关于推进生态环境导向开发（EOD）模式试点项目的思考和建议

文/苏庆 郑建平 赵静 吕江涛

一、引言

十八大以来，生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。长期以来，生态文明建设的项目始终存在“用力甚多而见利寡”的问题，生态环境的治理长期以来主要依靠政府的投入，市场机制无法充分发挥作用，限制了环保产业的发展[1]。生态环境导向的开发模式（Eco-environmentoriented Development，简称EOD 模式）有效融合了公益性较强、收益性差的生态环境治理项目和收益较好的关联产业，通过一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式，在改善生态环境问题的同时，解决了项目资金短缺的问题，不增加政府债务负担，实现自平衡[2]。

二、EOD 推进现状

2018年8月，生态环境部发布了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86 号），首次提出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式”[3]。此后，国务院办公厅、生态环境部、财政部、发展改革委等多个部门相继发布文件，持续推进EOD 入库实施。此外，国家陆续出台了相关的政策，推动EOD 项目的落地实施，2020年到2022年，生态环境部批准了两批共94 个项目开展EOD 模式试点。

省级层面上，各省也陆续开展了EOD 项目省级试点。江苏省在《江苏省“十四五”生态环境保护规划》中明确提出鼓励推广生态环境导向的开发（EOD）模式。2022年9月，江苏省生态环境厅、江苏省发展改革委员会、江苏省财政厅联合印发《关于组织开展江苏省生态环境导向的开发模式试点工作的通知》，明确了支持范围、申报条件、支持政策、申报程序、申报材料以及申报时间和方式等内容。安徽是全国首个设立省级EOD 模式试点的省份，2022年6月，安徽省人民政府办公厅印发《鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知》，明确了社会资本参与生态保护修复项目的重点领域以及相关支持政策。2021年9月，山东省人民政府印发《落实“六稳”“六保”促进高质量发展政策清单（第四批）》，明确提出将EOD 模式试点纳入山东省绿色金融项目库，予以金融扶持。2023年11月，浙江省根据《关于组织开展省级生态环境导向的开发(EOD)模式试点工作的通知》(浙环函〔2023〕99 号)的要求，开展了省内第一批生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作。

三、存在的问题

（一）泛化使用EOD 模式的概念

根据国家的相关文件，EOD模式有着严格的适用范围，具有较强的专业性，谋划EOD 项目要符合生态主题、产业融合、增值反哺、一体化实施等基本要求。有的地区、申报单位没有正确理解开展试点的目的，以EOD 模式试点之名，行项目融资之实；有的没有把握EOD 模式的核心要义，将EOD视作万能框，各种项目都往里装；有的试图通过试点的名义，突破现行的一些政策限制。这些将EOD模式万能化、泛化使用的做法，没有对照分析是否符合相关要求，而是把精力放在了通过包装“打造”EOD 项目以实现融资上，是错误的做法[4]。

（二）生态环境治理内容不匹配

EOD 项目的策划与实施必须坚持生态环境保护优先的原则，解决突出的生态环境问题是EOD 项目的首要任务。项目选择上须注重生态环境治理的紧迫性和可行性，且应有明确的、定量的生态环境改善目标，通过改善生态环境，将生态优势转化为发展优势，为关联产业开发项目奠定基础[5]。部分EOD 项目实施内容中设定的项目边界范围过大，环境问题提出过于笼统，提出的主要环境问题不突出、也不紧迫，生态环境治理内容选择上仅考虑了地方近期拟实施的与生态环境沾边的项目，而非解决突出环境问题的项目，治理目标也未定量，治理目标与实施治理工程效果不匹配，这些均不符合EOD 模式的基本要求[6]。例如有的EOD 项目借生态环境整治之名，花大气力投资搞景观建设，项目建设与当地生态环境改善目标之间关联性不大。有的为包装项目，做大项目投资、拼凑项目数量，如将水利部门的防洪排涝工程，文旅、市政部门实施的景区环境改善提升工程等均纳入项目范围考虑，这些均是不可取的。

（三）生态环境治理与产业开发项目关联性不强

在解决突出环境问题的同时，EOD 项目的另一个要点是融合共生，强调的是相互支撑和收益反哺的关联产业开发项目，关联产业应对生态环境质量有较高的依赖性，生态环境质量的改善要对关联产业开发具有明显的价值提升作用[7]。有些申报单位出于融资的需求，在申报过程中随意搭配生态环境治理和产业融合项目，并未考虑二者之间的关联性。有些地区在申报时，盲目效仿申报成功的案例，并未切实考虑当地实际情况是否匹配、可行等问题。在后续的运营实施环节过程中，产业与生态项目融合度不高，导致产业的收益无法弥补生态修复支付成本，影响EOD模式实践的积极效果。

