也有一定的探索和运行实践，但在消费品安全领域，风险预警机制尚未建立。

在学术研究方面，由于国外产品安全风险预警制度较完善且有长期实践和数据积累，国外的相关研究主要运用风险预警系统数据讨论具体产品安全问题[1-2]，还有一些研究侧重于讨论风险预警制度发挥的作用及运行实践中存在的问题[3-5]。国内的相关研究主要包括3 个方面：（1）在宏观层面通过对国内外产品安全预警体系现状进行分析，总结体系建设存在的问题及政策措施建议等[6-8]；（2）用大数据和语义挖掘、BP 神经及贝叶斯网络、关联规则、控制图、决策树等技术对风险预警进行技术方法研究[9-10]；（3）通过实证研究探讨各种情境下不同类产品、信息源、预警目标等存在的安全风险预警因素、指标体系或预警系统的构建[11-13]。这些研究主要集中于食品、农产品领域，在工业品方面国内有少量研究，但主要集中于特种设备领域，在消费品领域的研究相对较少，且多集中于预警指标体系构建、技术方法应用系统设计等，针对产品安全风险预警的运行机制探讨甚少。

本文着眼于以消费品为核心的产品安全，在对风险预警的定义和相关理论进行讨论的基础上，借鉴国内外风险预警体系运行经验，探讨适合我国消费品安全监管状况的风险预警制度。

1 理论基础

1.1 概念界定

“预警”一词，字面解释为事先警告、提醒被告人注意和警惕，最早出自于军事领域，后来在经济、金融、社会管理、气象灾害等领域被广泛应用。虽然预警作为管理措施已在各行业中实践，但在基本理论研究层面的研究并不充分，在很多基本问题上尚未形成共识[14]。同样，在产品安全领域对风险预警的定义也并不统一（见表1）。

表1 部分产品安全领域风险预警的定义Table 1 Some definitions of risk warning in product safety areas

根据上述各种不同类型的定义，预警包括3 个方面的内涵：（1）预警的本质是通知的信息，在不同的定义中该信息的形式包括信号、警报、预报等；（2）预警是一种预防性的风险控制措施，通过预测估计在警情发生之前或在产生严重后果和损失前，发出警报并采取应对措施降低风险；（3）实现预警需要一系列信息获取、分析处理、发布传播、应对反馈的过程，一般通过嵌入预警算法的信息化系统实现。综上，狭义的预警可以理解为是风险交流的一种形式，产品安全风险预警即在持续监测和评估之后，在风险、危机处于萌芽阶段或起步阶段时，提前识别风险源头、风险范围、风险程度和风险走势，并在风险到达不可接受水平值时发出相应警示信号的过程。广义的预警也可以理解为是风险控制的手段之一，发出警示信号的同时也对相应警情采取风险消减方法防范措施。

1.2 相关理论

1.2.1 信息不对称和政府信息供给

信息不对称是指与交易相关的信息在买卖双方分布不均衡，掌握信息比较充分的一方会在交易中处于优势地位，造成不公平交易。产品质量信息，作为产品交易信息的重要部分具有较高的隐蔽性和专业性[17]。为了弥补市场自身无力克服信息不对称的现象，需要政府通过行政力量进行干预，通过市场监管对市场主体的信息收集、发布、传播、利用等行为进行控制和约束，努力实现信息公开披露和公平利用。其中政府直接生产并发送信息，这是政府信息供给的主要部分，安全预警类信息作为供给信息的类型之一，直接将信息提供给产品用户或消费者使用[18]。

1.2.2 事故致因理论

在诸多事故致因理论模型中，有部分模型将警告引入事故致因分析的过程，作为事故的关键因素之一。瑟利模型把事故发生的过程分为危险构成和危险发生紧急时期2 个阶段，人在处理警告信息的过程中发生失误，则危险就会转入下一阶段或导致最终伤害。劳伦斯模型是在瑟利模型基础上，将警告分为初期警告和二次警告，前者是当危险出现时产生的某种形式的信息，后者是行为人接受、识别了初期警告并估计危险性后，除了自己采取恰当的行动避免事故外，还应提醒其他人员采取防止事故的措施，即二次警告[19]。根据上述理论，产品安全风险预警实质上是在危险构成初期，组织或机构通过有意识地主动监测、评估，识别发现存在的产品安全风险后，向其他利益相关方告知风险，提醒其他人员采取措施的过程。

1.2.3 风险管理理论

自20 世纪60 年代起，风险管理作为学科开始发展。风险应对作为风险管理过程中的重要子过程，是采取措施改变风险的过程。风险应对可以通过风险交流的形式与外部利益相关方进行沟通和协商，选择最适当的措施共同应对风险，有时可以取得比组织方自行应对风险更好的效果。风险预警作为一种预防性应对措施，遵从风险预防原则，应在后果未发生或规模较小时及时介入，避免事件发生或规模扩大。同时，预警以通知信息的方式告知利益相关方，有利于相关方采取措施，共同应对消减风险。例如，对于消费者或产品使用者而言，风险预警信息的输入将对可能的产品使用行为产生正面影响，使其对危险保持警惕从而规避风险及事故发生。

