事业单位全面预算管理的实施路径探索
2024-01-27殷艳
殷 艳
(大邑县卫生健康局下属大邑县医院事务服务中心,成都 611330)
引 言
2014 年,《国务院关于深化管理制度改革的决定》的出台明确了预算管理制度改革的总体方向。2018 年,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》以“全面”“绩效”为关键点,从宏观角度对预算绩效管理的全面实施做出了部署。2020 年,国务院下发《预算法实施条例》(简称《条例》),推动了预算管理制度改革的法治化进程。2021年,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(简称《意见》)结合预算管理现状对预算管理制度体系建设提出了新规定、新要求。在此背景下,如何有效实施全面预算管理,成为事业单位改革的关键所在。
一、事业单位全面预算管理的意义
预算产生于资源的稀缺,全面预算管理模式下,事业单位依托一个综合的管理体系对各部门预算、收支、绩效等进行整合,通过统一的协调与规划来促进资源效益的有效发挥,同时基于全员参与来动态监测、分析资源使用情况,进而达到资源优化配置的目的。
事业单位运营与发展对财政资金有较强的依赖性,新时期在新的经济下行压力下,财政收支平衡矛盾逐渐加大。为更好地“节用裕民”,推进“六保六稳”政策落地,国家政府一再强调“过紧日子”,要求各级政府、各财政供养单位压减非急需、非刚性支出,“克服本位主义,克服保基数、占盘子的惯性思维”。全面预算管理涵盖财政预算,积极探索全面预算管理的实施路径,有利于事业单位科学优化支出结构,确保财政资金得到有效利用。
全面预算管理是管理会计在预算领域的重要体现,因此其具有管理会计“分析过去、规划现在、谋定未来”的职能作用。从时间上来看,全面预算管理是对未来一定时期运营管理活动与财务活动所出的系列计划安排;从空间上来看,全面预算管理基于对长远战略目标的层层分解,将其细化为具体可执行的工作计划,使事业单位各部门可以更加清晰地把握自身工作目标及任务,对强化单位内部管理具有重要作用[1]。
二、事业单位全面预算管理中的问题
(一)预算编制质量有待提高
事业单位开展全面预算管理工作必须按规定要求做好预算编制,保障编制质量,从而为后续预算执行、考核等指明方向。然而,结合目前各地政府部门公开的信息来看,不少事业单位预算编制质量还有待进一步提高。或是编制方法陈旧,不符合零基预算改革的需要;或是编制内容不完整、不科学,如未实现应编尽编、缺乏有效评估导致编制过大。例如,据某市审计局公开公示的审计工作报告显示,在对地方自然资源和规划局、市场监督管理局、农业局、文旅局、教育局、某高级中学等6 个部门单位及其所属27 个二级单位的2021 年年度预算执行审计中发现:有6 家单位预算编制不完整,动用其他收入和以前年度结转资金等未编入年初预算,涉及资金2358.33 万元;有3 家单位项目预算编制过大,导致财政资金指标结余,涉及资金64.01 万元。
(二)预算执行力度不够
预算执行是事业单位全面预算管理的关键环节,起到“承上启下”的作用。一方面,通过预算执行实现预算目标、方案、制度等落地;另一方面,以预算执行情况为预算绩效考评的重要依据。但实际上,各级事业单位或多或少存在预算执行力度不够的问题,具体表现为无预算支出或超预算支出、违规报销、往来资金清理不及时、账账不符等[2]。上述案例中,有2 家单位超预算列支“三公”经费3.9 万元,2 家单位账务处理不规范,涉及资金51.66 万元,7 家单位往来资金清理不及时,7 家单位手续不全且违规报销费用290.41 万元。
(三)预算绩效管理未成体系