（四）产业开发项目收益测算虚高

部分EOD项目在策划阶段，为实现成本与收益的平衡，在测算时对可产生收益的部分未进行合理测算，导致测算结果不可行。即使项目通过评审顺利入库或顺利融资，在实际推进过程中，由于产业培育和产业导入往往需要一定的时间才能见效，测算虚高会导致项目的整体投资回报周期变长，不仅影响了开发主体实施EOD 模式的积极性，同时，搭配关联产业对生态治理的反哺作用也会大受影响[8]。

（五）违背一个市场主体一体化实施的原则

EOD 项目实际推进过程中，可能存在地方政府不够重视、心存侥幸心理的现象，认为已入库项目，后续实施监管不会那么严格。部分项目并未将生态环境治理与关联产业开发作为一个整体项目，切实由一个市场主体一体化实施，而是推进过程中，不同子项目内容割裂实施，投资建设与运维经营未采用一体化方式实施。这样不能保证所有的成本和收益都在一个实施主体中，无法确保EOD 项目增值反哺的可行性。

（六）部分项目借试点名义试图突破政策限制

国家试点文件明确要求，试点实施单位要严格履行试点实施承诺，不以试点名义突破现有法律法规政策等要求，严格落实招投标、土地、政府采购、资源开发、投融资、资产处置等各项法规政策，不以任何形式增加地方政府隐性债务。这意味着，不能以EOD 的名义去随意突破现有的政策约束，尤其在红线管控、自然资源管理、土地政策、不新增地方政府隐性债等方面。在政府不投入的前提下，生态环境质量得到有效改善、产业得到更好发展是EOD 模式的初衷，也是目标。部分地方政府在项目策划过程中，试图模糊界限，浑水摸鱼，为大干快上，尽快融资，违规一路“开绿灯”，违背了EOD 项目依法依规的重要要求，是不可取的。

（七）重申报轻建设导致项目可持续性不足

部分地方政府重申报轻建设，前期入库申报阶段关注度和积极性高，虽然在申报入库时按要求出具依法规范实施的承诺函，也承诺建立推进实施的长效机制，如成立项目领导小组等。但项目入库后，由于地方领导变更，或重视程度不够，领导小组形同虚设，地方政府对项目的关注度、参与度和监管力度减弱，项目实施遇到问题不能通过政府指导、协调解决，造成了项目建设进度偏慢、生态环境治理和产业项目不能统筹推进、项目管护、运维管理不规范，影响了项目的可持续性[9]。

四、存在的风险

（一）特许经营权取得的合法合规性风险

在项目实践中，多数地方政府并未按照《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40 号）中的规定“公开竞争引入生态保护修复主体”，而是以授权的方式直接确定本级地方国企为项目实施主体，存在实施主体合规性问题。同时，EOD 项目实施范围内存在着较多的特许经营事项，如：砂石等自然资源使用权，污水、供水、光伏等特许经营权，林业碳汇权等，如未采用竞争程序选择项目实施主体，则存在违反招投标法或政府采购法以及违反公平竞争原则的问题，其合规性也存在问题。

（二）新增的隐性债务风险

EOD 项目申报主体为政府，应属于政府决策实施的项目，但项目资金用途为公益及经营性一体化实施的项目，而非仅为公益性项目；偿债资金的来源为市场化项目的经营性收入而非来源财政收入，从以上特征可以看出EOD 项目并不具有隐债风险特征。如果EOD 项目在实施过程中没有严格依法依规实施，或出现仅实施环境治理项目，未实施或未能有效实施产业发展项目，从而导致项目自身收益不足或缺乏收益的问题，则政府就可能要承担偿债责任，或者对项目收益不足部分由政府承担补贴责任，此种情况下，就会使得EOD 项目存在隐债风险[10]。

（三）项目完成质量不高的风险

一体化开发是EOD 模式的基本要素，由于生态环境治理项目专业要求高，综合性强，再加上产业开发，行业跨度极大。这就对参与EOD 模式项目的投资开发主体的综合能力和专业化程度要求极高，项目开发的主体不仅要在生态环境治理方面具备较高的专业化水平，还要具备足够的产业开发能力，能满足从概念规划、产业规划、项目策划、工程施工、产业招商和资产运营等开发全周期的一体化实施要求，确保项目高质量建成落地[9,11]。从此前已实施的EOD 模式项目来看，专业化的生态环境治理企业往往欠缺综合开发能力，而具备综合开发能力的主体却又不具备成熟的生态环境治理项目的经验，可能会存在因综合治理与开发能力不足导致项目完成质量不高的风险。

