基于政策工具视角的我国政府购买公共体育服务政策研究

孟祥宇

西南大学体育学院 重庆 400715

2006年，国家体育总局制定的《“十一五”群众体育事业发展规划》发布，这一政策是我国政府购买公共体育服务最早的政策文本。其中指出，“政府要通过公共财政满足群众体育公共服务需求，同时社会和市场也要提供准公共体育物品和私人物品参与其中”。2013年发布的政府向社会购买公共服务的重要指导性文件《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）中，第一次提出在“文化体育”等基本公共服务领域，逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。目前，政府购买公共体育服务在多项政策的支持下取得了很多成绩，但是仍无法缓解我国公共体育服务供给的主要矛盾。因此，本文对政府购买公共体育服务政策文本进行分析，从政策工具视角出发，探讨政府购买公共体育服务政策，对于促进公共体育服务事业的发展具有非凡的意义。

1 构建分析框架

1.1 基本政策工具选择

由于研究对象是地方政府购买体育公共服务政策，本文没有使用国内基于政策量化研究常用的英国公共政策学者Rothwell 和Zegveld 以供给型、需求型和环境型分类的政策工具［1-2］，而是在研读了丁福兴教授的《政府购买社会服务的政策工具选择及其评价》之后［3］，根据陈振明教授的《国内政策工具研究新进展：1998—2016》［4］中对于我国政策工具的研究的介绍，找出陶学荣对政策工具的分类，将政策工具分为经济型工具、行政型工具、管理型工具、政治型工具和社会型工具五大类［5］，每一类下面分别列出详细的具有可操作性的工具供选择，这也是本文建构政策工具分析框架的基础［6］。

经济型工具是政府为了达成政策目标而运用的给予或获取物质利益的方法，运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济合同、经济责任等，来组织调解和影响地方政府和提供体育公共服务组织的活动。

行政型工具是政府利用其权力和权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法，既对管理相对人有约束，同样也对行政人员有很大的约束力，能尽可能地保证政策实施的公平性。

管理型工具是指将企业的管理观念和方式借鉴到公共部门，吸收有效经验达到政策目标的方法，管理型工具在服务提供方提供服务期间非常实用，运用绩效考评等手段能够达到购买服务的预期效果。

政治型工具是指政府为了达到政策目标而运用各种政治资源的方法，政治资源就是政治主体可以对他人行为产生影响的政治手段和政治财富，在地方政府购买体育公共服务方面，主要使用软性政治资源，即财富、威望、知识、信息等，政治资源是维持公共政策顺利推进的力量源泉，是实现公共政策的基本保证。

社会型工具是指利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标的方法。

1.2 政策工具二维框架的构建

经过对政策文本的梳理，发现政府购买公共体育服务相关主体主要涉及：服务收益对象，即公民个体；购买者，即政府采购部门；被购买者，即社会团体或企业。因此，将这3个主体因素作为Y维度来考察政府购买公共体育服务政策的效力［7］。基于基本政策工具的X 维度包括：经济型工具，即财政性工具、以市场为核心的工具；行政型工具，即行政法律、行政奖惩、行政诱导；管理型工具，即绩效管理、权变管理、系统管理、信息管理；社会型工具，即公私伙伴关系、公众参与及听证会、志愿者组织；政治型工具，即政治管理。

2 样本收集与编码

2.1 样本收集

研究样本主要通过浏览北大法宝、北大法意及相关各地政府门户网站等搜集，用“公共体育服务”“购买服务”等关键词进行标题模糊、全文模糊、同义词搜索，并进行了范围的筛选，选择地方性文件。共获得政府购买公共体育服务政策文本94篇，已被修改2篇，失效2篇，故现行有效的地方规范性文件为90篇，即最终筛选出与政府购买公共体育服务相关的政策文本共90篇（见表1）。

表1 政策文本名称总览表

2.2 文本的编码

对选取的90 份政策文本首字母进行编号，并将政策文本中具体条款作为基本分析单元，利用执行研究分析软件Nvivo12，按照“政策文本编号-条款所在章节-条款编号-条款下子条款编号（部分存在）”的方式进行逐一编码。例如“30-5-4”，即《关于印发〈湖南省政府购买公共体育服务实施方案〉的通知》中第五章购买程序中“（四）签订合同。确定购买服务承接主体后，由购买主体与承接主体在规定时间内签订合同，明确购买服务的标定、数量、价格、质量要求和服务期限、资金支付方式、权利义务及违约责任等具体事项”。此条款应在政策工具维度编码为经济性工具的“以市场为核心政策工具”中。需要说明的是，若某项政策条款使用了多种政策工具，则按照政策工具类型进行重复编码。