2 国内外产品安全风险预警体系运行实践

2.1 国际经验

2.1.1 欧盟经验

欧盟作为多国联盟组织，为了实现对统一市场中流通产品开展一致、有效地监管，尤其强调成员国之间的合作与协调。产品安全信息流通与共享是欧盟合作协调顺畅的基础，其通过法规要求、平台建设、运行机制等多方面措施促进产品安全信息在成员国之间的交流和共享[20]。欧盟法规明确了成员国主管部门有义务将采取的限制性措施相关信息进行共享，以便其他部门或其他成员国采取后续行动。欧盟委员会建立了欧盟消费品快速信息系统（RAPEX）和食品和饲料快速预警系统（RASFF），实现对存在严重风险的消费品和食品等发布快速预警，还建立了市场监管信息和交流系统（ICSMS）促进各国市场监管机构在风险评估、产品测试以及追溯、撤回或召回危险产品方面的协作。在运行机制方面，某成员国的监管部门在市场监督、边境检查中发现了危险产品后，通过预警系统向欧盟委员会及其他成员国发出警告，各成员国可以根据风险预警及时采取措施。除了包含产品全部相关信息的内部预警系统之外，RAPEX 和RASFF 系统均有面向社会和消费者的公开平台，发布不包含企业具体信息的产品安全通报。

在一些欧盟产品安全管理制度的审查和评估报告中，认为多年来RAPEX 系统应用良好并被广泛认可，但是也存在不同成员国在处理通报方面的主动性和积极性有较大差异，通报数量与国家市场的规模不成比例；ICSMS、RAPEX 等系统存在信息重复编码，不同通报程序和工具导造成了部分冗余工作等问题[21]。

2.1.2 美国经验

美国的消费品安全风险预警，依托伤害监测、死亡记录、企业报告、消费者投诉和其他各种风险信息渠道开展信息收集，在专业技术支持机构风险评估的基础上，提出风险预警并采取纠正措施。美国消费品安全委员会（Consumer Product Safety Commission，CPSC）发布的产品安全预警主要面向社会大众，以产品召回、消费安全警告等形式披露消费安全信息[22]开展消费者教育。其形式既有主要针对多发、高危、系统性的宏观产品风险，提醒消费者在使用消费品时注意人身安全；也有针对具体型号的特定微观产品风险，以召回相关信息居多。消费者还可以通过官方网站上预警或召回信息页面，直接反馈报告对应消费品的问题，形成风险信息的闭环和跟踪反馈，也增加消费者对产品安全监管和治理的参与程度，营造良好的消费品安全共治氛围。

美国政府机构在信息披露过程中也很重视企业的参与，如果公开披露的信息中涉及制造商或品牌商身份，CPSC 需要向企业发出通知，让企业有合理的机会就该信息提出意见或进行说明。在实践中，经常由CPSC 与企业共同发布召回产品风险预警，提示消费者注意某产品风险的情况。

2.1.3 日本经验

日本的消费品安全预警主要侧重于产品事故信息的披露。根据《日本生活消费品安全法》，日本产品安全主管部门必须积极努力地收集重大产品事故相关的信息，主管部门收到产品经营者的事故报告信息后，组织对重大产品安全事故进行调查核实，并对消费者进行披露。日本对重大产品事故信息公开程序编制了工作手册，要求报告的要点和内容能够让消费者和经营者易于理解，也能在事故发生后能够迅速发布信息；重大事故发生以及作为防止危害的产品召回措施信息等要能够迅速地告知全国普通消费者，特别要考虑高龄者家庭，要充分利用地区信息网络的作用，不留信息死角[23]。政府的产品事故信息披露，即是保障消费者的知情权，加强信息透明度，也是提醒消费者对不安全产品进行主动防范和规避。

2.1.4 澳大利亚经验

澳大利亚的消费品安全预警可以分为安全警示通知（safety warning notices）、公共警示通知（public warning notices）和公共声明（public statement）3 类。安全警示通知是由联邦、州等发布的正式警示，警告消费者和供应商某项商品或服务正在接受调查或存在风险，此时供应商可以继续供应产品，但要了解产品风险发展的状况。公共警示通知是由澳大利亚竞争与消费者委员会和州或领地的消费者保护机构面向公众发布，其发布条件包括：监管机构有合理理由怀疑有产品违法行为；该行为可能使其他一人或多人受到损害；且发出公共警示通知符合公众利益。公共声明可以提醒消费者注意产品使用行为来减少风险，其形式多样，包括公布监管活动和执法结果、消费者警告及行业通知等[24]。在澳大利亚的产品安全合规和执法措施中，安全预警作为程度适中的措施进行广泛应用，其严厉程度高于教育、行业自律、建议和劝导等，低于刑事诉讼和民事诉讼。

