对陕西省基层动物防疫体系建设的有关思考

王桂花，刘陆世，谢印乾，丁国义

（1. 渭南市动物疫病预防控制中心，陕西渭南 714099；2. 中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；3. 陕西省动物疫病预防控制中心，陕西西安 710003）

动物防疫工作是有效防范化解畜牧业风险，促进养殖场户持续稳定增收的关键所在。经过多轮次改革创新和探索实践，动物防疫体系建设也经历了基础设施投资增加、职能职责优化、组织机构撤并等多个阶段，为畜牧产业保供给、防风险发挥了积极作用，但总体上与动物疫病防控现实需求还有一定差距。动物防疫体系究竟存在哪些问题，到底应该怎么建设，建设什么？带着这些问题，2022年以来，实地走访了陕西省6 个地市25 个县（区）的动物防疫机构，通过问卷调查、座谈交流等形式，调查了解了一些基层重大动物疫情防控和应急处置情况，同时结合当地动物防疫体系建设的实际进行了一些思考。

1 动物防疫体系建设缺乏协调性和系统性

调研发现，基层动物防疫工作主要存在制度落实不到位、基础设施不健全、技术推广不深入、从业人员素质有待提高等问题，归根结底就是动物防疫体系建设缺乏协调性和系统性，在应急、救急工作中只能被动完善，应对突发动物疫情略显费力。

1.1 防疫制度措施落实不彻底

市县都建有较为完备的动物防疫制度体系和技术规范，但36%的县级及55%的乡镇对制度的理解和落实不够到位。比如：在动物疫病免疫制度落实上，对免疫病种、免疫范围和免疫程序把握不准，免疫效果难以保证；在应急储备制度落实上，存在预防和扑灭动物疫情所需药品、生物制品、有关防疫物资储备不足或过期储藏现象；在疫病监测制度上，仍然存在监测数量、监测频率、监测方法等不够科学的问题，难以科学掌握疫病流行底数或及时发现动物疫病。特别是在动物检疫监管方面，部分基层动物防疫人员法律意识不强，一定程度上影响了动物疫病防控工作。

1.2 防疫基础设施建设不完善

90%的乡镇动物防疫机构被撤并，虽然保留了动物防疫职能，但办公场所缺失、工作条件简陋、防疫人员缺乏的现状短时间难以改变[1]。兽医实验室运行维护相对滞后，60%的县级实验室十几年没有对仪器设备更新换代，没有定期进行维护保养，致使部分仪器设备老化严重，无法应用新的检测方法、检测试剂，造成长期闲置。动物指定通道作用发挥不够，超过60%的指定通道检查站只有办公场所，没有指定通道，有的指定通道检查站距离高速路口较远，货主绕行成本较大。无害化处理体系不健全，特别是病死动物收集、暂存体系没有完全建立，对规模化养殖场病死动物收集时的疫病传播风险大；专业无害化处理厂运行成本加大，运行效率难以保证，同时无害化处理产物的资源化利用受限较多，第三方运营的自盈利能力较差。

1.3 新技术推广应用力度不够

基层动物防疫技术人员受知识结构、学历层次限制，其接受新知识、新技术的能力较差、意识较弱，新技术推广应用难度大。比如：动物疫病监测方面，虽然在抽样策略选择、抽样数量计算、监测结果分析等方面，都有了新进展、新突破，但80%的县区监测工作的科学性和准确性仍有待提高；紧急流行病学调查方面，尽管能够有效扑灭暴发疫情，但对于查清病因，防止类似事件再次发生缺乏有效办法；检测技术应用方面，近年来分子生物学技术在动物疫病诊断中的应用日益成熟，但80%的县级机构受实验室硬件条件、经费投入、技术能力的限制，对依托分子生物学技术开展疫病检测或诊断仍然困难重重。

1.4 防疫技术人员整体素质不高

一是队伍不稳定，数量总体不够。兽医实验室工作任务重、强度大、风险高，因缺乏相应的鼓励激励措施，工作人员流动大。县级实验室平均只有2～3 人，对于承担全县的疫病监测、诊断等任务来说，人员力量严重不足。受近年来镇村综合体制改革影响，部分县级动物防疫部门与乡镇动物防疫部门既无直接领导关系，也无业务指导关系[1]，乡镇动物防疫工作仅有的1～2 名工作人员也主要从事着与畜牧兽医无关的工作。

二是年龄老化严重，知识结构滞后。调研发现，乡镇畜牧兽医机构中，50 岁以上人员占48%。年轻人经过几年锻炼后，受薪资待遇、工作环境、工作压力等影响，最终还是选择其他岗位，造成基层人才严重流失[2]，留下的“老站长”要么身体不好，要么知识老化，不适应新形势下的动物防疫工作。

