高校二级学院内部控制建设研究

严玉琴

【摘要】高校二级学院是高校内部下属的二级非独立法人机构，近年来由于高校逐步下放财权，教育经费投入的增长，二级学院可支配的资金和资源逐年上升，但是其财务管理水平却没有得到相应的提高，出现了内部控制不完善、监督机制不到位等一系列的问题，以上种种弊端日渐成为制约高校进一步发展的突出问题。文章以高校二级学院内部控制建设情况为主题开展调查研究，切实破解建设难题，早日建成权责清晰、约束有力的高校二级学院内部控制监督体系。

【关键词】高校二级学院；内部控制；调查研究

【基金项目】2021年度扬州大学人文社会科学基金项目“财务管理视角下节约型高校建设的对策研究”，课题编号（xjj2021-44）。

一、前言

近年来，高校的资金规模不断扩大，《2022年全国教育经费执行情况统计快报》指出，2022年，全国教育经费总投入为61344亿元，比上年增长6%（中华人民共和国教育部，2023），这对各高校的管理水平提出了更高的要求。二级学院是高校内部下属的二级非独立法人教学机构，是高校的基本办学主体，贯彻执行党委领导下的校长负责制，近年来由于各高校逐步下放权力，二级学院的可支配的资金和资源逐年上升，收入和支出项目和经费规模不断扩大。经统计，部分高校的二级学院年经费达亿元级别，超过许多高职院校资金规模。总体来看，二级学院的资金渠道多、来源广、使用频繁，经济活动涉及预算、收入、支出、资产、采购、科研、合同等多个方面，因此，对二级学院在单位层面和各业务层面构建完善的内部控制体系，形成约束权力运行的监管机制，显得尤为重要。

二、二级学院内部控制现状调查分析

1.调查方法

通过材料收集、实地调研、深度访谈、调查问卷等方式，发现高校二级学院在内部控制建设过程中存在的共性问题，为明确二级学院的内部控制建设方向，早日构建完善的二级学院内部控制体系提供思路。

2.调查设计

首先，通过材料收集的方式，了解目前各高校二级学院内部控制建设基础材料。其次，通过实地调研和深度访谈的方式，深入各高校二级学院，宣讲访谈主要院领导，沟通内部控制建设过程中遇到的困难和问题，并对其中的共性问题进行归纳总结。最后，为证实上述问题的普遍性，设计《关于内部控制工作的调查问卷》，内容覆盖内部控制意识、控制环境、风险评估、内部监督等方面，包括封闭式和开放式两类问题。封闭式问题中主要调查了解二级学院对内部控制建设工作的认识和了解程度，及内部控制建设的现状；开放式问题主要是了解二级学院在内部控制工作中遇到的困难及意见建议。

3.调查结果

通过调查发现，大部分高校的二级学院完成了内部控制的组织架构设置、管理制度整理、工作职责和岗位职责梳理等工作，但其他建设任务进展缓慢，主要经济业务活动流程图构建及风险识别评估等最关键的环节并未建设。

三、二级学院内部控制建设存在的问题及原因分析

通过访谈和问卷调查，分析高校二级学院内部控制建设中存在的问题和实际原因，将共性原因总结如下。

1.部分二级学院不够重视或认识上存在误区

部分高校二级学院没有研究部署内部控制建设工作的机制，不清楚内部控制的意义和工作要求，以应付的态度对待内部控制工作。部分高校二级学院认为，经济活动的风险都已经控制住了，不存在风险或风险等级很低，没有必要按照规定开展内部控制建设，认为这是一件吃力不讨好甚至是没有意义的工作。根据问卷调查结果，超过30%的调查对象不太了解甚至完全不了解内部控制工作。

2.部分二级学院经济活动规章制度较少

部分高校二级学院对经济活动的管理完全依赖学校制度或会议研究，有的流于习惯做法甚至领导口头决定，没有切合单位实际的经济活动管理规定，如经费支出决策与审批授权、收支范围及管理规定、“三重一大”标准及议事规则、合同管理规定、资产管理规定、采购管理规定、实验室设备维修与耗材管理规定、自筹经费管理规定等。根据问卷调查结果，超17%的调查对象认为二级学院的制度体系不完善。

3.部分二级学院风险缺乏控制与防范措施

部分高校二级学院的领导层的风险意识不足，对于权力运行过程中重点领域的重大风险识别不够全面和准确，对应的风险预警和应对措施简单、通用。部分高校二级学院直接用廉政风险点排查取代内部控制的风险和评估，又因缺乏高校层面风险数据库的参考，导致二级学院层面的风险识别与评估工作流于形式，并未真正起到防范风险的作用。通过深度访谈，二级学院普遍认为，在内部控制建设工作中，最难以入手的环节就是风险的识别和评估。

4.部分二级学院负责内部控制建设的人员配备不够、能力不足

高校二级学院内部控制建设的人员主要是综合办公室主任，但综合办主任分管摊子大、事务多、精力有限，他们了解内部控制的政策和要求，但却与具体实操人员相脱节，信息不对称，一面掌握要求不了解实际，一面掌握实际不了解要求，造成内部控制建设要求得不到有效落实。多数二级学院内部控制建设人员配备不够，因此内部控制建设停滞不前。根据问卷调查结果，超80%调查对象均希望高校加强对内部控制工作的宣传和培训，制订操作性强的建设指引。

