破解“法不责众”:博弈视角下的运动式治理效用及其实现机制研究——以上海交通大整治实践为例

◎郭圣莉,唐秀玲

华东理工大学 社会与公共管理学院,上海200237

一、问题提出与文献回顾

作为一种特殊的政府治理方式,运动式治理(Campaign-style governance)与科层制常规化治理(Routinized governance)一同贯穿于整个中国政府治理历史,是中国国家治理逻辑的重要组成部分。从20世纪的各种政治运动到新世纪以“运动”促进执法效果的专项治理实践,运动式治理应用于社会秩序、生态保护、政治建设、文化建设与经济建设等各个治理领域。学者多将运动式治理视为中国官僚制的产物,认为其根植于帝国时代的皇权控制需求[1]、革命年代的游击战传统[2]以及1949年后形成的“革命教化政体”之中[3],属于政治动员范畴的政治或群众运动,是总体性社会下国家通过强大专制权力组织社会资源、建构秩序的手段[4]。改革后的运动式治理是政府在治理资源匮乏情况下的理性选择,是对组织失控的常规化治理的替代或纠正[5][6],属于治理导向的技术工具,在破解重大治理任务、清除庞大的违法存量等方面取得鲜明效果[7]。此类实践集中在地方治理领域,当常规化治理任务难以完成时,地方政府便通过权力介入科层制的日常运作,以政治逻辑引领行政逻辑[8],如精准扶贫、文明城市创建等具有政策优先性的中心任务和重大事项,正是运动式治理开启的钥匙[9]。

总体来看,既有研究大多认为运动式治理具有的“立竿见影”效果为其广泛存在提供了绩效合法性[10],这主要得益于中国国家治理体制中“集中力量办大事”的组织优势[11]。其中,高度定向资源动员、准军事化话语建构等机制构成了“速效逻辑”[12]。这暗含了一个假设,即运动式治理是中国国家治理资源有限和现代科层体制理性不足的产物,是中国执政党与政府基于实用理性的实践选择[13],然而,动员式的运动式治理(Mobilization campaigns)不只是存在于中国的治理实践中,在东亚地区也十分常见[14],在一些发达国家或地区的公共空间治理中也有类似短期且高强度的“清理行动”[15],如1994年纽约市整治街头“橡皮擦”小贩(Squeegee men)(1)在交通堵塞和等待交通信号时清洗汽车挡风玻璃的人。、2016年香港特别行政区开展的“重点交通执法项目”等,均具有非常规、针对性及密集活动的运动式治理特征[16]。可见,运动式治理不仅传承于传统“大一统”的政体性质,也可能与现代科层理性化治理机制相关联。在目标压力和管理体制的约束下,科层机关有时不得不在常规化治理机制之外寻找其他路径[17],这可能意味着运动式治理并不完全是现代科层体制理性治理水平不足的产物,也是对科层化治理自身限度的补充。

以我国城市交通管理为例,维持交通秩序作为交通管理部门的法定职能,在国家治理中不属于中心工作或重大任务,也不具有政策优先性,但我们仍可以看到周期性出现的交通整治行动。从形式来看,交通整治属于运动式治理范畴,但其实践逻辑显然不同于传统运动式治理,需要从现代科层体制下的政府管理视角进行分析。为此,本文尝试跳出传统政治动员与压力型治理的科层化运作视角,以上海交通大整治实践为例,通过混合策略博弈分析框架,对科层体制下的运动式治理产生及其治理效果的实现路径展开分析。

二、从个体理性到集体理性:破解“法不责众”的博弈分析框架

(一)“法不责众”:城市交通管理的囚徒困境

现代城市管理的主要模式是科层化治理,通过层级式的组织结构、权职分工等一系列程序和规章制度,确保管理者依据授权完成相应的管理职能。我国各级交管部门是交通管理的职能单位,兼具制定交通法规与依法进行交通管理的双重职能。交通警察具有执法权,主要承担维护交通秩序、侦查交通犯罪、管理车辆和驾驶人等职责。从管理效益来说,当被管理者最大化地自觉遵从交通法规时,执法成本可降到最低,交通警察只需对少量的违法行为加以处罚达到以儆效尤效果即可,然而,城市交通管理工作中经常会面临由“破窗效应”引发的执法困境。尽管多数通行者能意识到自身的违法行为可能受到惩罚或造成交通事故,但经常有人出于侥幸心理[18],选择为一时便利而冒险。若零星的违法行为得不到及时遏制,他人就有可能在有限表象信息的误导下主动跟进[19]。当违法行为的数量达到一定规模,即公众对交通法规“高不遵从”时,交通执法便会面临“法不责众”困境,从而产生更多的从众违法行为。

