财政涉农资金审计趋势演变与问责整改研究

吴勋 任轶男

【摘 要】 基于国家审计监督助力农业农村高质量发展政策背景，选择审计署审计结果公告为样本，考察财政涉农资金审计趋势演变、违规行为与问责整改情况。研究发现：（1）审计重点由专项资金使用逐渐转向政策落实，审计内容形成“资金审查——问题分析——整改追责”的结构体系，审计类型由财务审计逐渐转向合规审计，而绩效审计存在缺失。（2）审计发现问题主要集中于财政涉农资金不规范使用、资金实际使用效率不高、项目建设缓慢、项目实施效益不足、政策落实监管不到位等方面。（3）审计整改环节存在审计反馈和落实不到位、审计问责缺失、审计威慑力不强等現象。针对以上问题，提出完善事前监督评价机制、及时发挥审计预警功能，加强绩效审计力度、全面发挥审计监督作用，重视审计结果运用、优化审计问责整改机制的政策建议。

【关键词】 财政涉农资金； 国家审计； 审计结果公告； 趋势演变； 问责整改

【中图分类号】 F239.44；F323  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）06-0147-07

一、研究背景

党的二十大报告阐述了全面推进乡村振兴的历史任务。始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，以高质量农业农村审计助力全面推进乡村振兴，是新时代国家审计监督全覆盖的重要使命。“十四五”规划和2035年远景目标纲要把“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”作为“十四五”时期经济社会发展的重点任务之一。2013年11月，习近平总书记在湖南考察时首次提出“精准扶贫”观点。2014年1月，党中央、国务院就“精准扶贫”理念出台新政策，印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出建立精准扶贫的工作机制[ 1 ]。随着惠农政策和精准扶贫政策的落实，涉农工作重心由脱贫攻坚转向乡村振兴。国家审计作为独立的经济监督体系，应当切实发挥国家审计监督和保障的治理功能，推动我国经济健康平稳发展，推进落实党和国家战略方针[ 2 ]，积极促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。2018年，审计署印发《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，指出审计机关应通过专项审计和政策跟踪审计等方式发挥审计监督作用，稳步推进乡村振兴审计工作，推动乡村振兴战略落实到位。2021年6月，审计署印发《“十四五”国家审计工作发展规划》强调新时期加强农业农村审计工作的重要意义与具体举措。财政涉农资金审计通过提升财政涉农资金使用效率，统筹整合绩效审计，保障资金安全与使用绩效，在促进惠农政策落实、推动精准扶贫政策实施和全面推进乡村振兴战略等方面发挥着至关重要的作用。因此，审计署贯彻落实党中央“三农”工作决策部署，高度重视农业农村审计工作，充分借鉴惠农政策和精准扶贫政策的审计工作经验，将推进乡村振兴战略落实作为现阶段财政涉农资金审计工作重点，着力推动扶贫审计和乡村振兴审计全国“一盘棋”，稳步提升农业农村审计工作质量和成效，助力农业农村高质量发展。

财政涉农资金审计是指审计机关依法对涉及农村农业资金的相关活动以及相应部门的内部控制进行独立审查和评价，确定相关财政涉农资金及项目的真实性、合法性、效益性和有效性，最终形成审计结论和建议的经济监督活动。财政涉农资金审计工作中，审计人员根据审计任务的需要，有针对性地选择适当的审计方法[ 3 ]。审计机关应当创新审计方法，坚持科技强审。财政涉农资金审计应当充分利用大数据分析技术[ 4 ]，使用严格的财务管理体制明确审计核算程序[ 5 ]。然而，目前审计技术缺少项目针对性，审计方法的更新滞后于项目创新[ 6 ]。有学者指出，乡村振兴战略下财政涉农资金审计缺少明确程序，乡村振兴政策落实跟踪审计存在滞后性，注重事后审计，缺少事前、事中审计。

自2006年起，审计署开始发布财政涉农资金相关审计结果公告，本文根据涉农政策提出时间，将财政涉农资金审计划分为惠农政策、精准扶贫政策和乡村振兴战略三个落实阶段。随着审计主题的变迁，国家审计监督持续发力，那么财政涉农资金审计逻辑演变具有什么特征？审计发现主要揭示何种违规行为？审计问责效果如何？能否有效推动财政涉农资金相关政策落实？值得关注。现有研究主要集中在单一财政涉农政策落实期间财政涉农资金审计现实考察，缺乏财政涉农资金主题变迁视角下财政涉农资金审计实践情况的研究，不利于全面考察财政涉农资金审计趋势演变的现实状况。