四、二级学院内部控制建设措施

1.加强宣传培训，为二级学院内部控制建设提供坚定的思想保障

主要负责人的重视程度、全体职工的参与广度是单位内部控制建设力度和速度的根本保证。针对目前高校二级学院对内部控制工作不熟悉不了解的现实情况，各高校要落实建设牵头部门，全过程、全方位做好深入细致的宣传培训、组织推进、审查指导工作，如举行内部控制编报工作专题培训会，沟通编报细节、解答编报难题；举办“内部控制宣讲月”活动，组织讲解团开展多场“内部控制政策解读与指导”；组织内部控制人员进行相互交流，定期組织碰头会，答疑解惑、分享经验、交流进展。通过以上方式，促进内部控制理念深入人心，增强参与内部控制建设的积极性和主动性，促进各二级学院加快形成内部控制规范。

2.加强顶层设计，为二级学院内部控制建设提供坚实的组织保障

《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》颁布以来，经过多年的建设，各高校均已按照制度要求建立了完善的内部控制组织结构，成立内部控制领导小组、内部控制工作小组和内部控制评价工作小组，落实了内部控制建设与评价的牵头部门。二级学院要比照高校内部控制运行机制，建立分工明确、责任清晰、齐抓共管的内部控制组织架构。成立以主要院领导为组长，班子成员组成的内部控制领导小组；以分管院领导牵头，其他关键人员组成的内部控制工作小组；以各经济业务活动的责任人为组长，各活动的参与者为成员的业务小组。机构要切实落实内部控制主体责任，加强对本学院内部控制工作的组织领导。

3.优化业务流程，为二级学院内部控制建设提供坚实的质量保障

目前，大多数高校二级学院的内部控制制度建设还需要进一步规范和完善。二级学院要根据高校“三重一大”等制度规范要求，结合自身发展目标和需求，从全面性和适应性两方面进一步完善内部控制制度。此外，二级学院要根据政策法规环境变化、风险防控要求变化、内部管理目标变化、机构组织架构调整、内部运行流程变动等内外部环境变化，不断更新优化业务规范和内部控制制度，不重复管理、不增加冗余流程、也不出现管理空白区域，以此建立起科学合理的内部控制制度。

同时，二级学院内部控制制度建设应与各业务紧密结合，并全面梳理各业务层面的流程和环节，将内部控制的具体要求和各项业务管理活动相结合。针对业务流程梳理，首先要对业务进行分类，大致分为预决算管理、收入管理、支出管理、资产管理、债务管理、采购管理、建设项目管理、合同管理、科研经费管理等这几大类，对每类业务再进行具体业务流程梳理，编制标准化内部控制流程图，对流程图中的负责部门、关键岗位及业务开展路径进行明确，实现制度流程一体化管理。

4.建立风险数据库，为二级学院内部控制建设提供坚实的执行保障

风险数据库的建立对于学校风险防范有关键性作用。针对高校二级学院风险识别过程中存在的困难，内部控制建设的牵头部门要切实担负起责任，结合近几年巡视、巡察、审计结果，特别是高校开展的二级学院领导干部经济责任审计报告中反映的问题，梳理出重大政策落实、重要发展规划任务落实、重大经济事项决策、预决算管理、资产管理、收支管理、采购管理、合同管理、专项资金管理、科研项目管理等领域的风险点，形成各高校内部控制风险库，供二级学院在风险识别时对照、参照。此外，二级学院需对识别出的风险进行评估打分，区分风险等级，对于不同等级的风险选取不同的控制方法，从而降低风险发生的可能性及危害程度。

5.运用评价机制，为二级学院内部控制建设提供坚实的监督保障

对内部控制建设与实施情况开展有效评价与监督，是内部控制是否有效的重要保障。以习近平同志为核心的党中央总揽全局、审时度势，在党的十九届中央纪委四次全会上，做出健全党和国家监督体系的战略部署，将财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分。高校二级学院内部控制建设过程中，要充分发挥巡视巡察、纪检监察、内外部审计、财会监督的力量，全校上下“一盘棋”，统筹协调，综合施力，构建“巡检审财”联动机制。强化对重点业务重点领域的监督，通过定期或不定期开展日常监督和专项督察，动态跟踪检查学院内部控制实施过程中的制度执行、风险防控措施等是否得到有效落实。

大多数高校将审计部门作为内部控制评价与监督的牵头部门，负责对内部控制的实施及执行的有效性进行评价和监督。审计部门可以每年有针对性的选择几个二级学院开展内部控制评价工作，以评促建、边评边建。二级学院要加强对内部控制评价报告的结果应用，根据评价结果，针对暴露出来的薄弱环节进行整改，堵塞内部控制制度和业务流程中存在的漏洞，明确下一步内部控制的建设重点，不断完善优化内部控制体系。

········参考文献·····················

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（作者单位：扬州大学）