构建支撑经济社会绿色低碳转型的二元标准体系

姜玲玲 李鹏程 张玉博 夏玉娟 杨波 李治平 于欣丽 赵宪庚

摘 要：标准是经济社会发展全面绿色低碳转型的基础保障，是实现碳达峰碳中和目标的重要支撑。本文梳理了我国绿色低碳转型过程中面临的主要形势与问题，通过构建支撑经济社会绿色低碳转型的二元标准体系框架，剖析了我国中长期标准化工作中政府颁布标准的重点领域和市场自主制定标准的主要方向，并提出了对策建议。

关键词：绿色低碳转型，碳达峰碳中和，标准化，二元标准体系

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.13.004

Establishment of the Binary Standards System to Support the Green and Low-carbon Transformation of Economy and Society

JIANG Ling-ling1 LI Peng-cheng2 ZHANG Yu-bo2 XIA Yu-juan2 YANG Bo1* LI Zhi-ping2 YU Xin-li3 ZHAO Xian-geng4

（1. Center for Strategic Studies， CAE； 2. China National Institute of Standardization； 3. China Association for Standardization； 4. China Academy of Engineering Physics）

Abstract： Standards are the fundamental guarantee for the comprehensive green and low-carbon transformation of economic and social development， and an important support for achieving the goal of carbon peaking and carbon neutrality. This study sorts out the main situation and problems faced in the process of green low-carbon transition， by constructing the binary standards system framework to support the economic and social green low-carbon transition， analyzes the key areas of the government promulgation standards in the medium- and long-term standardization work and the main direction of the market independent standards independently developed by market， and puts forward measures and suggestions.

Keywords： green and low-carbon transformation， carbon peaking and carbon neutrality， standardization， binary standards system

0 引 言

標准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用。当前，碳达峰碳中和纳入经济社会发展全局。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出推动经济社会发展全面绿色转型，到2035年广泛形成绿色生产生活方式。在此背景下，研究绿色低碳转型相关标准化建设战略议题，对于发挥标准化在绿色低碳转型工作中的保障和支撑作用具有重要意义。

近年来，气候变化导致陆地、海洋出现了新的极端温度，全球极端天气发生频率和强度明显增加。研究表明，全球气温升高背后的重要原因是人类活动导致的温室气体排放增加[1]。在全球应对气候变化的紧迫形势下，追求绿色低碳发展成为国际社会共识，应对气候变化成为联合国可持续发展议程中最为关注和紧迫议题。《巴黎协定》得到国际社会广泛支持和参与。中国、欧盟、美国、日本等130多个国家和地区提出了碳中和目标，近五年来可再生能源提供了全球新增发电量的约60%。在国际碳治理方面，IPCC、ISO、IEC等组织已经形成了较为完备的规则体系，如IPCC的《国家温室气体指南》[2]、ISO 14067《温室气体 产品碳足迹 量化要求及指南》[3]等。同时，科技突破为绿色低碳发展带来积极影响，科技创新成为实现全球绿色低碳发展的重要牵引[4]，世界各国纷纷将科技创新视为推动绿色低碳转型的重要突破口，围绕绿色低碳科技积极制定科技框架计划和战略政策。同时，由于近期国际局势影响，资源能源安全威胁愈演愈烈，一定程度上迟滞了全球绿色低碳发展进程。总体而言，欧美等西方发达国家凭借先进技术和碳达峰碳中和的先发优势，在碳排放核查核算、碳捕集封存利用等标准化领域处于领先，多数发展中国家在参与绿色低碳国际标准方面能力不足。

