从规范招标条款角度探讨保障图书采购资金使用效益

沈洁

摘 要：在高校评估指标要求以及自身内涵建设的压力下，图书馆的图书采购在稳定存量的基础上，需要保持一定的年度增量。通过分析广东省政府采购网的高校图书采购招标文件，以实例印证采购执行环节中，招标条款设置导致采购资金使用的风险。并据此进行原因分析，针对性地提出应对方案，从内控视角探查强化采购资金管理的措施。

关键词：图书采购；内部控制；风险；分析应对

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.023

在本科高校合格评估工作的要求下，依据《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》，不同类型不同层次高校，需达到生均图书30～50册，生均年进书量2～3册。图书采购是图书馆建设的重要内容，更是高校高质量发展的重要储备资源。

参照《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》中政府采购业务控制目标，在图书采购的内部审计中发现，招标条款作为政府采购执行环节的重要内部控制风险点，将直接影响采购价格与图书质量。为了解广东省高校图书采购招标文件设置的基本情况，加强招标条款设置的针对性，通过分析广东省政府采购网站公布的高校图书采购招标文件，总结其中普遍存在的问题及潜在风险，在兼顾“价值論”与“需求论”的图书采访原则基础上，提出针对性措施，优化招标文件中的需求表述，多角度强化采购专项资金的使用管理。

1 图书采购研究现状

在现有研究中，关于图书采购的论述，较多集中在政府采购过程存在的问题、指标体系的评价方法等。高景昌从采购流程入手，阐述了对高校图书采购招标的认识、组织过程以及现状。丁友兰通过高校图书馆评标样本，分析了商务评标指标的构成与分值分布等。但从内部控制政府采购业务层面的角度，对招标文件风险点的具体研究较少。通过对广东省高校图书政府采购招标文件的多维度分析，探讨如何拟定合理的招标条款，并在内部控制框架下，强化专项资金使用管理，具有较强的现实意义。

2 广东省高校图书采购招标条款设置情况

为详细了解广东省内高校中文纸本图书采购招标文件的设置情况，以广东省政府采购网站为基础，选取2022年度高校图书采购数据，剔除其中电子资料、外文图书、特价图书、期刊杂志、特价图书以及重招信息。所统计对象均采用综合评分法，招标结果分别以中标公司及其折扣率、下浮率或优惠率表示。结合图书采购审计经验，提取招标文件中的重要因素，作为分析图书采购内部控制风险点的要素。其中，内部控制风险点，既包括不明确条款的设定，使馆配商利用其获取非常规利润；也包括招标文件设置方式、具体内容等，影响图书质量以及采购资金使用的绩效，甚至产生廉政风险的可能性。

2.1 总况

根据上文所述调整后的统计对象，2022年期间共计39个高校，开展中文纸本图书采购项目47个，计97个包组。中文纸本图书采购项目预算金额1110098万元。以上项目均采用公开招标形式。

2.2 风险点

为开展具体分析，对上述采购的招标条款中的主要控制环节进行分类，了解各项目单独以及关联情况存在的利弊，厘清内部控制的风险点。

2.2.1 采购项目整包与分包

将一个采购项目根据不同需求或金额，分拆成数个包组，不仅可以有效分解到货风险，同时可有针对性地提出采购需求，较好地控制采购成本。但对于一个包组允许数个中标人，且无明确分配或调整方案，仅由需求方根据具体执行情况进行调整，则具有一定的廉政风险。如某些条款中作如下表述：“如果中标人在各项服务未能达到约定要求，采购人有权在随后的图书订单中对2家中标人的采购额度做出相应的调整。”

在所选取样本之中，一个包组允许多个馆配商中标的有五个，无具体调整方案的包组两个，占此类样本的40%。

2.2.2 合同执行时间情况

合同执行时间，是从法律层面上对馆配商按时完成合同约定的限制。但在约定不充分或不合理的情况下，如果遭遇馆配商恶意拖延，将对校方完成预期目标极为不利。同时，馆配商则利用时间拖延获取图书价格调整的非正常利润。某学院在合同履行期限中，以完成一定金额作为合同完成期限，此类条款表述不尽合理。