三是业务能力不强，防控成效难以保证。近年来的突发动物疫情处置证明，动物防疫体系发现疫病、处置疫病、防止疫病扩散的能力逐渐弱化，在小反刍兽疫、非洲猪瘟防控中显得力不从心，这归根结底是因为当前从业人员业务熟悉程度不高、责任心不强，体系运行出现机制性障碍[3]。

2 对动物防疫工作艰巨性任务和根本性作用认识不足

动物疫病防控受国内外疫情形势、体制机制缺陷以及对从业人员素质要求不断提高的影响，难免出现一些问题，但根源上是认识的问题，主要表现在以下方面。

2.1 没有把做好动物防疫作为畜牧产业发展的根本

重畜牧发展轻疫病防控，对发展规模关注多，对发展质量关注少，对动物疫病防控存在一定侥幸心理。无论是政府主管部门，还是技术支撑机构或养殖场户，更愿意在“扩栏添圈”上下功夫，不愿在“防疫稳群”上花心思，更甚者认为没有发病就是浪费防疫资源。近期的非洲猪瘟疫情让各地对动物防疫工作有了新的认识，各地加强了清洗、消毒、隔离等生物安全措施的实施，甚至出现了“过度防控”现象，但一味增加产量带来的无序转群以及母猪筛选、生产节奏的失控等，无疑暴露出了认识上的缺憾，也为养猪业持续健康发展埋下了隐患。

2.2 没有把凝聚工作合力作为动物防疫工作的关键

动物防疫是技术性工作，更是系统性工作。动物防疫工作不是某个人、某个场，甚至某个区域或部门可以独立完成的，需要形成完善的联防联控工作机制，强化沟通协调，凝聚各方力量。实际工作中，兽医部门是直接参与者，但在遇到突发情况时往往成为了独立参与者。交通运输、林业、卫生健康、生态环保、公安等部门虽然是动物疫病防控工作的成员单位，但在日常信息沟通和资源共享方面做得还不够，缺乏协同推动工作的积极性和主动性，分散的力量难以形成强大的凝聚力。

2.3 没有把防疫设施建设作为强化防控效能的基础

据测算，全国动物防疫总投入不到养殖业总产值的0.2%，远低于美国和瑞士等发达国家，甚至低于塞尔维亚等发展中国家[4]。近年来，国家安排的动物防疫基础设施建设投资偏少，其中快速诊断检测设备的缺乏，使得疫情早发现、早诊断、早报告难以做到[4]。部分县级兽医实验室有人员、有设备，但没有试剂，每年2～3 万元的监测经费，与客观反映动物疫病流行状况的现实需求悬殊甚大。大多动物指定通道的运行缺经费、缺人力，甚至有些缺场地，对不通过指定通道的动物运输车辆缺监管。投入资金建设无害化处理厂，但谁来运行、如何收集、如何暂存的问题没有完全解决，无害化处理体系运行维护难。

2.4 没有把人才队伍建设作为提升防疫水平的核心

动物疫控体系缺人，特别是缺乏愿干事、能干事的人。一方面是缺少激励机制。评职称、升职务论资排辈，“多干不能多得”，甚至“干多干少一个样”[4]。有些地方难以兑现政策规定的畜牧兽医医疗卫生津贴，特别是动物防疫工作，面临着诸多不确定因素，干多了更容易出问题，所以就把内行变成了外行，把“勤人”变成了“懒人”。另一方面是缺少锻炼平台。动物防疫工作具有一定的季节性，春秋季强制免疫、监测时间比较集中，但其余时间相对轻松，特别是对于县级，常态化工作开展不起来，不仅让工作人员难以充分锻炼，长期还形成了慵懒的习惯，出不了业绩，这也是基层在职称评审时有岗位没人评的原因之一。

2.5 没有把疫病自然属性作为防控工作的基本遵循

动物疫病的发生有其内在的自然规律，不是以人的意志为转移的，动物疫情重在早期发现、早期诊断、早期处置，防止疫情扩散。而在具体工作考核、绩效评价时，往往仅把是否发生疫病作为重要的“考点”，而不是把疫情处置成效作为重要考量，使工作导向出现偏差，导致对疫情的及时有效处置困难，最终带来了疫情扩散蔓延的隐患。

