推进园林绿化招投标管理模式优化研究——以杭州市为例

文/吴海霞

招投标作为维护公平竞争秩序和建设统一大市场不可回避的重要领域，事关经济健康发展与社会公平公正，是项目进入正式建设程序的源头性、关键性环节，与广大市场主体生存发展息息相关。近年来，国家、省市对招投标领域营商环境日益重视，着力开展专项整治工作。2023年浙江省提出严格落实招投标“七个不准”，消除招投标领域的隐性壁垒。园林绿化是招投标市场的重要组成部分，与其他建筑工程类、政府采购类项目招投标既有共性，又有其差异性。因此，对园林绿化招投标管理模式开展系统性研究，全面客观评估管理模式现状，对推动园林绿化招投标市场公平公正高效发展有积极意义。

一、杭州市园林招投标管理模式现状

（一）杭州市园林绿化招投标沿革

杭州市园林绿化招投标工作最早可追溯至1998年，由杭州市园林文物局负责园林绿化建设工程招投标管理，招标方式实行邀请招标。

2001年原建设部和浙江省相继出台园林绿化招投标的管理要求，规定使用国有资金进行园林绿化项目须公开招标。2003年杭州市出台《杭州市园林绿化建设管理暂行办法》（简称《办法》），明确要求符合《办法》规定的项目都必须实行招标投标。同年9月将杭州市园林绿化建设工程正式纳入杭州建设工程交易中心（现杭州市公共资源交易中心）进行公开交易，招投标方式由邀请招标转向公开招标。

2014年10月，杭州市公共资源交易中心将园林绿化招投标作为杭州市网上招投标推广项目的试点，园林招投标由线下招标迈向电子化招投标。2020年，引入异地评标，打破招标人、投标人、评标专家三者在地域上的限制，保证从评标室内到网上公布的“零接触”。

（二）杭州市园林绿化管理机构设置

自园林绿化项目引入招投标方式以来，绿化项目的招投标管理工作一直由杭州市园文局负责。2019年《杭州市工程建设项目招标投标管理暂行办法》出台后，规定所有杭州市本级园林绿化招投标项目归杭州市园文局管理，并要求市园文局在负责统筹制定全市园林绿化招投标管理制度、办法的同时，对各区（县、市）园林绿化招投标工作进行监督。

相较于其他地市，杭州市园林绿化管理部门的职责设置具有较大行政优势。杭州市园文局，既是城市园林绿化建设的设计者，也是园林规划、招投标管理制度等政策制度的制定者，同时还是政策制度落地实施的具体执行者，可以有效保证工作的一贯性，推动政策制度全面落实。

（三）杭州市园林绿化招投标市场现状

2020年，杭州市园文局开始统筹推进全市园林绿化招投标管理“三统一”（即统一评标办法、统一管理平台、统一评标专家库）工作，2021年园林绿化招投标系统完成迭代升级，同年下半年起，杭州全市域园林绿化招投标项目均需在园林绿化招投标系统登记后再招投标，形成杭州全市域园林绿化项目需求类型及规模的分布图谱。从2022年至2023年上半年数据看，杭州全市域园林绿化招投标项目中市本级项目占总项目数的50%（见图1），但其中标金额仅占39.12%。且养护项目基本集中在市本级，EPC 项目量较少，但平均单项金额高（见图2）。

图1 2022年、2023年上半年全市域及市本级招标项目数量

图2 2022年、2023年上半年全市域及市本级中标项目金额(单位：万元)

自2017年园林企业资质要求取消以后，杭州园林绿化市场开放度显著提升，从园林企业项目中标比重看，2017年以后，养护及施工项目的园林企业中标数量比重均呈下降趋势，施工项目下降幅度显著（市场开放度数据采用杭州市市本级历史数据分析）（见图3）。

图3 2012-2022年市本级园林绿化施工、养护项目的园林企业中标率

（四）杭州市园林绿化招投标管理制度

从规章制度看，为营造园林招投标市场良好营商环境，提高招标投标工作质量和效率，杭州市园文局陆续印发《杭州市工程建设项目招标投标管理暂行办法》《杭州市园林绿化市场主体信用管理办法》《杭州市工程建设项目电子招标投标管理办法》等一系列配套政策文件，不断强化园林招投标管理工作的顶层设计。

从管理制度看，优化招投标项目公示机制，全市域开展园林绿化招投标项目提前发布招标计划工作。2023年6月，首次发布《园林绿化项目施工招标文件示范文本》等6 个范本并在全市推行，建立园林绿化项目招标文件示范文本体系和发布机制。2023年6月，园林绿化招投标项目正式启用浙江省综合性评标专家库，不断完善评标机制，积极响应浙江省统一大市场建设。