二、财政涉农资金审计趋势演变

（一）财政涉农资金审计主题变迁

21世纪以来，党和国家把“建设社会主义新农村”作为新时代目标写进规划，明确指出要“发展现代农业”“改善农村面貌”“增加农村和农业收入”，深化农村改革，推动“三农”发展。2014年1月，党中央、国务院印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对扎实推进农村扶贫开发工作提出明确要求。审计署紧跟政策部署，重点审计农村住房、医疗及扶贫等财政涉农项目。党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，指出农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。在《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》中，明确指出要突出规划引领作用，围绕国家乡村振兴战略规划提出的目标任务、工作重点和政策措施开展审计，重点关注主要指标和重大工程、重大计划、重大行动的推进落实情况。惠农政策落实阶段，为进一步改善农村交通出行、提高生活质量和基础教育普及度，国家加大农村基建资金投入力度，审计重点侧重于财政涉农资金的使用和落实。精准扶贫政策落实阶段，审计侧重点偏向于项目实施情况与效益。乡村振兴战略落实期间，审计侧重点则偏向于政策落实情况与效益。具体审计情况如表1所示。

惠农政策实施阶段，主要采用财政涉农资金专项资金审计的方法监督涉农专项资金的使用情况。财政涉农资金审计更多注重财政涉农资金使用情况及项目建设情况。在财政涉农资金使用方面，审计工作更侧重于划分资金来源、资金使用比率，极少追究资金拨付过程中出现的问题；在政策落实方面，审计工作较为薄弱，未及时发挥效用的支农资金后续处理没有进行跟踪审计，整改和追责问题未提出具体改进措施。精准扶贫政策落实阶段，财政涉农资金实际使用率显著提升，说明财政涉农资金审计有助于提高财政涉农资金使用效率、减少违规舞弊行为。此外，被抽查单位数量大幅度增加，财政涉农资金审计不断全面深化，审计覆盖面逐渐增强。在此期间，财政涉农资金审计以政策落实跟踪审计为主，详细披露财政涉农资金使用效益、资金使用存在的问题及相关政策落实情况，而政策落实整改方面的问责机制仍有待完善。相较于惠农政策落实阶段，精准扶贫政策落实期间审计更注重财务审计与合规审计同时发挥作用，财政涉农资金审计进入逐渐完善阶段，但违规人员和违规问题的问责整改仍存在缺失。随着乡村振兴战略推进，财政涉农资金审计主要以相关政策措施落实情况跟踪审计为主，结合政策和资金审计，按照乡村振兴战略要求在财政涉农项目审计中把资金分配管理使用的效率性、安全性、经济性和财政涉农政策目标的效果性作为审计重点。主要关注绩效评价制度建立落实情况，增强腐败惩处力度；关注影响财政涉农资金使用绩效的体制机制性问题，推动相关部门财政涉农资金管理绩效评价，促进改革完善财政涉农资金使用制度，提高财政资金使用绩效。

（二）财政涉农资金审计结果公告基本内容

财政涉农资金的专项审计逐渐形成完整审计体系，审计涉及内容也不断增加完善。财政涉农资金审计已经形成以审计对象、审计发现、审计处理整改情况为基本要素的审计结果公告结构。从财政涉农资金审计结果公告整体内容上看，“审计发现问题”是审计结果公告重点内容，涵盖资金使用、项目建设、实际效益及政策落实等方面存在的问题。惠农政策落实阶段，审计偏向于资金使用效益的审查，但未明确资金违规使用原因；发现问题的处理整改情况披露较少，涉事人员行政处分详情未明确，审计问责存在缺失，尚未最大程度发挥审计威慑力；政策落实方面未能进行跟踪审计，仅披露部分问责整改信息，后续整改情况未跟踪调查，审计监督未能落到实处。精准扶贫政策落实阶段，财政涉农资金审计进一步披露资金违规使用原因，层层审查，加大资金追回复盘力度，在审计公告中进行公示，同时针对问责整改情况进行跟踪审计，持续关注后续整改情况。随着乡村振兴战略的推进，财政涉农资金审计将财政资金实际使用效率和项目效益也列入审计范围，同时审计整改更加关注问题项目推进情况和政策制度完善情况。综上所述，财政涉农资金审计结果公告内容形成较为完整的“资金审查——问题分析——整改追责”审计体系，审计内容含量和质量有所提升，问题整改跟踪审计更加全面，有利于审计监督功能的实现。