我国高度重视支撑绿色低碳转型的标准化工作。《国家标准化发展纲要》提出完善绿色发展标准化保障，建立健全碳达峰碳中和标准。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出建立健全碳达峰、碳中和标准计量体系。目前，我国在节能与能效、新能源和可再生能源、温室气体管理、碳捕集利用与封存、协同降碳和市场化等绿色低碳关键领域，标准化工作已经初具规模[5-8]。但绿色低碳转型标准化工作还面临诸多不足。一是绿色低碳标准缺乏顶层设计，部分领域关键标准存在缺失，政府主导与市场自主制定的标准发展不协同。二是绿色低碳标准与科技创新的互动发展机制还未形成，部分绿色低碳关键标准技术水平落后，标准未能及时反映最新科技成果。三是绿色低碳标准实施效果有待提升，监管有效性不足。四是绿色低碳国内国际标准协同水平有待提升，国内国际标准一体推进的模式还不成熟。因此，为了更好发挥标准化的支撑和引领作用，需要在绿色低碳领域加强对标准顶层设计、标准与科技创新互动创新、标准实施监管，以及国内国际标准协同机制等方面开展研究。

1 二元标准体系框架

本文在充分考虑碳达峰碳中和等绿色低碳相关政策、技术和市场化机制标准需求的基础上，研究提出了多层次、全覆盖、多维度的碳达峰碳中和二元标准体系框架。主要包括基础通用、碳减排、碳清除、市场化机制等4个板块，全面支撑能源、工业、交通运输、城乡建设、农业农村、林草、金融、公共机构、居民生活等重点领域的碳达峰碳中和工作，适用于地区、行业、园区和组织等不同层面主体的绿色低碳转型工作，实现各层次各类型标准的协调配合。

1.1 基础通用板块

基础通用板块主要包括术语分类和碳信息披露、碳监测核算核查、低碳管理及评价三个部分。第一部分术语分类和碳信息披露包括术语与符号、分类与编码、数据和信息等标准。第二部分碳监测核算核查包括温室气体监测、区域碳排放核算与报告、行业企业碳排放核算与报告、项目碳减排量评估、产品碳足迹、碳排放核查等标准。第三部分低碳管理及评价包括绿色低碳评价、碳中和评价、碳排放管理等标准。

1.2 碳减排板块

碳减排板块主要包括节能、非化石能源、新型电力系统、化石能源清洁利用、生产和服务过程减排和资源循环利用等重点标准。第一部分节能主要包括强制性能耗限额、强制性能效标准、节能基础标准、节能共性技术标准等。第二部分非化石能源主要包括水能、风能、太阳能、核能、生物质能、氢能、海洋能、地热能等标准。第三部分新型电力系统主要包括源网荷储相关标准。第四部分化石能源清洁利用主要包括绿色开采和清洁高效利用等标准。第五部分生产和服务过程减排主要包括工业生产、交通运输、基础设施建设和运行、农业生产、公共机构等领域的过程减碳标准。第六部分资源循环利用主要包括循环经济、资源综合利用、清洁生产等标准。

1.3 碳清除板块

碳清除板块主要包括生态系统固碳和增汇、碳捕集利用与封存（CCUS）、直接空气碳捕集和储存（DACS）等重点标准。第一部分生态系统固碳和增汇主要包括生态系统碳汇，水土保持、生态修复和经营增汇，生态碳移除和利用等标准。第二部分碳捕集利用与封存主要包括基础、捕集、利用、运输和封存等各个环节的标准。第三部分直接空气碳捕集和储存主要包括相关基础、技术和减排量评估等标准。

1.4 市场化机制板块

市场化机制板块主要包括绿色金融、碳排放交易、生态产品价值实现等标准。第一部分绿色金融主要包括绿色金融通用基礎、绿色金融产品和服务、绿色金融评级评估、绿色金融信息披露、绿色金融统计、绿色金融风险管理与保障等标准。第二部分碳排放交易主要包括碳排放交易、温室气体自愿减排交易、用能权交易、绿色能源消费、绿色低碳服务、碳资产管理等标准。第三部分生态产品价值实现主要包括生态产品监测、生态产品核算、生态产品评价评估、生态产品经营开发等标准。