公众的“高不遵从”也意味着交通秩序受到一定程度的破坏,这实质上是通行者个体理性与道路交通秩序这一集体理性之间冲突的结果,类似于博弈论中最具代表性的“囚徒困境”(Prisoner's Dilemma),即个人的理性选择可能造成集体的非理性结果。按照理性人假设,若不考虑交通法规的内化效应,当不存在外部执法者(或约束力较小)时,每个通行者都有违法的可能,且在交通资源有限时更甚,最终导致交通秩序混乱。在实践中,通行者策略是行人与行人、行人与执法者多方博弈的结果,这构成了执法者干预下的混合策略博弈模型。具体来看,通行者的行动策略有“遵从”和“不遵从”;执法者的行动策略有“执法”和“不执法”。受资源限制,执法部门采取的巡查方式无法覆盖所有道路区域和时间段,所谓的“不执法”是指在一定道路区域和时间内没有派出警力执法或没有其他电子监控设备的情况。表1为执法者和通行者双方的博弈收益矩阵。

表1 城市交通执法实践中的混合策略博弈模型

其中,ρ为通行者不遵从交通规则的概率,P为违法行为被捕获处罚的概率。为简化分析,我们先将ρ视为一个特定值来分析通行者策略。A为通行者单次遵从交通规则的收益,如降低事故风险等,执法者也相应收获了A收益(常态化执法下的交通秩序);B是通行者单次不遵从交通规则的收益,如闯红灯节省的时间等,此时,执法者损失了B成本(交通秩序破坏);D是通行者单次违法被捕获时的处罚额度;C是交通管理部门单次执法的平均成本,包括交警上路、信号灯运作维护等;C1是执法者未对通行者单次违法行为予以惩罚的损失,如交通秩序混乱、未获得罚款收入和上级问责等。对通行者而言,选择“不遵从”的纯策略收益为E1=(B-D)*P+(1-P)*B;选择“遵从”的纯策略收益为E2=(A-B)*P+(1-P)*(A-B)。当E1>E2,即2B-A>D*P时,通行者倾向于选择不遵从策略。由公式可知,被处罚概率P和惩罚成本D是影响通行者策略的关键,二者水平越高,不遵从行为的收益越小,通行者即倾向于选择遵从。

在日常执法工作中,交管部门面临科层组织规则、有限资源等约束,难以做到应罚尽罚、应罚即罚,即P值处于一定范围内且不高于100%,而D值是法定的,执法者不能随意增减。这表明:交通执法威慑无法完全消除个体不遵从的机会主义倾向,该倾向是否会转变为实际行为则取决于其对P值的认知。通行者自身及其亲友熟人在过去一段时间内因违法行为的受处罚概率、他人违法行为即时受处罚与否等,共同构成个体对P值的判断。而日常交通执法客观存在的一定逃脱空间和“违法-处罚”时间差,可能造成个体对P值的误判,导致个体的主观P值小于实际P值,即产生“交警近来执法不严”的感知。此时,通行者倾向于选择跟从违法行为。随着时间推移,个体的主观P值不断降低,不遵从行为日渐增多,最终形成“法不责众”困境,进一步削弱交通执法的威慑力。

(二)破解“法不责众”:运动式治理的博弈效用分析

城市交通管理中“法不责众”困境可能造成道路拥堵、交通事故等乱象频发,不仅影响道路交通秩序,也会造成执法难度与成本的增加[20]。当这一现象演变到一定程度时,交管部门便会面临上级政府问责和公众满意度降低的双重压力,亟须通过整治恢复交通秩序。由此,提高违法必究的可信度、降低公众的不遵从率非常必要,交通大整治就是通过提高P值增加违法成本,从而加强对违法行为的约束。这就是坊间所谓“交警缺钱花了”谣言的由来——将交通大整治的原因归结为交管部门每过一段时间就要通过违法处罚来获得罚款。事实上,常规化治理和运动式治理的交替运行,反映了管理者在与被管理者在动态博弈过程中的不同策略取向。

