统筹推动城乡义务教育一体化构建优质均衡的基本公共教育服务体系

□罗 瑜

一、 坚持问题导向， 落实精准要求， 积极推进城乡义务教育一体化发展

实现城乡义务教育一体化发展是党中央、 国务院立足党和国家事业发展全局， 着眼促进教育公平、 加快推进国家基本公共服务均等化， 构建优质均衡的基本公共教育服务体系的重大决策。党的二十大明确提出， “加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化”。 为深入贯彻落实党的二十大精神， 2023 年6 月， 中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了 《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》， 提出要 “以推进城乡教育一体化为重点， 加快缩小县域内城乡教育差距”， 并将此作为切实解决 “城镇挤、 乡村弱”问题的重要举措。

四川省不断深化教育综合改革， 积极推进义务教育城乡一体化发展， 将城乡教育一体化纳入教育中长期发展规划， 早在2017 年，四川省政府就已出台 《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》， 不断优化学校布局调整， 持续深化学区制治理，以城乡教育一体化为重点加快推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化， 促进基本公共教育服务体系不断完善。 首先， 优化教育资源配置， 夯实城乡教育一体化发展的条件保障。 制定 《四川省基础教育学校布局调整工作方案》， 指导各地适应城镇化进程和人口流动变化趋势， 统筹推进基础教育学校布局调整和教育供给侧结构性改革， 稳妥有序推动学校布局从 “行政区” 向“经济区” 转变， 促进基础教育资源配置与经济社会协调发展。 在学校标准化建设上， 将贫困地区、 民族地区农村学校作为重点， 着力推进 “全面改薄” “民族地区教育发展十年行动计划” “大小凉山彝区教育扶贫提升工程”， 以及农村教师周转宿舍建设工程等一系列保基本、 兜网底、 补短板的教育重大建设项目， 基本实现义务教育学校建设标准、 教职工编制标准、 生均公用经费基准定额和基本装备配置标准 “四统一”， 城乡之间、 地区之间和校际差距进一步缩小。 其次， 破除学区治理壁垒， 健全优质均衡发展协同机制。 制定推进义务教育学区制治理的指导意见，建立健全义务教育共建共治共享制度机制， 整体提升区域优质均衡发展水平。 指导各地综合考虑行政区划、 适龄人口、 学校布局、历史沿革等因素， 依托县域内片区合理划分学区范围， 全省183个县 （市、 区） 共划分县域内义务教育学区732 个， 为有序推进义务教育学区制治理， 实现教师队伍等资源共建共享奠定了基础。 以学区为单元， 深化 “县管校聘” 改革， 推动教师配置由 “学校人” 向“系统人” 转变。 最后， 借力教育数字转型， 推动优质均衡加速前进。 不断扩大优质教育资源覆盖面， 将省内各学段优质学校与民族地区、 偏远薄弱地区学校链接成为 “全学段、 多模式、 高质量、 广受益” 的远程教育协作联盟， 形成 “构建联盟、 网络教研、 网络授课、 资源共享、 共同提升” 的模式， 所构建的 “四川云教” 已形成从幼儿园到高中全覆盖的44 个教学联盟， 惠及民族地区、 偏远地区1600 余所薄弱学校， 3 万余名教师跟随省内优秀教师同步研修学习， 43 万余名学生享受到省内优质教育资源， 有力推动城乡教育资源共建共享。

二、 强化资源配置， 促进资源流动， 直面城乡义务教育一体化的关键挑战

（一） 扎实推进城乡教育资源统筹配置，总体均衡与城乡、区域差异并存

教育资源配置是城乡教育一体化的核心要义， 包括城乡教育的财政教育支出、 基础教育学校发展的硬件配置及其教育队伍建设。 2000年以来， 四川省通过实施 “两基”攻坚计划、 义务教育均衡发展、 学前教育行动计划、 民族地区教育发展十年行动计划、 “5·12” 灾后学校恢复重建、 义务教育全面改薄工程、 民族地区 “一村一幼” 计划等， 推进城乡教育资源统筹配置，其关键成效是与全国同步实现了义务教育基本均衡发展。