2 政府颁布标准的重点领域

二元标准体系主要包括政府颁布标准和市场制定标准两个部分。二者的分工是：政府主导制定的标准侧重于保基本，市场自主制定的标准侧重于提高竞争力。绿色低碳转型的二元标准体系建设过程中，政府颁布标准是重要的“一元”。根据上述标准体系框架，结合政府角色职能，研究提出政府颁布标准的11个重点领域，包括碳排放核算核查、温室气体减排、碳排放强度、产品碳足迹、节能、协同降碳、低碳管理及评价标准、新能源和可再生能源、碳捕集利用与封存（CCUS）、碳汇、低碳技术等。这些标准的主要任务是“强基础”“严底线”。其中，碳排放核算核查标准是开展“双碳”工作的基础标准，有助于解决核算方法不统一的关键问题。节能类标准包括能效能耗等强制性节能标准，这些标准发挥重要的约束引领作用，具有显著的节能降碳效果。政府颁布标准的重点领域及其范围见表1。

2.1 碳排放核算核查标准

碳排放核算核查标准是双碳领域最重要的基础标准之一，是实现碳排放双控的有效途径。为了公平推动地方降碳，合理引导产业转型转移，加快形成绿色低碳消费模式，应该建立碳排放责任共担机制和标准体系。

为此，应有效完善三个方面的绿色低碳转型激励措施。一是激励生产者和消费者双方采取减碳行动的政策措施。对于生产侧，应强化碳排放强度约束，对于消费侧，应推动碳排放总量管控。二是建立基于碳排放基准值的组织实施机制。基于基准值对生产企业实施激励约束措施。三是完善碳排放管控政策工具，激励各领域的碳排放责任共担。在完善碳排放责任共担标准体系方面，重点从生产侧和消费侧两个方面同时发力。在生产侧碳排放管控方面，要加快完善制定能耗限额、碳排放强度、资源循环利用、绿色低碳技术等标准；在消费侧碳排放管控方面，要加快完善产品能效、绿色产品、绿色建筑、绿色交通工具、绿色包装等标准。

2.2 能效能耗强制性标准

为严格强制性能效能耗等政府颁布标准的底线约束作用，应加快形成覆盖标准制定、实施、监督和评价四个环节，顺畅运转、紧密衔接、正反馈循环、系统性迭代提升的闭环管理机制。在标准制定层面，要建立科技项目与标准研制联动机制、龙头或创新企业技术研发与标准配套制度、形成标准先进性评价体系和快速响应机制；在实施层面，要建立标准实施情况统计调查监测报告制度，建立多部门数据共享机制、数据质量保障体系和数据定期分析反馈机制，健全强推标协同推进机制；在监督层面，要将标准监督全部纳入质量专项和地方监管工作，建立社会化和区域监管模式，搭建智能化备案、在线监测和监管平台；在评价层面，要建立节能技术和标准实施效果评价体系，开展对标领跑者行动，增加产品标识信息。闭环管理机制将最终实现各环节灵敏、精准的信息反馈和快速响应改进，保证标准内容先进、及时更新和有效应用。

3 市场自主制定标准的主要方向

团体标准是市场中标准化活动的主要形式，具有市场性、自发性、自愿性的特点，具有强大的生命力和适应力。《国家标准化发展纲要》（以下简称《纲要》）提出的发展目标中，明确指出“到2025年，实现标准供给由政府主导向政府与市场并重转变”“政府颁布标准与市场自主制定标准结构更加优化”。在《纲要》部署的“推动标准化改革创新”的措施中，明确要求“优化标准供给结构。充分释放市场主体标准化活力，优化政府颁布标准与市场自主制定标准二元结构，大幅提升市场自主制定标准的比重。”在支撑绿色低碳转型的二元标准体系中，市场“一元”的主要任务是制定具有创新性、竞争力的标准。为此，要增加市场标准的有效供给和建立健全团体标准推广应用机制。

3.1 增加市场标准的有效供给

（1）建立以支撑绿色低碳转型需求为导向的团体标准制定模式。团体标准组织要找准支撑绿色低碳转型标准的制定需求，紧密围绕支撑绿色低碳转型的新技术、新产业、新业态、新模式，主动对接重大工程、产业政策、国际贸易，统筹考虑团体标准的推广应用模式，广泛吸纳生产、经营、管理、建设、消费、检测、认证等相关方参与，充分发挥技术优势企业作用，制定原创性、高质量的支撑绿色低碳转型的团体标准。