全面实施预算绩效管理是新时期预算管理制度改革的一大举措,有利于强化预算的刚性约束。在进一步深化预算管理制度改革的背景下,事业单位应当紧跟政策脚步,加强预算绩效管理体系建设。但是目前来看,不少事业单位预算绩效管理未成体系。一是预算绩效管理意识有待强化,仍然有部分管理者及关键岗位人员未能深刻认识到预算绩效管理的内涵及价值作用。二是绩效目标及其涉及的指标设置不合理,现行指标并不符合《预算法实施条例》《项目支出绩效评价管理办法》等政策法规的规定要求。三是项目绩效管理不到位,或缺乏项目事前评估,或因项目事中监控不足导致项目支出缓慢,甚至是无法支出。仍以上述案例为例,审计中还发现有13 家单位50 个项目绩效编制存在500 万元以上项目未开展事前绩效评估、指标设置不合理和未及时调整绩效目标等情况;3 家单位3 个项目当前不具备支付条件,导致资金无法使用,涉及资金356.98万元;4 家单位5 个项目实施缓慢,造成项目资金无法及时支付,涉及资金3453.73 万元。
(四)预算信息化水平较低
数字经济时代,新一轮科技革命深入发展,各行业领域加速转型升级。事业单位作为国家治理的重要组成部门,承担着推动财政治理数字化发展的艰巨任务。信息化是数字化的基础,要想真正实现数字化,必须加强信息化建设。为推动财政治理数字化发展,夯实其信息化基础,国家政府相继出台《预算管理一体化规范》《预算管理一体化系统技术标准》等政策文件,指导各单位建设并应用预算管理一体化系统。但从具体实践来看,事业单位整体预算信息化水平较低,预算管理一体化系统应用有所不足。例如:各平台数据迁移工作不完善,部分数据来不及备份和迁移,“哪里漏补哪里”情况常有;一体化系统工作流程复杂,在一定程度上加大了预算管理时间成本及人力成本;系统功能有待完善,自动化业务处理与人工操作各自参半,一旦某环节出问题需要补充大量工作;系统应用对人员信息素养有较高要求,但不少人员对一体化系统的熟悉适应程度不够[3]。
三、事业单位全面预算管理的实施路径
(一)提高预算编制质量
《意见》指出应积极运用零基预算理念优化财政收支结构,而各级政府部门也在扎实推进零基预算改革。在此背景下,事业单位有必要紧跟地方脚步,以零基预算为基础,提高预算编制质量。
财政预算主要用于社会公共服务、地方产业扶持、重要重大民生工程建设等方面,为确保财政预算的合理分配,事业单位可编制年度重点保障事项清单,通过上级转移支付资金与本级自有财力安排的预算资金的统筹规划,将财政预算资源向重点项目倾斜。对于沉淀的财政性资金一律上缴财政,其他资金纳入单位预算。对于单位人员工资及单位运转支出,结合相关部门批准的机构编制、基本工资、津贴补贴等信息,参考地方财政标准,采取定额定员为主的编制方法。对于年度重点保障事项清单支出,将其细化编制到具体的地区,按事项的轻重缓急来安排预算资金。
(二)加大预算执行力度
预算执行分为预算控制与预算调整。预算控制包括事前控制、事中控制、事后控制等,属于内部控制范畴。预算调整是否规范直接影响单位各项预算,事业单位可通过构建预算执行动态管控机制、规范预算调整程序等措施加大预算执行力度[4]。
事前控制以预防性控制为主,各执行单元按既定预算目标、本部门年度工作计划等制定预算执行计划工作明细,由计财处、预算管理组织等进行审核,审核通过后汇总形成总的执行计划,上报领导审议,经审议后下达预算指标,同时深化各岗位人员对自身预算执行工作目标及任务的认识。
事中控制着重强调预算偏差纠正,坚持“无项目不预算,无预算不支出”,党委、财务、审计等各监督力量充分发挥自身监督职能,一方面对一般事项进行常态化监督,另一方面加强对重要事项的专项监督,及时发现并纠正预算执行偏差。
事中控制注重对预算执行问题及财务风险的检查,定期召开预算执行分析会,各部门汇报阶段性的预算执行工作,并就当前预算执行中的重点难点问题进行集中讨论分析,通过对各部门意见或建议的汇总形成预算执行优化方案。加强账目清查,深入挖掘当前是否存在无预算支出或超预算支出、账务处理不规范、往来资金清理不及时等问题,严肃追究相关部门及主要责任人责任,督促其进行整改。
对于预算调整,原则上,一旦确定预算方案,“非必要不调整”。若单位管理者有重大变化,或新的政策对单位预算管理提出新的规定要求,或有重大突发事件发生,经严格审议后决定预算是否进行预算调整及调整的额度。
(三)建立健全预算绩效管理体系
预算绩效管理将绩效理念渗透于预算管理的各个环节,《条例》为预算绩效管理提供了有力的法律保障,而对于项目绩效管理,国家政府也出台了相应的政策文件,如上文提到的《项目支出绩效评价管理办法》(简称《办法》)。事业单位应当以相关政策法规为指引,建立健全预算绩效管理体系,从而在单位内部形成预算编制到考核评价的全面预算管理闭环。