3 动物防疫体系建设要走科学化、标准化路子

3.1 善于应用新理念新方法，提升防控技术水平

大力推广兽医流行病学理念，加强宣传教育和培训指导，在疫病监测、流行病学调查等方面，大胆尝试，革新技术。要树立“基础”的理念，注重基础研究，掌握底数，分区域、分病种实施全系统、全体系的流行病学项目，真正掌握主要动物疫病的流行底数、风险因素、传播路径以及防控的关键环节；要树立“协作”理念，加强与卫生健康、林业、交通运输等部门的协作，实现信息、资源、技术的互通共享，统筹协调动物疫病控制、卫生监督和农业执法等部门，凝聚工作合力；要树立“风险”理念，尊重动物疫病发生发展的客观规律，注重提升疫病发现能力，基于高风险地区、高风险群体，合理布局，设置动物疫病“哨兵点”，跟踪监测，及时发现新发病、外来病以及有重大危害的地方性流行病；要树立“因果”理念，科学开展风险评估，注重突发疫病的追踪追溯，规范开展紧急流行病学调查，追踪溯源，查清风险因素，强化风险管理。

3.2 进一步强化投入品监管，促进绿色健康养殖

健全兽医医政药政监管体系，高度关注相关兽用药物的生产、使用和管理，杜绝乱用、滥用兽药现象，有效解决细菌耐药性问题。支持企业对绿色、无抗新药的研发，系统优化药物相关政策法规，为药品使用的安全性提供有力保障。加强疫苗市场监管，强化对疫苗经营、运输、使用等环节的监督检查，特别是强化政府采购强制免疫疫苗的全链条跟踪监管，确保疫苗安全、合格、有效。全面落实强制免疫政策，优化强制免疫疫苗“先打后补”的疫苗采购、免疫效果评价、补助资金核算等程序，指导养殖场户制定科学合理的免疫程序，规范免疫操作，做好疫苗运输、储存和保管，坚持一畜一针，防止交叉感染，杜绝违规操作。

3.3 不断加大资金投入力度，提升动物疫病控治水平

加大对动物防疫工作的资金投入力度，改变传统防疫管理工作的局限，提升动物防疫工作效果。保障县、乡两级兽医机构人员经费和日常运转费用，以及村级动物防疫员补贴的稳定足额供给。高度重视动物疫病防治仪器设备的配备，引进使用高科技设施设备，在市级以及重点县（区）实施新一轮动物防疫基础设施建设项目，提升各站点动物疫病防控的科学化、规范化水平，提高动物防疫技术推广应用的精准性和高效性。按养殖规模设定兽医实验室经费配套指引，保障正常的工作运行投入，确保监测诊断工作的顺利进行和应急物资的有效储备。在县级探索建立功能齐全的专用动物集中隔离场，配备专职人员，强化引进动物监督管理。探索建立国家和地方重大动物疫情应急储备金制度，构建以国家和地方财政补助为主，政策性农业保险为补充的新型补偿机制[5]。

3.4 高度重视人员队伍建设，储备好充足的技术力量

落实《农业农村部关于加快推进基层动植物疫病防控体系建设的意见》，解决好基层动物防疫机构缺失、防疫人员编制不足等问题，同时全面开展兽医体系效能评估工作，切实推进基层动物防疫体系建设。按规定兑付畜牧兽医医疗卫生津贴，完善基层动物防疫人员职务职称晋升机制，激发其工作积极性和主动性[6]。加强宣传培训和服务指导，对《中华人民共和国动物防疫法》以及动物防疫相关政策、制度和要求，进行全面总结、梳理、归纳，深入宣贯有关法律法规、管理制度和先进的管理理念，增强人员队伍的责任意识、创新意识，切实提高基层动物防疫人员的专业能力和综合素养，推进动物防疫制度措施的有效落实。设计好项目，实施好项目，以动物防疫相关项目为载体，充分发挥专家作用，指导各地开展新技术研究推广应用，定期进行动物疫病风险评估，提出动物疫病防控的指导性意见，为基层动物防疫人员提供良好的锻炼平台。

3.5 逐步推进兽医社会化服务，实现与兽医卫生工作的互补

在抓好动物防疫关键环节和核心业务的前提下，充分发挥市场的导向作用，鼓励第三方兽医服务组织积极参与动物防疫工作，有效缓解动物防疫体系的现实困境。落实养殖、调运、屠宰等环节生产经营者的动物防疫主体责任，并通过深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革，采取差异化的调运监管措施等，激发生产经营主体参与动物防疫工作的内生动力，真正变“要我防”为“我要防”。鼓励动物临床诊疗等生产性服务组织向专业化和价值链高端延伸，积极推动第三方检测等社会化服务组织同兽医卫生工作的深度融合[4]。