五、对策建议

（一）建立多部门协同推进机制

EOD 试点项目通常集成了生态保护修复项目、环境基础设施项目、产业发展项目、旅游开发项目，项目的成功落地既需要谋划、开发、建设、运营全过程的统筹，往往也面临着空间规划调整、土地指标占补平衡、能源“双控”等政策约束，需要多部门的协同推进、多要素保障、多种政策工具的协同实施[12]。而目前生态环境部门牵头的EOD 模式试点项目主要关注于生态环境问题的解决，对乡村振兴、产业发展等多领域的统筹尚显不足。建议由发展改革委、自然资源、生态环境等部门共同牵头负责，财政、文旅、水利、科技等部门协同配合，统筹产业、土地、环保、信贷、财税等多方面的政策，系统考量EOD 项目的必要投入与合理回报，创新激励机制、支持政策和投融资模式。

（二）做好项目前期构建及规划

EOD 项目开发作为一项新政策、新事物，专业性较强，有的地方在谋划项目时，普遍存在“不会报”“报不好”等情况。建议由生态环境、发展改革、财政等部门共同组织对已纳入试点、已入库的EOD 模式项目推进情况进行调研，重点了解EOD 项目推进过程中存在的问题和困难，针对性地进行分析研判、提出解决办法。在调研的基础上总结成功经验与教训，认真梳理试点过程中存在的共性问题，及时研究调整完善相关政策，深入推进试点工作。同时充分发挥工程咨询机构、高校、科研院所等智库作用辅助科学决策，加强项目建设的前期调研，强化可行性论证和风险评估，强化对环境绩效、产业融合、收益覆盖和一体化实施的可行性论证，筑牢EOD 项目可落地基础。

（三）合理控制EOD 试点项目规模

当前试点阶段，国家要求地市级项目投资总额不高于50 亿元，区县级不高于30 亿元，按20%的比例折算，地市级项目需要筹集资本金10 亿元，区县级项目资本金筹集也需6 亿元。同时，在项目建设运营初期，生态保护及治理、基础设施建设需要大量的资金净投入，此时产业发展未形成一定规模，很难对公益性、半公益性的生态环境治理项目进行反哺，需要项目申报主体用自身的现金流予以补足。当前经济条件下，部分申报主体承载能力有限，项目现金筹集难度较大，这是各试点项目进展缓慢的最重要因素。建议在EOD 项目策划阶段，邀请金融机构提前介入，进行“肥瘦”项目建设内容、搭配比例、投入与产出的平衡测算，征求金融机构的意见和建议，以项目融资落地为导向统筹谋划项目，切勿规模贪大，确保EOD 试点项目顺利开展。

（四）强化项目建设风险管控

2020年国内开始试点推广EOD 模式，可供风险管理研究的案例少，多数项目基本处于“边实践、边摸索”阶段，与传统城市开发模式相比，缺乏成熟规范的风险管理体系。建议加强对入库项目的跟踪调度，定期调度项目的进度情况，重点关注项目用地手续是否落实、前期手续是否齐全、招采过程是否合规、融资是否到位、项目是否按期建设等方面，及时发现项目推进中存在的问题，积极寻找解决路径，推动EOD 项目尽快落地。

（五）尽快建立绩效考核机制

当前EOD 模式并未对项目预期效果形成合理的检验方式，同时国内也还未对环境提升形成统一且权威的指标体系。建议财政部门牵头，尽快构建包含生态、环境、经济等因素的绩效考核体系，建立相应评价指标对EOD项目的预期效果进行合理检验，保证EOD 项目实施真正有成效、发挥预期作用[13]。

六、结束语

当前我国正处在生态文明建设的关键阶段，生态环境导向开发（EOD）模式为生态环境治理提供了一种创新的模式，是助力生态环境高水平保护与经济高质量发展正向协同的有力支撑。随着EOD 试点项目的不断推进，在取得成功经验的同时也会暴露一些矛盾问题，但通过制定有针对性的策略，可以规范EOD 模式的实施，加快推进绿水青山向“金山银山”转化，努力实现生态效益和经济效益双赢。