实践中存在两个挑战。 第一，城乡教育差距始终存在。 2016 年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》 提出要 “同步建设城镇学校”和 “努力办好乡村教育”。 从城乡教育的发展来看， 城乡资源配置要做到 “城乡两全”， 即既要办好乡村教育， 保障家庭子女入学权利，又要减缓城镇的学位压力， 增加城镇学生学位， 在资源配置上需要向城镇倾斜。 2018 年， 国务院办公厅印发了 《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》， 作为一体化发展之城市教育和农村教育的 “两面”， 尽管按县域内城乡义务教育学校建设标准统一、 教师编制标准统一、 生均公用经费基准定额统一、 基本装备配置标准统一的标准进行统筹均衡配置， 但仍然存在城市教育 “质”高 “量” 多与农村教育 “质” 低“量” 少的问题， 城乡教育总体呈现 “城挤、 乡弱、 村空” 的特点。第二， 区域间资源配置差距逐渐显现， 较为典型的是 “川中丘陵凹陷” 现象。 四川省各地教育发展的经费主要来源为中央财政转移支付， “以县为主” 办学体制下的其他收入依赖地方的土地财政相关收入。 二十年来， 中央和省级主要专项财政教育投入在民族地区、 “5·12” 地震灾区及部分革命老区。 四川省实施两轮 “四川省民族地区教育发展十年行动计划”， 高原、 西部山区等地的民族地区办学条件得到了根本改善。 但广大的四川丘陵地区， 由于倾斜政策享受不足、 财政负债和人口数量庞大， 教育办学条件呈现整体 “凹陷” 现象， 在地方教育经费、 教师数量配置、 办学条件达标率、 小学和高中信息化硬件建设等方面存在较大的短板。虽然经过义务教育均衡发展攻坚， 这些问题在整体上得到解决， 但由于欠账多， 底子薄弱，城市教育资源紧张的问题仍然突出， 这又集中反映在人口聚集地区的城区学校短时间难以消除的大班额和大校额问题。

（二） 积极促进城乡教育资源有序流动，仍亟须突破以单向流动为主的问题

推进城乡教育一体化的一个核心问题就是要推动农村学校提高教育质量， 或者让城市的优质教育资源向乡村流动以不断抬高区域教育发展的底部。 2003 年成都市武侯区就推行城乡学校捆绑式发展，将该区的各个乡镇和村管理的所有农村中小学全部收归区教育局“直管”， 其中12 所村小学与城区优质小学结成 “一对一” 的 “城乡教育共同体”， 实行 “两个法人单位、 一个法定代表人、 一套领导班子、 独立核算、 独立核编” 的办法进行统一管理， 明确了城区学校承担的帮扶责任。 2009 年，成都市在前期探索基础上多地推进名校集团， 推动优质教育资源的全域覆盖， 通过资产重组、 输出管理、 合理配置师资等方式， 盘活学校存量资产， 优化资源配置，快速提升新建学校、 薄弱学校、农村学校办学水平和质量， 扩大优质教育资源规模， 集成推进城乡教育一体化。 当时探索形成的城乡一体化模式有集团化、 雪球式、 城乡学校互助发展联盟等多种方式。[1]2019 年， 成都市20 个县（区、 市） 教育行政部门共建6 个区域教育联盟， 计划到2025 年，区域教育联盟框架下名校领办或委托管理的学校累计不少于100所。 信息化应用是促进城乡教育资源流动和扩大优质教育资源的重要路径。 以四川三大信息化教学平台为例， 2000 年以成都七中开展试点， 通过卫星通信载体， 面向广大偏远地区 “异地同堂” 的均衡教育模型， 2002 年开启的全日制远程直播教学； 2013 年成都石室中学启动 “石室祥云”， 教师可以利用多样化的教学工具直接实现直播、 点播、 深度备课教学；2018 年省教育厅建设 “四川云教”共享课堂平台建设， 在原省级教育资源公共服务平台基础上建设公益性优质课堂教学直播平台，远程和云教实际可供数十万学生在线使用， 如在甘孜州已全州实行了 “高中直播、 初中录播、 小学植入” 式， 其中， “七中闻道” 的“高中直播” 很多丘陵地区学校也在广泛使用。