就绩效目标及指标设置而言,对于专项资金项目,事业单位需要在年度预算编制期间就设置相应的绩效目标,其目标所涉及的指标涵盖三个层次,分别为产出、效益与满意度,而一级指标下均要设置二级、三级指标,且不能空缺。其中,产出指标至少包含数量、质量指标。尽可能量化各项指标的目标值,倘若存在无法量化的情况,也应制定相应的衡量标准。
在项目绩效管理方面,把好事前评估这一绩效关口,特别是对于大额预算项目,有必要对项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、财政支出有效性等进行重点论证,同时加强项目事中监控,把握项目进度,如果出现项目进度缓慢的情况,及时分析其原因并采取针对性措施加快项目进度,确保资金的及时支付[5]。
在预算绩效管理当中,绩效考评结果应用至关重要,事业单位应当主动向社会公开和本单位相关的预算绩效管理信息,如四本预算情况、存在问题及原因、改进建议等,并将绩效考评结果与单位预算安排、管理改进等挂钩。
(四)深入推进预算信息化建设
深入推进预算信息化建设是落实“数字财政”战略部署的重要体现,也是事业单位有效实施全面预算管理的内在需要。预算信息化不只是系统平台建设与应用,还是涵盖组织、制度、系统、数据、人才等多方面的改革。
第一,强化组织保障。根据单位预算信息化建设需要,成立相应的管理组织,并将其责任压实、压细。例如,某市气象局于2022 年8 月在政府网站上发布重要工作信息,宣布成立预算管理一体化实施领导小组,并将其下设于单位计财处,主要在单位党组织的领导下对预算管理一体化实施工作进行统筹规划、协调指导与督导落实,同时成立领导小组办公室,以负责协调单位各直属机构、内设机构开展具体工作,并提供政策指导,开展宣传、业务培训等活动,与上级单位对接实施中的重难点问题。
第二,完善管理制度。围绕预算信息化对单位现行管理制度加以完善,强化制度的规范性与约束力。例如:建立电子票据管理制度,明确电子票据开具、打印、传输、入账、作废、核销、归档等流程,针对电子票据相关系统模块管理提出严格要求;健全信息沟通制度,畅通与上级单位的沟通渠道,并改进内部沟通程序。
第三,优化管理系统。在地方主管部门的指导下,紧跟地方预算管理一体化系统的部署要求,结合自身业务需要,逐步将预算管理一体化系统与其他系统进行有机对接,以系统化思维全流程整合预算管理各环节的业务规范,并将内部控制、风险管理等规则嵌入系统中。
第四,注重数据治理。按照地方政府的统一部署,切实做好完善基础数据、开展数据迁移、维护业务数据等工作,确保账账相符、账实相符、账证相符,同时加强各部门的协调配合,提高数据的真实性、准确性、完整性。例如,某市林业和草原局组织开展国有资产数据专项治理与审核工作,全面清点盘查单位资产账目、资产使用情况,完善349 条资产信息,通过数据的对比审核进一步规范了资产信息卡内容,做到资产账与财务账一致、资产账与总账一致、单项资产账账相符。
第五,加强人才培养。以预算管理关键岗位人员为主要培养对象,在思想上培养其信息化思维与数据治理观念,提升其岗位责任感与职业道德感;在知识上围绕国家最新预算信息化相关政策法规扩充其知识库;在技能上着重强化其预算管理一体化系统的操作能力,使其逐渐熟悉并适应系统应用环境下的预算管理工作。通常而言,地方财政部门会牵头组织开展预算一体化系统上线运行培训活动,事业单位有必要鼓励单位人员积极参与其活动,助力人员业务水平与实操能力的提高[6]。
结 语
事业单位全面预算管理对单位优化配置资源、高效利用财政资金、强化内部管理等具有重要意义。面对预算编制质量有待提高、预算执行力度不够、预算绩效管理未成体系、预算信息化水平低等问题,事业单位应当坚持政策、问题、风险导向,紧抓零基预算改革机遇,提高预算编制质量,构建预算执行动态管控机制,规范预算调整程序,以加大预算执行力度,并通过合理设置绩效目标及指标、加强项目绩效管理、促进绩效考评结果应用等,建立健全预算绩效管理体系,同时顺应信息化发展趋势,从组织、制度、系统、数据、人才等多方面入手,深入推进预算信息化建设,特别强调预算管理一体化系统的有效应用,从而实现全面预算管理的有效实施。