2.2.3 书目提供情况

为保证所购图书的质量，采购方对书目情况的要求，具体体现在以下几个方面。

（1）提供书目方。

目前各高校图书采购常规做法，图书书目一般由馆配商提供。但在所选样本中，既有馆配商提供书目作为唯一备选对象，也有少量包组包含部分校方组织书目的情况。

对于馆配商提供书目，如未对其附加所属年份、包含内容等一定的条件限制，逐利思想将驱动其提供出版时间久、品质低下但利润高的书目，导致与校方需求不符。甚至以其便利性或获利空间为目的，修改原始书目。对于采购方自行选定书目，则存在个别工作人员与馆配商私下串通，选取早期、低质图书共同牟利的可能性。

（2）书目数量要求。

图书采购方案中未提出的书目数量要求，无法保证可选对象的数量。影响采选范围和图书质量。在统计样本中，未明确以数量或覆盖率等量化表示的书目要求共计73个包组，占总数的75.26%。

（3）书目时间范围。

明确要求提供书目的具体时间信息，是保障当年图书采选工作顺利推进的基础。除采购人特定意图外，限制书目所属时间能够大致框定采选范围。在样本招标文件中， 58个包组未明确书目时间，占总数的59.80%。在利益驱使下，馆配商提供最新书目意味着获利空间大大缩小，故对其进行时间范围的限制有其现实意义。

某学院相关表述包括了时间和数量要求：“2020年以来出版的书目10万种以上”。意思表达较清晰。

（4）具体书目。

除特定意向书目或部分早期书目外，由于一般招标时间早于新书书目产生时间，在招标条款中列举具体书目的情况并不多见，所选样本中，仅6个包组列示了具体书目，占样本总数的6.19%。但从另一个角度也表示采购范围非当年新书。6个包组平均中标折扣率为48%，远低于整体平均折扣率62.87%。基本情况符合市场规律。以具体书目条款，更能明确限制图书采购的要求。如具体书目未经充分考量，充斥低质陈旧，则仅能充实馆藏存量，对提高图书流通性的作用有限。

2.2.4 出版社限制的具体形式

结合实际审计实施情况发现，出版社本身对所出版图书的质量有决定作用，个别小规模低等级出版社出版图书质量堪忧。在统计对象中，对出版社的限制表现形式有以下几种：

（1）以合作出版社的形式设定需求。

在所选样本中，大部分项目对出版社限制较宽泛，仅列明要求的合作出版社，其中的合作数量仅作为技术评分的条件，对图书质量的保障作用有限。

（2）条件限制表述空间大。

部分实例仅以“包含”表述，无条件下限，自由裁量空间较大。

如某大学在招标条款中的表述，“采选的图书至少包含下列出版社出版的图书”（30家），缺乏其他条件如采购数量的限制。

（3）混合不同出版社需求。

在图书采购中，将多种需求混合打包的表现形式多样。不设定出版社限制即为其中之一。在统计样本中，未设定出版社要求的54个包组，占总数的55.67%。表现出对出版社的范围限制认识不足。根据招标结果显示，设置出版社限制条件的包组项目，平均折扣率63.20%，未设限平均折扣率62.61%，相差仅0.59%。根据市场规则，专业性越强的出版社，平均折扣越高。由此可见，本次统计样本的折扣差未充分体现出版社的差异性。由于不能充分细化需求，未提出限制出版社的针对性条款，导致未能获取采购资金更高效益。

2.2.5 出版时间限制情况

在公开的图书供应市场上，图书价格除少量经典文献外，出版时间远近是影响图书价格的重要因素。在所剔除的某项无任何时间限制特价图书采购中，中标折扣率低至17%。

部分样本以书目时间限制代替出版时间限制。而书目所属时间与最终确定采购的图书出版时间并非同一概念，实际对于图书出版时间限制性不强。

部分样本限制条件表述不清晰，以“……年出版为主”“*年以来出版，部分往年”等不明确限制的表述，对后期核验合同执行造成一定困难。

在统计样本中，未明确采购图书的出版时间共计17个包组，占总数的17.53%，占总采购金额的13.71%。对此应引起采购人的足够重视。

2.2.6 到货率

馆配商有意调节有供应难度的图书，保证自身利润，但影响了图书质量。高校图书馆可通过到货率进行限制。在所统计样本中，三个项目招标条款未明确到货率，存在一定的控制风险。