（2）提升支撑绿色低碳转型团体标准组织工作能力。团体标准组织应当建立规范的标准化工作机制，制定系统的团体标准管理和知识产权处置等制度，严格履行标准制定的有关程序和要求，加强团体标准全生命周期管理。建立完整、高效的标准化内部工作部门，配备专门的标准化工作人员。确保稳定的标准化工作资金投入，可以根据实际情况依法设立支撑绿色低碳转型团体标准发展基金。

（3）完善支撑绿色低碳转型团体标准发展激励政策。探索建立国家标准采信支撑绿色低碳转型团体标准的机制，鼓励各部门、各地方将在助推“双碳”目标实现且取得显著成效的团体标准纳入奖励范围。

（4）开展支撑绿色低碳转型团体标准化良好行为评价。鼓励团体标准组织根据团体标准化良好行为系列国家标准开展自我评价，自愿在全国团体标准信息平台上公开声明，进入团体标准化良好行为清单，提升团体标准组织的诚信和影响，供相关方使用团体标准时参考。

（5）实施支撑绿色低碳转型团体标准培优计划。建立培优团体标准组织库，选择具备能力的团体标准组织进行培优。建立对培优团体标准组织工作绩效的科学考核评估机制，形成有进有出的动态调整机制，培养一批优秀的支撑绿色低碳转型团体标准组织，打造“团体标准先锋队”，发挥标杆示范作用，带动团体标准化工作水平整体提升。

（6）促进团体标准化开放合作。团体标准组织要积极参与各类国际性专业标准组织的活动，开展标准化交流与合作。鼓励基于团体标准提出国际标准提案，支持培优团体标准组织承担国际标准组织的国内技术对口单位，推荐有能力的专家成为国际标准注册专家。鼓励團体标准组织建立吸纳外商投资企业和外国专家参与团体标准制定的机制。鼓励有条件的社会团体牵头建立国际性专业标准组织，支持外籍标准化工作人员参与组织和高水平国际专家担任领导职务。

3.2 建立健全团体标准推广应用机制

（1）拓宽支撑绿色低碳转型团体标准推广应用渠道。鼓励团体标准组织建立标准制定、检验、认证一体化工作机制，推动团体标准在招投标、合同履约等市场活动中实施应用，打造团体标准品牌。充分利用电视、纸媒、新媒体等资源，大力开展支撑绿色低碳转型团体标准宣传，提高团体标准认知度与认可度。标准化行政主管部门和有关行政主管部门开展团体标准应用示范工作，在产业政策制定以及行政管理、政府采购等工作中使用支撑绿色低碳转型的团体标准。

（2）树立团体标准推广应用标杆。鼓励地方行业主管部门、社会团体等申报团体标准应用示范项目。按照“自愿申报、行业或地方推荐、专家评审、社会公示”等工作程序，定期遴选出应用效果好、技术水平高、市场竞争力强、社会影响力大的团体标准应用示范项目，并向社会公布，支持其在全行业范围内的推广应用，使团体标准应用示范项目成为高水平、高质量的代名词，引领相关产业发展。

（3）不断提升团体标准影响力。积极培育团体标准的知名品牌，支持基础条件较好、市场影响力较大、代表性较强的社会团体围绕提升产品质量、创建区域品牌和推动技术创新等方面的需求，开展团体标准制定与实施，强化团体标准与行业标准、国家标准的协调配套，不断提升团体标准的公信力和社会认知度，赢得市场和产业界的认可。

（4）探索建立团体标准采信机制。在政府采购中鼓励使用市场自主制定的团体标准。探索建立团体标准转化为国家标准、行业标准的机制，明确转化条件和程序要求，支持将技术水平高、实施效果好、属于产业发展重点领域的团体标准转化为国家或行业标准。探索“团体标准+检测+认证”推广模式，促进社会第三方检验检测、认证机构积极采用团体标准开展检验检测、认证工作，提高检测、认证的可靠性和水平。