基于表1的收益矩阵,假定一定时间内的通行者总人数为n,其中选择“不遵从”的比例为ρ。对执法者而言,采取“执法”的纯策略收益为E3=(D-B-C)*ρ*n+(1-ρ)*(A-C)*n;采取“不执法”的纯策略收益为E4=(-B-C1)*ρ*n+(1-ρ)*A*n。当两种策略的期望效用相等,即E3=E4时,则C=(D+C1)*ρ。由公式可知,执法者收益与公众不遵从率ρ及其带来的损失C1、执法成本C有关。当ρ保持在一定水平且C1小于C时,交管部门倾向于以常规化的治理策略制止违法行为。当ρ提高到一定程度且C1也不断增加时,此时(D+C1)*ρ>C,交管部门则倾向于加大执法力度以提高对违法行为惩处率,在降低因违法行为带来损失的同时,获得大量的处罚款,提升执法效益,直到公众遵从率达到一定水平。简言之,提升P值既是解决交通问题的关键,也是运动式交通大整治发挥效用的核心机制,即通过集中投入执法力量在短期内提高P值,使A>2B-D*P,从而降低通行者的违法预期收益,实现其自觉“遵从”的博弈均衡。

毋庸置疑,运动式执法效能的实现是以高投入为条件的。交管部门需要另外投入更多的人力、物力等资源(成本C运动),此时执法成本为C=C运动+C日常,且远大于日常执法成本C日常。在实践中,交管部门不可能持续地投入C运动,只有当E3>E4,即C运动+C日常<(D+C1)*ρ时,才会有意加大执法力度,采取运动式执法开展工作。随着运动式执法的推进,尽管实践中仍会存在公众不遵从行为,但数量大大减少,即ρ远小于0.5,甚至接近于0。在这一情况下,即便对违法行为应罚尽罚(P为1),交管部门的执法收益D*n*ρ也可能远小于运动式执法的成本C运动+C日常。因此,交管部门便会结束运动式执法,接续推进常规化治理策略。

总之,常规化执法是交管部门的常规治理策略,其典型特征是“抽查”,这也为机会主义者提供了违法行为的逃脱空间。随着时间流逝,公众违法率在“破窗效应”下提高到一定水平,易衍生“法不责众”困境,交管部门不得不采取措施尽快恢复交通秩序。运动式执法为实现这一目标提供了可能,即在不改变既有科层组织结构、不打断职能部门专业分工运作的同时,通过改变违法行为的支付结构影响公众的行动策略。囿于运动式治理的高成本,只有当违法行为数量达到一定规模或者外部压力大到不计成本时,执法部门才会采用此类整治策略,这使之具有短期性、阶段性的特性。随着大整治结束,常规巡查执法不可避免地出现执法松弛,“不遵从”又逐渐成为一些人的占优策略,并日益演变为新一轮的“高不遵从”,形成常规化治理与运动式治理交替进行的治理格局。当然,现实中公众不仅会受到外部政策情境的约束,还会受到行为内化的作用,即在社会规范与同伴效应等内源性压力下,将被迫的遵从行为转变为个体内在的驱动力[21]。这意味着尽管短期的运动式治理未必能根治问题,但相对高强度或高频度的交通大整治很可能在一定程度上影响个体的行为认知,形塑规则的内化效应。长此以往,该效应或有助于破解常规化治理中的“破窗效应”问题,甚至反向消解运动式执法存在的必要性。

(三)经验呈现与案例选择

上述研究从行政职能实现的角度分析了交管部门定期进行交通大整治的原因。在交通大整治期间,交通违法行为查处率P显著提升,自觉遵从交通法规成为公众的占优策略,且在大整治之后的一段时间内维持在较高水平。以2016年上海交通大整治为例,该工作启动的一个月内,全市查处各类交通违法行为143万余起,同比上升117%,其中,十类突出违法行为共123万余起,同比上升137%;截至当年11月,市区主干高架路、核心商圈拥堵时间日均减少1小时以上,高峰时段公交专用道普遍提速1倍以上[22]。上海市公安局数据显示,该行动启动后的一年间,因违反交通信号、超速行驶等引发的事故数分别下降65.2%和48.9%,因交通事故死亡和受伤的人数分别下降14.7%和38.0%,九成受访市民对交通大整治的成效表示满意[23]。2021年,上海道路交通事故预防“减量控大”成绩跃升全国第一,成为唯一没有发生死亡3人以上事故的省份。可以说,上海交通大整治有效减少了违法存量,保证了公众在一段时间内的高遵从行为。本研究将结合上海交通大整治实践,尝试对前述博弈分析框架进行实证阐释,并讨论其具体运作机制,以拓展对运动式治理的认识。