2.2.7 图书数量要求

由于图书采购对象单品数量少、品种多等特殊性，采购招标方案中如未对所采购图书的数量进行一定限制，馆配商以大码洋以及小码洋低质图书充抵货款的逐利行为将难以控制。但在统计样本中，未要求供书数量的达81个包组，占总数的83.51%。

2.2.8 折扣率、優惠率（下浮率）

折扣率是图书采购招标文件的核心条款，直接关系到采购资金的使用。本次统计的中标结果均以馆配商的折扣率或优惠率（下浮率）表示。部分招标文件中对折扣率有一定限制要求。

统计样本中，限制折扣率或优惠率非零的包组共计14个；一个学校的4个包组对折扣率低于特定值需作出说明；上述样本平均中标折扣率为58.72%。其余79个均无实质性的限制，占总数的81.45%，平均中标折扣率为63.57%。设限包组平均中标折扣率低于未设限5.03%。未设定中标结果的上下限情况较为普遍，在恶意低价中标以及合理使用预算方面，存在内部控制管理的风险敞口。

3 重要风险点设置概况及原因分析

3.1 综合概况

综合以上实例分析可见，各高校对招标文件的风险点认识不一。对部分指标是否设置的观点较为一致，如：合同履行期限、最终到书率、具体书目等；对于部分指标是否设置，观点各异，如：书目条件、图书出版社、图书出版时间、折扣率等。但综合实例的招标结果，对于设置折扣率限制等有利于提高购置资金利用率的条款，众多高校有待改进。

对统计样本在上述风险点设限情况进行统计，风险点设限对比如图1。

图1 2022年度广东省政府采购网高校图书采购招标文件内控风险点设置情况图

3.2 原因分析

高校图书采取政府采购方式历经多年，但各高校的招标文件多处风险点仍普遍存在，从资金使用绩效的角度，主要有以下几个方面原因：

（1）资金使用绩效考核不足。

招标文件条款的设置存在诸多不尽合理之处，与采购资金使用的绩效考核浮于表面不无关联。考核指标不足或指标模型定义不清，未能准确体现资金使用情况、采购图书质量情况、图书使用情况等相关内容。导致采购目标不清晰，需求不明确。

（2）预算资金绩效评价结果不匹配。

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，在全过程预算绩效管理机制中，预算绩效评价反馈结果要适当应用。但高校由于图书数量的硬性评估指标要求，图书采购的绩效缺乏压力传导，采购资金分配未直接关联采购的绩效考核结果。考核机制未能起到应有的约束作用。

4 招标方案改进思路与高校实例

图书质量是高校图书馆满足教学、提高流通的基础。通过以上分析，各高校对图书采购的内部控制风险点认识不尽相同。针对上述招标文件表现出的几个风险点，结合部分高校实例，提出以下优化方案。

4.1 项目分类明细化

采购方根据不同需求，细化招标项目，分别设定具体要求，使标的清晰化。具体内容可针对书目情况、出版社情况、出版时间等重要考量因素，利用市场差异化，提出不同的折扣率限制，有效地提高图书购置资金的使用效益。

4.2 招标条款明确化

（1）份额分配方面。

明确一个项目或包组多个中标商的份额分配方案，完善分配依据，提前规避在分配过程中的易发廉政风险。某学院，一个包组选取馆配商2家，“排名第1的中标份额为50%，排名第2的中标份额为50%”，明确了分配份额，后续的执行依据较为充分。

（2）书目要求方面。

书目的确定是保证图书质量的根本，但由于最新书目的产生时间一般晚于招标时间，故一般以限制性条款的形式出现。

结合前述书目条款方面存在的问题，对书目提供方、数量要求、时间界限等几个方面，给予清晰的限制条件。降低供需双方后期执行过程中的争议发生率，提高内控风险的防范力度。对于采访人员在限定书目范围外，自行提供书目要求供应。需加强流程审批，防范利用特定需求而产生的廉政风险。另外，需要加强对馆配商提供书目原始性的审核，确保采选范围。