实践中也发现了两个棘手问题。 一是无论是集团化办学的资源流动还是脱贫攻坚的对口帮扶， 均是 “优势” 教育资源的单向流动。集团化办学在输出优质校先进的办学理念和管理文化的同时， 也带来了部分成员校原有办学特色的中断或消失， 使农村学校向城市趋同， 在课程建设和学校文化上与本乡本土隔离， 缺乏应有的个性。二是信息化一方面有力地推进了城市的优质教育资源向教育发展薄弱地区覆盖， 缩小了 “数字鸿沟”； 另一方面， 在城乡之间、 区域之内的地区也存在数字鸿沟扩大的隐忧。 如一些农村地区通过远程教学稳定了本地生源和师资，但由于远程资源有限， 难以让学生全部进入网络班级， 不得不选择部分学生被安排列入普通班级。也就是说， 无论是通过集团化、 对口帮扶等城乡互助联盟的方式， 还是推动远程教育信息化应用的方式， 城乡教育一体化下的教育资源流动均呈现 “单向流动” 的特点， 即城市优质教育资源向教育落后农村的输出， 城乡教育一体化中的 “资源共享” 更多是城市优质资源的单向供给， 城乡教育结构和功能有待双向融合。

三、 深刻理解新型城镇化， 以一体化思维推进城乡义务教育高质量发展

新型城镇化是城乡融合发展的重要时代背景， 常住人口城镇化成为推动中小学校布局调整的重要因素之一。 据四川省委、 四川省人民政府决策咨询委员会进行的“乡镇行政区划调整背景下四川省基础教育学校布局结构优化” 研究报告数据， 2005—2020 年， 义务教育农村学校数量从2001 年的35 839 所减少到2019 年的9588所， 减幅为73.2%， 其中学校数减少的主要因素是学校布局结构调整。 与此同时， 近20 年内城区、镇区义务教育学校数量较大幅度地增加， 增幅分别为61.0%和29.6%； 城区普通高中学校增幅为49.1%， 这充分显示了学生人数向城镇集中的趋势。 从教育城镇化率来看， 近10 年义务教育城镇化率增加了14.3 个百分点， 在2019年四川省义务教育城镇化率达78.0%， 已高于全省城镇化率26.2个百分点。

21 世纪初第一个10 年的学校布局结构调整， 满足了当时规模效益化、 集约化的现实需要， 但广大农村地区仍然存在较多小、 散、 弱的小规模学校。 2020 年， 四川省常住人口城镇化率较国家常住人口城镇化率还低7.6 个百分点， 在新型城镇化浪潮中和经济要素调整的要求下， 四川于2020 年启动乡镇行政区划调整和村级建制改革， 乡镇数量减少约三分之一， 行政村减少约一半， 由此带动了新一轮学校布局结构优化， 加速推进以学校布局调整为核心的教育资源整合， 基本实现了以城镇为中心的教育资源再集中。 其中的成效可以预估是显而易见的， 不仅实现城乡学校布局属于城镇基础设施规划的一部分， 其动态调整须同步于城镇化进程规模效益， 同时这种 “集约发展” 的确在城市教育的尺标上提高了教育质量。但教育城镇化进程带来的 “阵痛”问题也是显而易见的， 以一体化思维推进城乡义务教育高质量整体发展， 还需要持续深化五个方面的理念和实践， 推动城乡教育一体化从单向扶助走向双向互动。

（一） 城乡教育一体化要彰显城乡教育地位的平等性

从教育的主体间性看， 其本质特征表现为交互联系性、 独立平等性、 可沟通理解性。[2]以主体间性考察城乡教育， 可揭示城乡教育一体化在基本公共教育服务上的平等原则。 城乡教育之所以要一体化， 是要打破其城乡教育二元分割的局面， 而造成这种局面还有城乡户籍一元化等一时难以完全化解的因素存在。 在教育现代化的发展道路上， 没有良好的农村教育， 也没有健康发展的城市教育。 近年来， 四川省推动建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制， 按实际服务人口规模配置教育资源， 加强乡镇寄宿制学校建设， 推动建立乡村小规模学校办学条件基本标准， 全面推进城乡学校共同体建设， 其目的就是突出城乡教育地位的平等性，实现城乡教育共生发展。