（三）财政涉农资金审计类型

财政涉农资金审计主要关注事项涉及项目资金使用及管理、政策执行及落实、项目实施及成效三个方面，并分别进行不同类型的针对性审计，如表2所示。

财政涉农资金审计主要分财务审计、合规审计和绩效审计三种类型，并就资金使用管理、政策执行落实和专项工程实施进行针对性审计。以财务审计为主导，综合运用合规审计和绩效审计，但绩效审计未能得到充分利用。惠农政策落实阶段，财政涉农资金审计大多为财务审计，监督审查中央下批到地方的财政资金的使用及管理。审计结果公告主要披露资金的拨付、使用及违规情况，较少反映政策执行力度以及项目建设情况，合规审计并未规范。2010年后，审计机关开始专项工程建设情况审查，合规审计逐步运用到财政涉农资金审计工作。精准扶贫政策落实阶段，合规审计在财政涉农资金审计工作中得到广泛使用，审计层面也不断扩大规范，监督资金用途及政策执行和落实情况，审查项目建设过程合规性，形成以财务审计与合规审计为主的实践现状，但绩效审计相对缺失。2017年财政部出台《财政专项扶贫资金绩效评价办法》，针对扶贫资金绩效评价提出具体要求。可见国家十分重视扶贫资金绩效评价工作[ 7 ]。乡村振兴战略落实期间，财政涉农资金审计开始重视绩效审计，结合财务审计及合规审计监督财政涉农资金使用情况、项目建设情况和政策落实情况，以切实提升审计质量，充分发挥审计监督的整体性和宏观性作用。

三、财政涉农资金审计发现的违规行为

根据审计结果公告内容，财政涉农资金审计主要围绕涉农资金使用、项目建设及政策落实三个方面进行审计并披露相关问题。具体如下：

（一）财政涉农资金使用问题

党中央、国务院对“三农”的重视程度逐年加大，先后出台一系列强农惠农政策，财政涉农资金下批总量呈现逐年大幅增长趋势，而财政涉农资金管理使用违法违规行为时有发生。从审计结果公告可以看出，财政涉农资金在管理使用过程中长期普遍存在财政涉农资金闲置、违规使用、专款他用、挤占挪用、重复申报、虚报及骗取套取等问题，如表3所示。

财政涉农资金使用首要问题是资金闲置，其次是违规使用和专款他用。随着精准扶贫政策和乡村振兴战略的落实，财政涉农资金闲置占比有所下降，涉农资金闲置问题得到缓解，但仍存在资金违规使用等情况。资金大量闲置不利于财政涉农项目建设和实施，很大程度上影响了相关政策的有效落实，导致不法人员借此违规使用资金、浪费公共资源，造成不良影响，挫伤政府公信力。财政涉农资金使用过程中问题频发，主要原因是财政涉农资金下批后没有进行有效跟踪，无法清晰掌握资金流动情况，没有相应资金使用反馈和管护机制，还有各级干部法制观念淡薄，内部监督审计无效。因此需要财政涉农资金审计加大追究问责力度，建立有效的资金使用反馈体系，保障财政涉农资金安全高效使用。

（二）财政涉农项目建设问题

财政涉农资金拨付以实现项目最大化为主要目标。在项目建设过程中存在项目管理不规范，实施效益不佳，项目闲置、建设进度缓慢，损失浪费和拖欠工程款等违法违规问题，如表4所示。

财政涉农资金审计在项目建设方面主要存在项目管理不规范与项目效益不佳等问题。精准扶贫阶段，涉农审计重视合规审计与财务审计相结合，项目管理不规范涉及金额占比大幅下降。随着乡村振兴战略的推进，国家审计逐渐重视绩效审计，涉农项目效益不佳和损失浪费等问题得到一定控制。项目管理不规范包括未按规定立项、未依法依规进行招标、项目合同不正规造成资金损失等问题。表现在基层政府缺乏涉农专项资金合理预算管理，资金投放缺乏重点；盲目下达财政涉农项目建设任务，导致项目资金未真正惠农利农，财政涉农项目无法取得预期效益。财政涉农项目资金数额大，拨付过程涉及层级多，部分资金不能及时投入财政涉农项目建设，导致项目实施进程缓慢。随着“全面效益审计”的推进，财政涉农项目实施效益成为财政涉农资金审计重点，需要严格把关财政涉农项目资金审批，加强地方财政涉农资金预算管理，协调财政涉农项目实施计划，完善财政涉农项目绩效评价体系，保障财政涉农资金切实发挥作用。