某大学，要求投标人“提供当年新书书目≥10万种” ，既表示了书目的数量又对书目时间范围有明确的要求。

（3）出版社与出版时间方面。

根据馆藏需求，结合出版社情况，提出对出版社、出版时间等细化要求，能有效控制图书质量，辅之以分层设标，更能提高图书购置资金的使用效果。在招标文件中，以图书出版时间为条件，较之以书目时间范围作要求，去除了采选人中间筛选环节，风险关口前移，质量把控更直接。

提出购置图书出版社的要求至关重要。出版社是图书质量的保证基础，高质量图书可以较好地满足馆藏需求，提高流通率。以质定价是公开图书市场的特点之一，因此高质量出版社，对图书采购价格影响深远。只有清晰划分出版社的选择范围，才能从源头控制图书质量。

对于出版社与出版时间，结合两方面的需求，部分学校条款表述较清晰：

某学院合同结合招标要求，针对不同包组，分别以“提供与甲方学科专业紧密相关的35家专业出版社（侧重人文社科）出版的国内版纸质图书（以采购2021年1月1日以后出版的专业图书为主）”；以及“提供除附件（一）、附件（二）指定出版社以外的其它出版社（必须包含附件（三）所列的出版社）出版的国内版纸质图书（以采购2021年1月1日以后出版的专业图书为主）。”分别详细表示对不同包组的具体需求。

（4）折扣率。

根据实际市场行情，设定折扣率上下限，对馆配商投标情况给出一定的限制区间，防止其以恶意低价中标，提高资金的使用效益。

如：某大学招标文件设置条款如下：“投标人报价折扣低于或等于67%的，需作出成本与利润分析说明，详细列举具体的可行性措施保证图书采购质量。”

某学院根据具体需求，设立两个包组，折扣率分别限制在70% 与65% 以下。最终分别以56%与55%的折扣率中标。以出版社和出版时间分层设标，招标结果较好地体现了采购意图。

从另一个角度分析统计样本，未设置折扣率区间或设置为0%～100%、1%～100%的包组平均中标折扣率为6357%；设置折扣率上限的包组平均折扣率5764%；設置折扣率下限的包组平均中标折扣率为6268%。

由此可见，设置折扣率上限的包组，平均中标折扣率最低，设置方式具有一定的现实意义。

5 从内部控制视角强化采购资金使用管理

从内部控制的视角，综合相关业务层面，进一步完善管理措施，多方位促进提高图书采购资金的使用绩效。

5.1 强化预算考核，促进提高绩效

参照《普通高等学校图书馆馆藏评价指南》中的三种评价方法，对所采购图书的数量、质量以及使用状况等，科学设置绩效评价评价指标。并将预算分配与资金的使用绩效相结合，提高预算绩效评价与预算约束的关联性，理顺绩效评价结果反馈机制，发挥绩效评价的应有作用。

5.2 严格采购控制，精细招标条款

政府采购业务控制是提高采购资金绩效的关键环节。完善招标文件内容的审批流程，审核图书购置数量、质量、资金使用情况等，体现高校对图书馆馆藏的存量、增量、结构以及流通等多方面的需求，满足资金使用合理合规、高质高效的要求。

5.3 加强合同管理，严肃验收纪律

根据招标结果，在不违背招标条款前提下签订的合同，是双方履约的法律依据。由于图书采购执行周期较长、批次频繁、细节众多、延续性等特点，馆配商是否按约定进度、数量和质量提供图书，是合同执行环节的主要风险点，需要做好合同执行过程的跟踪监督。

对合同执行过程的监督，以不相容岗位的职责履行体现监督职能：一是最终确定书目的采编人员与馆内验收岗位分离；二是部门职责分离，强化资产部门验收的主体责任；三是加强审计对全面合同执行与违约情况评价的监督与追踪，对在合同执行过程中出现的履职不力、违纪违规等严重问题，加强纪委、监察监督。

6 结语

通过总结实例，深度解析了图书采购招标条款的风险点。为科学制订招标条款提出了针对性的解决方案。并从内部控制的相关业务层面，分析列示促进合理利用图书购置资金，防范廉政风险的主要途径。

参考文献

[1]高景昌，王树迎.对高校图书采购招标几个问题的思考[J].农业图书情报学刊，2014，26（12）：7375.

[2]丁友兰.高校图书馆文献采购商务评标指标调查研究[J].邢台学院学报，2021，36（01）：187192.