3 政策文本量化分析

3.1 基于二维工具分析框架的X维度分析

在对政策文献内容分析单元进行编码的基础上，通过对每一个具体的政策条款进行反复阅读和考量，根据已建立的政府购买公共体育服务的政策框架进行归类。

地方政府购买公共体育服务政策的工具分配比例如图1 所示，根据统计结果可知，经济型工具占比最大，为31%，管理型工具占比为24%，行政型工具占比为22%，政治型工具占比为20%，社会型工具占比最小，仅为3%。

图1 政策工具分配比例图

3.1.1 经济型工具占比较为合理

经济型工具是政策文献参考点中占比最大的政策工具，其中财政型工具和以市场为核心的工具占经济性工具参考点的51%和49%，单从参考点占比角度来看，财政型工具和以市场为核心的工具比例相差不大，但是从涉及文件数量来看，有34篇政策文件中运用了财政型工具，22篇文件中运用了以市场为核心的工具，从文件数量上来看，财政型工具占比较大，说明财政型工具还是地方政府购买公共体育服务普遍选用的手段。财政型工具主要采用经济诱导，通过降低税收、采用财政拨款专款专用等手段，利用企业趋利的本性实现政策目标。以市场为核心的工具虽然在文件数量上不如财政性工具，但也是地方政府购买公共体育服务不可缺少的一部分，其中，合同承包是政府购买公共体育服务的最常用方式。虽然经济型工具是政府购买公共体育服务最常用的政策工具，但是并不存在运用溢出的现象，购买公共体育服务这一行为本质上还是一个经济行为，经济型工具运用得越多、种类越多样，越有利于该类政策的推广，商人本逐利，广泛运用经济型政策工具可以调动被购买方的积极性［8］。

3.1.2 管理型工具中各项手段运用不平衡

政策文献中管理型工具的参考点中，绩效管理占比最多，达到43%，系统管理和信息管理次之，分别占比35%和19%，权变管理最少，仅占3%。可以发现，现阶段，绩效管理工具是主要的管理型政策工具，由此看出，政府主要是以绩效考评作为判定社会团体或机构提供服务优劣的标准。在多篇政策文献中发现，在服务期间和服务期满后，政府都会组织绩效考评小组，对提供服务的社会团体或机构进行评估，这样可以直观地看出政府购买的公共体育服务是否起到了应有的作用，同时起到对提供服务的社会团体和机构的监督作用。系统管理和信息管理在管理型政策工具中占一定比例，其中对于信息的管理还需加强，一个好的信息平台，可以更好地对社会团体或机构进行甄选和监管，信息平台的公开也可以更好地让群众进行监督，实现透明化。

3.1.3 政治型工具和行政型工具占比基本持平

行政型工具中的参考点中，行政诱导占比最多，达到51%，行政法律占30%，行政奖惩占19%。从比例分布可以说明，现阶段，地方政府购买公共体育服务的行政性工具还是以行政诱导为主，行政诱导作为除经济诱导之外的诱导性手段，它采用了非强制性手段，使政策对象自愿去从事政府所鼓励的工作或活动，从政策文本中可以看出，主要采用标榜典范等手段。行政法律在政策文本中经常出现，其目的是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。行政法律和行政奖惩是相辅相成的，行政法律是一种行为规范，而行政奖惩就是相对应的手段，但行政奖惩既包括行政人员，也包括管理相对人，政策的执行既需要行政机关及其行政人员负责，同时也需要管理相对人的支持协助，通过惩罚和奖励的方式，能更好地调动双方的积极性，实现政策目标［9］。

此外，政治型工具运用过度。政治型工具的具体手段是政治管理，仅一种手段就占据了所有参考点的20%，对于政府购买公共体育服务来说是不利的，购买服务这一行为本质上是政府放权，过多的政治管理会阻碍服务型社会的发展，打击服务者的积极性。