4 政策建议

4.1 建立“双碳”二元标准体系

一是建立“双碳”多层次标准清单机制，发布《双碳标准体系建设指南》，明确阶段性标准体系建设重点任务。二是实施双碳标准体系建设重点行动，开展双碳标准强基行动、百项节能降碳标准提升行动，健全支撑强制性标准实施的配套标准。三是完善“双碳”领域市场自主制定标准质量提升机制，加快开展绿色低碳领域“领跑者”行动，形成一批高质量领跑的绿色低碳团体标准。四是优化面向多维度需求的“双碳”标准供给机制，建立双碳政策重点标准需求的专家评估机制，在政策出台过程中提前部署国家标准制修订任务。

4.2 推动标准化与科技创新互动发展

一是加强绿色低碳标准化战略研究和战略部署，强化科技创新与标准化顶层设计的统筹协调与协同优化机制。二是构建完善绿色低碳科技创新的动态评估体系，推进形成前沿技术快速转化标准的有效机制。三是统筹推进科技创新与标准化的国内外交流合作，抢占关键前沿绿色低碳技术国际标准制定先机。

4.3 健全标准制定实施监督评价管理

一是完善强制性标准制定专项经费渠道，加大单项标准研究工作的投入力度。二是继续优化强标立项研制快速响应机制，建立标准实施情况触发标准修订升级的快速响应机制。三是完善强标实施数据共享长效机制，建立能耗能效标准实施信息统计调查监测制度。四是健全节能技术和标准实施评价体系，补齐标准实施评价方法短板。五是进一步强化能效标准的实施监管，扩大监管范围，提升监管能力。六是加快能耗“双控”向碳排放“双控”转变的标准支撑，完善能耗限额标准相关能源核算、检测认证、评估、审计等配套标准。

4.4 提升重点领域标准化对外开放水平

一是出台绿色低碳标准化交流合作鼓励扶持政策，鼓励国家或团体标准走出去转化为国际标准。二是畅通绿色低碳国际标准双向转化渠道，建立动态更新的绿色低碳领域重点国际标准转化清单。三是建立绿色低碳标准、标识和认证国际互认机制，推进中国标准与国际标准体系兼容。四是推动以我国标准为基础的区域性标准制定，积极推进与共建“一带一路”国家、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）成员等交流合作。五是鼓励牵头建立绿色低碳领域标准国际合作平台，支持我国研究机构和社会团体发挥主导作用。

5 结 语

面对我国绿色低碳二元标准体系尚未完善、标准与科技创新互动不充分、标准实施监管有效性和国内国际标准协同水平不足等现状，本文提出了多层次、全覆盖、多维度的碳达峰碳中和二元标准体系框架，涵盖了碳信息披露与碳核算、碳减排技术与管理、碳清除技术与管理、碳交易市场化机制等内容；分别从侧重保基本和提升竞争力角度，提出了中长期我国政府颁布标准的重点领域和市场自主制定标准的主要方向。

为了加快推动绿色低碳标准体系建设、全面支撑经济社会重点领域的碳达峰碳中和工作，本文建议建立双碳二元标准体系，出台标准体系建设指南，提出政府和市场标准研发方向。另外，应加强标准化工作与科技创新的交互升级，促进绿色低碳标准技术水平提升。同时，健全强制性标准制定实施监督评价闭环管理机制，优化标准立项制定和更新修订快速响应机制、实施数据共享和评价体系，提高监管能力。最后，应加快提升重点领域绿色低碳标准对外开放水平，加强国内国际标准双向转化，建立建全标准、标识和认证国际互认机制，推动以我国标准为基础的区域性标准制定，并鼓励建立国际标准合作平台。

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作者简介

姜玲玲，副研究员，主要从事能源环境及标准化战略咨询研究。

杨波，通信作者，副研究员，主要从事能源环境及标准化战略咨询研究。

（责任编辑：袁文静）