从数字建设看，迭代升级园林绿化招投标系统，已实现施工、养护项目全流程电子化招投标。创新上线覆盖全市场主体和监管部门的园林绿化招投标数智监管平台，构建形成以健康度、异常度、活跃度、关联度四个监测指标为基础的监管预警体系，并建立向公安移送线索联动工作机制，完成园林绿化监管平台预警信息处理闭环。2023年6月，上线杭州市园林绿化市场信用综合评价系统，全面构建起具有杭州特色的园林绿化行业信用评价机制。

二、园林招投标管理模式存在的问题及潜在风险点

（一）园林招投标管理模式存在的问题

1. 招投标管理协同有待优化。首先，在园林绿化管理方面，部分区（县、市）未设有专门负责园林绿化的管理部门，该部分职责有的归口在住建局。其次，在推进实施“三统一”工作前，杭州市市本级及各区（县、市）园林绿化招投标有各自的分管部门，招投标管理制度、管理办法不统一，虽然目前已建立统一的招投标系统和统一的监管制度，发布实施统一的范本，但实施时间较短，上下协同配合有待进一步增强。

2. 招投标制度建设有待完善。一是部分制度文件有待补充完善，杭州市目前尚未出台针对园林绿化工程质量监督、园林绿化工程项目发包与承包活动和主体履约情况监管的管理办法，已出台关于招投标管理和市场主体信用建设的管理办法却未有与之配套的实施细则，且市场主体信用目前仅覆盖投标企业。二是部分制度文件有待更新，关于园林绿化工程验收、质量安全监督管理及绿化养护管理综合考核办法等文件基本是在2010年前出台的，已不能完全适用于当前，且当时的考核范围尚未覆盖全市域。

3. 招投标管理机制有待健全。首先从招标流程机制看，针对特殊例外项目的容缺受理机制尚未形成体系，部分流程可优化进行，如资格预审二阶段公示与企业入围办理环节可同步实施。从系统应用看，电子招投标系统仍需智能化，目前投标企业的业绩等资信文件及公示信息不能实现自动识别并直接推送给评审专家和一键公示，需代理机构人工录入，有加大信息出错的风险，同时也影响评标效率。其次，从评标机制看，评标标准需更加科学、清晰、合理，特别是养护项目实际采用的是工程类评标办法，放大了价格影响；评审入围企业区间设置缺乏弹性；部分概念的界定不清晰，如单方造价面积及类似业绩等。

（二）园林招投标管理模式潜在风险点

招投标领域参与主体多、流程长，利益输送手法复杂隐蔽，从全国来看，工程建设招投标活动中违规违法案例仍时有发生，对于招投标领域存在的共性问题，杭州市在园林招投标管理过程中也要保持高度警醒。

一是招投标市场主体可能利用机制漏洞谋取利益。首先是招标单位可能根据意向单位的优势选择有利于意向单位的招标工具模式，排斥潜在投标人或投标人[1]。其次是在资质要求取消及刚性的入围企业区间的条件下，部分投标企业可能会联合采取低价竞标、围标、串标、转包等违规行为，影响园林绿化招投标市场的公正性和有效性。最后是由于评标标准不能完全客观化，评标专家有较大的自由裁量权，存在暗箱操作空间，可能会出现投标企业、中介机构与评标专家三方合谋，以让指定单位中标的问题[2]。

二是招投标主体责任落实不到位。首先是招标文件编制上，部分招标单位或代理机构对园林招投标法律规章等内容掌握不全面、不扎实，编制的招标文件不规范，出现重要内容遗漏或与实际情况不一致的问题。其次是招标程序上，部分招标代理机构的从业人员存在责任意识淡薄、业务专业知识不精、重项目轻程序等问题，使得招标程序存在瑕疵[1]。最后是当前的评标制度下，评标专家确定中标候选人后以先后排序递交给招标单位的问题。

三是招投标监管体系尚未健全。首先是杭州市园林绿化市场主体信用建设刚探索起步，信用评价标准及应用体系尚未成形，以信用评价为基础的新型监管体系建立仍需时日，其间可能会出现现有监管体系未能覆盖到的地方[3]。其次是园林绿化招投标事前、事中、事后全链条闭环管理模式仍有待健全，园林绿化各管理阶段的数字化建设成果丰富，数字监管集成效应仍有待发挥。

三、对策和建议

立足评估基础，突出规范、健康、有序导向，学习借鉴厦门、上海及北京等地园林绿化招投标实践经验，重点强化制度集成、多跨协同，强化正向激励、反向倒逼，强化流程管控、机制创新，着力构建全过程、数智化的园林绿化招投标管理生态系统，进一步提升园林绿化招投标营商环境和市场效率。