（二） 城乡教育一体化要实现城乡教育的互通性

城乡教育一体化不只是城市对农村教育的反哺， 还体现在农村可以与城市共享教育资源上， 城市学校可以利用农村的教育资源开展实践活动， 让城市的孩子认识农村、 了解农村、 培养对农村的感情。 农村教育的高质量发展， 也将为城市学生提供不一样的就读选择， 农村教育可以比城市教育更好地提供个性化、 差异化的教育。现实我们看到， 一些地方农村教育质量的提高， 一些学校就读学生也可以出现回流， 学生人数呈现增长。 这些说明， 办好农村家门口的学校， 能够在一定程度上缓解城镇学校拥挤的问题。 四川省规划到2025 年全省遴选1000 所义务教育优质发展共同体领航学校， 每所领航学校与农村学校结队共建、捆绑发展， 以优质共同体驱动区域优质均衡发展， 即是实现城乡教育互通性的有益尝试。

（三） 城乡教育一体化要体现质量标准的多元性

我们需要重新审视什么是高质量的城乡教育标准。 现代化是高度尊崇标准的， 而这种标准往往是一个高限标准， 在竞争之下成为选拔的标准， 这也是单一取向的标准，往往体现为城市的标准。 高质量的标准应当是全面发展的标准， 要体现对学生培养的 “五育” 并举导向。 有研究者指出， 适用于城市教学的内容脱离了农村生活环境， 并不能带来真正的教育一体化。[3]近年来， 四川推进乡村温馨学校建设， 总结出农村教育实践基础上形成的一种农村学校发展的模式主张， 引导农村学校挖掘和利用本地禀赋资源， 探索适宜农村学校发展的新路径。

（四） 城乡教育一体化要体现城乡教育发展的异质性

一体化的本质是解决城乡教育发展的二元结构， 尤其是资源的分布不均。 解决二元结构下的发展不平衡， 并不意味着是完全抹杀二者的差异。 由于政治、 经济、历史、 地域、 人口等多种原因及其相互作用形成城市和乡村的差异， 城乡教育的发展也是具有异质性的， 这种异质不是简单的发展水平差异， 不代表城市教育的先进或农村教育的落后， 只是在现实条件和标准上存在水平差异；这种异质也不是历时性差异， 而是在当前社会背景下的共时性差异。 在四川省推进城乡教育一体化的历程中， 始终坚持城乡一体化是城乡异质前提下的一体化， 不能将农村教育的发展简单等同于教育城镇化的发展。

（五） 城乡教育一体化应接纳现实的有限性

尽管有学者在20 世纪就指出，城乡教育一体化就是要打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，把城乡视为一个整体， 推动城乡教育相互支持和促进、 共同协调发展。[4]但从城乡教育一体化自身的逻辑起点看， 城乡教育一体化的存在是以城乡二元格局为前提的， 其“一体化” 的本质上是强化统筹、共荣共生， 是要打破隔离、 促进流动互通。 如果城乡二元结构分化消除， 城乡教育一体化也将走向自身的消解， 但这需要承包土地的使用权流转、 城市户口开放等若干政治、 经济和社会层面的改革才能完成。 但在此之前， 城乡教育的一体化仍然是有限的一体化， 农村教育与城市教育仍然存在水平上的差异， 而忽略这一问题有可能造成城乡教育一体化发展的 “陷阱”。 为此， 四川注重将城乡教育一体化与城乡融合发展、 乡村振兴统筹规划， 探索教师区域学校建设 “两自一包” （教师自聘、 管理自主， 经费包干）模式和教师员额制改革， 在教育与区域经济社会发展的张力中探寻城乡教育一体化发展新路。