3.1.4 社会型工具运用不足

社会型工具是占比最少的政策工具，其中公众参与及听证会占社会性工具的50%，公私伙伴关系占40%，志愿者组织只占10%。公众参与及听证会虽然占比较大，但是参考点基数很小，只有3篇政策文件有所提及。地方政府之所以购买公共体育服务，就是要为群众提供更好的体育服务，但是缺少群众参与，这和之前以政府为主体开展体育活动无异。公私伙伴关系可以利用民间资本、经营经验和专业技术来更好地提供公共服务。政府购买社会服务中的公私合作也是十分必要的，且卓有成效［10］。长期稳定的合作也许是一部分公共体育服务所需要的，但是需要加大其监管力度。志愿服务不是地方政府购买公共体育服务的主要政策工具，但是有时也可以减少对政府行动的需要或减轻政府的负担。

3.2 基于二维工具分析框架Y维度分析

本研究制作出了我国政府购买公共体育服务与参与主体相关参考点数据图，如图2 所示。我国购买公共体育服务政策制定中涉及政府相关管理部门的参考点数量最多，由此可见，政府在购买公共体育服务发展中处于主导地位。社会组织逐渐参与政府购买公共体育服务政策推进也是当前我国政府职能转变的重要举措，政府部门和社会组织合作，进一步寻求和探索政府与社会组织的多种合作渠道、途径、机制等。此外，图3证实了我国政府购买公共体育服务政策中与公民个体相关的政策较少，需要更多地听取群众意见，才能更好地选择服务种类的购买，最终服务好群众［11］。

图2 我国政府购买公共体育服务与参与主体相关参考点数据图

4 结论与建议

4.1 结论

政策工具不仅是实现政策目标的基本手段，也是进行政策文本分析的有效途径。通过运用政策工具的视角来反观地方政府购买公共体育服务政策，经由政策文本分析的研究，能够清晰地呈现当前我国地方政府购买公共体育服务政策的内在缺失。

从政策工具角度来看，经济型、管理型、政治型工具占比较多。其中，经济型和管理型政策工具占比较为合理，政治型政策工具使用溢出，说明我国地方政府正处于政府转型的阶段，没有完全开放公共体育服务。管理型政策工具总量较为合适，但内部结构不均。社会型工具严重不足，尤其是针对购买公共体育服务的听证会手段严重匮乏。

从地方政府购买公共体育服务参与主体角度来看，国家作为购买主体，占整个行为的大部分，处于绝对主导地位。社会组织作为服务提供方，占比较小，但逐渐参与购买行为的推进。公民个人作为服务的受益方，理应更多地参与到购买行为当中，提出更详尽的需求和更加中肯的评价。

4.2 建议

根据上述对地方政府购买公共体育服务政策工具的分析，可以有针对性地提出以下政策建议，以进一步优化中国地方政府购买公共体育服务的政策，助力公共体育服务事业发展。

4.2.1 增加社会型工具的应用

适当增加社会型工具的运用，可以培养部分企业或社会组织公私伙伴关系，利用民间资本、经营经验和专业技术来更好地提供公共服务。同时，为了更好地为群众提供服务，公众参与可以让政府切实了解群众需求，更有针对性地提供相对应的服务，同时可以让群众监督，保证购买过程透明化。

4.2.2 加强管理型工具运用比例

稳定的管理型工具可以规范市场秩序，抑制购买过程中的违规操作，提升政府购买公共体育服务过程的工作效率，降低购买公共体育服务进入市场初期的不稳定性。为了进一步加强购买公共体育服务的组织和管理，可以增加管理型工具来建立和健全专门的机构管理体系，通过有效的体制机制建设，推进政府购买公共体育服务的购买对象选择和购买过程模式化，同时将不同的服务项目模块化、规范化，形成从购买对象选择、服务期间考评到服务期满后用户体验一整套的模式，借助大数据平台形成数据，在下次相同或相似的项目需要服务时，可以快速地完成筛选和抓取。

4.2.3 加大政策工具在公共体育服务阶段的运用力度

从现有文件文本来看，多数文件还是在规范购买公共体育服务过程中的前段，即选择被购买的服务项目、提供服务方和购买细则，对于服务期间的规范较少，很多仅仅是组织专家进行绩效考核之类。为了能做好公共体育服务工作，首先，可以考虑大幅度增加购买公共体育服务的公众参与。大部分服务项目都是针对群众需求进行设立，服务效果好坏与否，应当是由服务方即群众进行评价，通过手机APP 等形式对服务满意度进行打分，这样可以激励提供服务方的积极性，促使其提供更加优质的服务。其次，在现有的购买过程中，增加新的购买方式，可以加入类似凭单制的购买方式，丰富不同种类的购买方式，可以让更多的企业和社会组织有机会提供公共体育服务。最后，充分利用社会资源，鼓励社会志愿服务组织和个人参与到公共体育服务中。