（三）財政涉农政策落实问题

财政涉农资金使用问题不断、财政涉农项目建设效益不佳，是由于财政涉农政策落实不到位使中央地方、上下级机关之间指导意见传达产生偏差。中央支农项目政策下达后，地方机关、上下级不能协调配合、统筹兼顾，造成财政涉农资金及项目问题频出。财政涉农政策落实中发现问题主要包括政策落实不到位、政策执行缓慢、监管不到位和规章制度未完善四个方面，如表5所示。

财政涉农政策落实的主要问题是政策落实不到位和政策执行缓慢。惠农政策落实阶段，审计重点主要集中在资金使用，政策落实审计投入较少。精准扶贫政策落实后，国家审计重点逐渐偏向于重点政策落实跟踪审计，重点关注财政涉农政策落实执行情况，审计结果公告增加了政策落实问题部分。2016年第11号公告和2017年第8号公告都详细列明由于政策传达有误造成农田水利设施推迟，财政涉农资金因此浪费，未发挥助农惠农强农的本质效益。政策落实情况是财政涉农资金审计的重要关注对象，政策的落实、实施一定程度上决定了财政涉农资金能否最大程度发挥其本质效用。

四、财政涉农资金审计问责整改

涉农审计问责与整改情况与国家政策落实、资金使用绩效和项目建设管理密切相关。国家审计监督的独立性、强制性、权威性和综合性使得财政涉农资金审计结果公告为反映问题、提出建议及完善制度等提供了依据。

（一）财政涉农资金审计建议

财政涉农资金审计建议指在审计实施过程中，针对查出的违规行为、问题产生的原因进行总结，提出告诫和改进措施，引起被审单位思想上重视并以此为依据及时纠正，避免类似情况再次发生。在审计署公布的44份财政涉农资金审计结果公告中，15份公告提出审计建议，其中仅6份公告列出具体建议内容，如表6所示。

财政涉农资金审计结果公告审计建议部分重视程度逐渐降低。惠农政策推进阶段，针对调查中发现的问题，提出审计建议和具体改进措施，针对性较强。精准扶贫政策落实后部分公告仅以“根据审计建议”带过，未具体列出建议内容，审计建议整体较为简略，缺乏针对性，导致財政涉农资金违规问题重复发生频次较高，“屡审屡犯”现象较为严重，侧面反映出审计机关对财政涉农资金审计建议重视程度不足，存在表面化、形式化问题。财政涉农资金审计应当提出有效的针对性建议，从根本上杜绝“屡审屡犯”现象，促进财政涉农资金的有效落实。

（二）财政涉农资金审计问责方式

国家审计作为国家治理的重要组成部分，在国家治理中发挥着重要作用。作为审计重要组成部分的审计问责制以受托责任为理论基础实现其监督职能。审计问责分为直接问责与间接移送问责两种类型。间接移送问责主要分为纪检监察机关进行党纪处分、司法部门追究刑事责任和各级政府主管单位监督问责三种方式。在审计署公布的44份财政涉农资金审计结果公告中，12份公告涉及审计问责情况，如表7所示。

财政涉农资金审计基本形成以纪检监察机关和司法机关问责为主导，审计机关和相关政府部门问责为补充的问责机制。审计结果公告大部分仅公示问责人数，未公示涉事人员具体行政处分、刑事责任等详细信息，使审计问责信息透明度缺失，公开程度不够。财政涉农资金使用管理、项目建设和政策落实方面的问题依旧存在同质性、重复性等情况，侧面反映出审计问责整改力度不够，存在表面化、形式化现象。审计问责情况较差，根本原因是审计问责主体缺失，问责范围未能明确，相关行政处罚、责任追究较轻。就目前而言，审计问责结果不够公开透明、问责机制不够健全、审计问责有失成效，严重影响受托责任执行效率。