2.2 国内经验

2.2.1 进出口商品风险预警

《中华人民共和国商品检验法实施条例》 规定“海关总署建立进出口商品风险预警机制，通过收集进出口商品检验方面的信息，进行风险评估，确定风险的类型，采取相应的风险预警措施及快速反应措施”。其中，风险预警措施包括发布风险警示通报、风险警示通告，对特定进出口商品有针对性地加强检验和监测。对风险已经明确或经风险评估后确认有风险的出入境货物，主管机构可采取快速反应措施，例如检验措施、紧急控制措施、准入限制措施等。进出口工业品、食品、非食用动物产品等不同产品领域的规章中对预警类型和警示内容在细节上存在差异（表2）。

表2 进出口商品领域风险预警制度Table 2 Risk warning mechanism for import and export commodities

2.2.2 食品安全风险预警

在《中华人民共和国食品安全法》中，与食品安全风险信息及其警示、通报和预警相关的制度安排可以分为3 类，分别为向社会公布的食品安全风险警示、各相关主管部门之间相互通报的食品安全风险信息，以及进出口食品安全主管部门采取风险预警或者控制措施（见表3）。食品安全风险预警也是基于食品安全风险监测和风险评估的基础上形成的，其作用既有向社会传递警示信息，也有部门之间的信息传递，最终都以消减风险、保障消费者健康安全为目的。

表3 食品安全法中与风险预警相关的制度Table 3 Mechanisms related to risk warning in Food Safety Law of P.R.China

但在实践中，“食品安全警示”“食品安全风险信息通报”以及各种“食品消费警示”“食品安全预警信息”“食品安全监管信息”“食品安全风险提示” 等不同表述的警示形式并存，使用较为随意，造成一定模糊和混淆的情况。学术界对于食品安全风险警示的相关概念内涵和法律性质有所争论。在概念内涵上，有的学者认为不同警示行为在调整内容、信息来源、发布主体、行政行为性质、风险确定性等方面具有差异，不同的概念之间应有明确区分；也有学者认为风险警示、消费警示、风险公告之间的差别是形式差别，其行为模式与价值目标并无二致[25]。在法律性质上，争论在于食品安全风险警示的法律性质是属于行政事实行为还是行政法律行为[26]。出现上述争论的原因还是在于法理上缺乏对相关概念内涵的明确阐释，对食品安全风险警示的类型、主体权限、启动条件、发布程序、法律责任等问题的配套立法尚未全面跟进，在实践中存在不确定性和模糊性问题。

3 结论与展望

3.1 国内外风险预警监管实践评述

欧盟、美国、日本、澳大利亚等发达国家或地区都已建立了与其自身消费品安全监管体系相适应的风险预警制度。欧盟的消费品安全监管体系侧重于产品准入和事前监管，其风险预警制度则强调面向不同成员国监管部门的产品安全监管信息交流共享和协同执法；美国和澳大利亚的消费品安全监管体系侧重于缺陷产品召回的事后监管，日本侧重于产品事故信息的披露，其风险预警制度则均强调面向消费者产品安全警告。我国在进出口商品和食品安全领域也有明确的风险预警制度设计，已经成为其监管体系中的重要组成部分，但在多年实践中，也发现存在执行层面存在尺度不一致、配套制度尚未完善、实践中存在不确定性和模糊性等问题。

3.2 风险预警类型分析

根据上述国家和地区的经验，可以从预警主体、预警受众、预警对象和预警的响应反馈等不同角度对风险预警进行分类。从预警主体的角度，不同行政管理部门的职权有所不同，其发布的风险预警范围、权限、内容等也都有所差异。从预警受众的角度，可以包括政府部门、相关企业、消费者、行业组织和专业机构等。从预警对象的角度，可以是针对特定企业特定产品的微观风险，也可以是涉及某一类产品具有行业性、系统性的宏观风险。从预警响应反馈的角度，根据风险预警的发布形式和内容，有些预警作为一种行政行为，可以要求受众在接收到风险预警后采取明确措施，消减风险并进行信息反馈；而另一些预警，可能由于风险不明确、预警受众广泛等因素，仅作为提示和警示，受众可以根据自身情况采取措施，无需进行响应和反馈。

3.3 我国消费品安全风险预警制度设计建议

考虑到我国市场监管领域消费品安全监管的实际情况，一方面，风险预警制度可以通过微观风险信息的有效通报和传递，促进精准、有效的监管和执法；另一方面，可以通过宏观的系统性、行业性风险预警，实现消费品安全风险的早发现、早预警、早处置。在形式上，风险预警可以分为警示通告、警示通报和信息通报3 类。警示通告向社会发布，提醒或者通知生产经营者、相关机构及时采取措施，消减风险，提醒消费者和使用者警惕风险和危害，主动规避风险。警示通报向政府内部相关机构发布，通知其产品安全风险相关信息，请求其在职权范围内采取措施，并反馈响应情况。信息通报适用于风险较低或不明确的信息，面向利益相关方告知其产品安全风险相关信息，由其自行判定是否需要采取措施，无需反馈响应情况。