（一）破机制之“散”，统筹再造管理闭环

1.强化部门联动协同机制

推进“建管衔接”新模式，加强与规资、建委等相关部门的协同配合，探索联席会议、联动管理等交流协作机制，积极构建交易平台、行业监管、综合执法等多方共同参与的招投标互联互通管理模式，形成绿化项目申报、审批、招标、建设及反馈全链条协同推进机制。不断深化杭州市本级与下辖区、县（市）园林绿化招投标管理部门的纵向协同，健全完善纵向合作机制，加强管理培训，推动招投标管理制度落细落实。

2.建立健全招投标考评机制

加强园林绿化招投标管理考核，将招投标制度落实、招投标管理、标后监管统一纳入相关部门年度工作综合考评，进一步提升招投标综合管理水平。建立健全园林招投标管理模式体检评估制度，积极搭建政企沟通桥梁，结合招投标市场实际，定期分析杭州园林招投标管理的难点及不足，构建园林招投标管理“体检－整改－提升”的正向闭环。

（二）破流程之“阻”，优化重塑投标链条

1.健全招投标项目管理机制

建立健全“容缺后补机制”，针对重点项目、特色项目，探索“一事一议”，保障项目招标工作高效开展。优化完善项目评标机制，探索建立基于项目内容、规模、技术难度等关键因素的分级分类差异化的评标办法，合理调整主客观分的比重，探索实施入围企业区间弹性调整机制，有效提高优质企业中标率及中标企业的随机性。深化人工智能辅助评标系统在评标过程的应用，最大限度保证评审的客观性，提高评审效率。

2.推进招投标系统迭代升级

立足招投标市场主体需求，持续调整优化系统功能，不断提升电子招投标系统的智能化水平，进一步完善系统的防出错设计，减少人为失误。探索基于电子营业执照的招投标应用系统，实现以电子营业执照代替CA 证书的从系统登录到标书加解密再到下载中标通知书的全流程应用。创新信用风险预警机制，在电子招投标系统中搭建信用风险预警组件，实现信用状况提示和预警等功能。

（三）破监管之“难”，探索“数智+信用”集成

1.探索构建全链条广覆盖的监管体系

强化协同合作，探索构建基于项目全周期管理的监管闭环，加强标前、标中、标后管理，做好标前预防，严格保密和资格审查招投标报名情况，做细标中管理，确保招投标流程的合法性、合规性，做实标后审查，鼓励举报违法违规现象，建立畅通的投诉举报渠道。深化招投标数智监管平台应用，进一步完善覆盖全市场主体、全流程的可留痕、可追溯的全链条监管机制。

2.创新招投标监管方式

加大线上线下一体化监管力度，探索推广以在线监管、远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管模式。建立完善以信用评价为基础的信用监管体系，依托园林绿化市场信用评价系统，建立健全园林绿化企业主体信用档案库，探索推进招标投标领域信用分应用，构建形成分级分类、两场联动的企业监管体系；逐步扩大信用管理主体覆盖范围，将其覆盖至代理机构、评标专家在内的全部市场主体，强化信用管理对中介机构和评标专家行为的约束。

（四）破标准之“缺”，建立健全规范体系

1.制定完善管理法规体系

制定完善针对园林绿化工程质量监督、履约情况监管等园林绿化招投标相关管理细则，协调参与各方活动，有效控制和减少违法违规、效率低下等问题。建立健全行政规范性文件动态管理制度，修订更新园林绿化工程验收、质量安全监督管理及绿化养护管理综合考核办法等早期出台的文件，确保覆盖到招投标各方在招投标活动中的各个节点。制定完善信用评价应用实施办法，明确信用评价依据和标准。结合省市优化营商环境的文件精神，梳理园林绿化招投标相关规范条款，确保与上位法保持一致。

2.更新完善招标文件范本

建立健全完善的招标文件参考范本及对应的合同标准范本体系，定期组织开展由招标单位、投标企业等市场主体共同参与的座谈，结合国家、省市政策文件要求、市场主体诉求及招投标管理中的关键问题，定期更新招标文件范本，增强范本的指导性、可操作性，推动招投标管理规范化、模块化、标准化。重点突出同类型不同技术要求及复杂程度的项目的差异化调整。

四、结束语

在国家加快建设全国统一大市场，构建新发展格局的背景下，杭州园林应坚持破立并举，构建招标投标制度与规则新格局，提高要素资源市场化配置效率；充分发挥杭州数字城市的基础优势，提升园林招投标管理数字化水平，创新监管理念和手段，打造有序开放安全高效的市场体系，进一步推进杭州市园林绿化招投标行业向高质量发展。