（三）财政涉农资金审计整改效果

跟踪被审计单位后续整改情况是审计发挥监督作用的重要体现。审计署发布的44份有关财政涉农资金审计结果公告中，有29份涉及被审计单位整改处理结果。其中22份明确追缴或盘活金额，多数报告中关于后续整改及处理结果都未明确公示；13份公告中有制定和完善规章制度的具体数字，但具体内容均未详细说明。如表8所示。

财政涉农资金审计整改情况逐步完善，公示整改落实情况公告比例逐渐上升。然而，整改过程中缺乏有效监督，整改结果缺乏合理评价，导致后续整改效果不佳；部分整改单位忽视整改工作，导致整改质量较差；多地在制定和完善制度方面缺乏重视，近年出台或完善的财政涉农政策少之又少。推动审计整改是审计调查的最终目的，审计机关应当关注各地审计整改结果，规范审计整改流程、定期追踪调查审计整改情况，加强整改过程指导和整改结果评价，与被审计单位共同参与整改过程、共同关注整改效果，确保财政涉农资金审计作用发挥到实处。

五、研究结论与政策建议

本文以审计署2006—2021年44份财政涉农资金审计结果公告为样本，总结财政涉农资金审计趋势演变，分析财政涉农资金实践现状，研究发现：（1）从财政涉农资金审计发展历程来看，审计工作不断进步完善，具有财政涉农资金审计特点的审计体系及审计公告结构已基本形成，但审计公告数量较少，各时期审计侧重点也有所不同，尚未形成审计监督全覆盖。另外，涉农专项资金审计公告涉及范围广、时间间隔长，财政涉农资金未达到全面审计。（2）从审计公告具体内容来看，财政涉农资金审计结果公告形成审计对象、审计发现问题和审计问责整改三个主要部分组成的基本结构，但各部分内容详解程度不同，以审计发现问题为主，审计后续整改和落实部分涉及内容较少，披露相对薄弱。（3）从审计类型来看，财政涉农资金审计从重资金轻合规、抓合规忽绩效，到推进“绩效审计”在财政涉农资金监督中的运用，审计类型不断发展变化，然而始终未形成综合审计的局面，单一的资金审计不能充分发挥审计监督作用，影响财政涉农资金审计成效。（4）从审计发现问题来看，地方各级政府缺乏有效沟通，中央财政涉农政策宣传力度不够，相关政策未能落到实处；地方基层政府缺乏对财政涉农资金的重视，徇私舞弊违规乱用资金情况时有发生；专项财政涉农项目由于申报程序繁杂，涉及层级多，未能在最佳时间建设实施，导致项目实施效益与预期不符，造成资金损失浪费。（5）从审计整改与落实来看，审计问责主体不明确，审计范围过窄，问责不够透明；审计后续整改缺乏有效跟踪机制，制度制定和完善方面缺乏重视，严重影响审计受托责任执行效率，阻碍了国家审计监督、治理和预警功能的实现。

基于以上分析，提出如下建议：

第一，完善事前监督评价机制，及时发挥审计预警功能。随着乡村振兴战略的实施和相关政策的颁布，国家财政涉农资金拨付逐渐增多，必须加大财政涉农资金审计频率，拓宽财政涉农项目审计覆盖范围，完善事前监督评价机制，从源头审核被审计单位资金预算、项目规划及政策制定的科学性和合理性，及时发挥审计预警功能，一旦发现问题及时督促被审计单位修正，避免造成更大的损失浪费，推动财政涉农资金、项目和政策落实到位。

第二，加强绩效审计力度，全面发挥审计监督作用。建立健全财政涉农资金绩效审计评价体系，科学全面评价审计结果、准确分析财政涉农资金落实情况、提升财政涉农资金审计质量、提高财政涉农资金使用效率。在现有資金和项目绩效审计的基础上，增加政策绩效审计，披露政策落实不到位的具体发生时间、表现、原因以及如何问责整改等详细信息，提高审计公告的信息含量。同时，结合预算管理审计、经济责任审计等其他方法，整合审计资源，全面发挥审计监督作用。

第三，重视审计结果运用，优化审计问责整改机制。审计过程中发现的典型性问题，不只披露问题数量和金额，还要提出优化制度的政策性建议，从根本上避免财政涉农审计“屡审屡犯”情况的发生。应明确规定审计机关整改问责程序，完善整改过程中问询、调查、整改完成的判断标准等具体规范性程序，优化审计整改问责报告与公告制度，强制审计结果通报公开，切实发挥审计监督职能，促使审计整改及时有效。

【参考文献】

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