三、案例分析:上海市道路交通违法大整治的行动策略

尽管相较于其他城市治理议题而言,交通管理工作并不具有政策优先性,但因其涉及社会稳定、经济发展等问题,日益成为政府重点关注的治理内容。作为拥有两千多万人口的超大城市,上海市面临巨大的城市道路交通基础设施建设压力与管理挑战。早在2002年,上海市便出台关于外省市车牌高架限行的规定,以改善早晚高峰的道路拥堵状况。伴随小客车拥有量增加,外牌限行政策效果逐步减弱,车辆无序通行、交通事故频发等问题成为交通管理的“老大难”。《2015年上海城市交通运行年报》显示,上海市常发性拥堵区以中心商业办公区域逐渐向内中环区域扩展,工作日中心城内地面干道高峰平均行程车速同比下降5%～10%[24]。为此,上海市将“从严加强综合交通管理”列为“补好短板”的重要任务之一,开展交通专项整治工作。2016年3月,上海市公安局正式启动为期100天的道路交通违法大整治行动(以下简称“上海交通大整治”),重点整治包括机动车乱停车、乱占道、乱变道等在内的十类违法行为。此后,上海定期开展整治行动,对交通违法行为予以查处,以期固化治理效果。截至2020年10月,全市开展市级统一整治行动200余次、区域性行动1,000余次,涵盖机动车、非机动车的各类违法行为[25]。这一整治行动实现了对违法行为的有效纠偏,维护了城市基本交通秩序。从实践过程来看,上海交通大整治主要实行了如下行动机制。

(一)密织执法网络:完善专业分工执法机制

上海交通大整治的核心目标是“违法必究、纠违必处、处罚必严”,旨在通过最大化提高处罚率实现有效威慑,尽快恢复交通秩序。为顺利推进工作,上海市成立了交通大整治行动领导小组及办公室(以下简称“行动小组”),负责全市交通整治行动的组织、统筹协调和监督工作。在行动小组的统一领导下,上海市交管部门构建了一套权责主体明确的全方位执法体系。一是改革交通管理勤务机制,实施交通执法责任到岗到人。依托多层级交通执法单位、网格化治理单元等设置,全市划分为96个责任区,下设若干责任岗,对应的交警大队分别与相关街镇和派出所对接,推行“队所联勤”执法模式,将执法责任落实到各个岗位及个人,在一定程度上避免了执法主体的随意性。二是组建交通辅警队伍,依法建立健全“交警+辅警”的分工执法模式。在上海交通大整治初期,上海市吸纳了3,400余人承担指挥交通、辅助执法等职责,并施行规范化、常态化的管理制度,实质上增加了交通执法的人力资源。三是明确交通执法的空间布局,保证高强度、密集性执法的有效推进。基于机动车乱停车、乱变道,非机动车乱骑行等整治内容,设定“全市79条主干道、160条路段”的重点执法场域,确保执法人员各司其职、各负其责,实现执法工作的精细化与全覆盖。

(二)多元力量共治:建立社会化参与执法机制

通常认为,资源的集中投入与广泛动员是运动式治理效能实现的内核。为确保上海交通大整治切实落地,上海市在明确权责分配、完善分工执法体系的基础上,充分动员非正式群体的力量,建立多元主体协同的社会化执法机制。一是依托联席会议制度,构建多部门联合执法机制。除实行全警种综合执法以外,上海市还注重整合公安与交通运输、工商、城管等39家单位,在行动小组的领导下实现联勤联动。二是建立“队(交警)社联动”机制,畅通公众参与渠道。相较于常规化执法的“抓-罚-放”逻辑,上海交通大整治建立了“教育+监督+惩罚”的公众参与式执法模式,注重对公众的宣传教育和引导,如组织道路运输企业驾驶员交规培训、督促建立交通违法企业内部叠加处罚机制、实施行人交通违法的“累进式执法”(2)即第一次教育、第二次警告、第三次及以上处罚。该模式于2017年3月开始实施,于2020年7月13日取消。等。此外,还推出了“上海交警”APP,为公众拍摄提交违法证据、辅助交警执法等提供便捷渠道。据统计,“上海交警”上线一周,便累计收到559条举报交通违法的视频信息[26]。

(三)数字化手段赋能:延伸交通执法触角

随着高新技术发展,数字化执法成为提升执法效率的有效手段,也是上海交通大整治高效查处违法行为的重要抓手。事实上,日常交通管理已广泛采用电子执法,对违法行为产生了显著的威慑作用[27],但由于交通标线不齐全等方面的约束,电子警察存在“象征性”执法问题[28],有的需要人工再次判定,存在漏判、误判的情况。为此,上海交通大整治在采用“人海战术”的同时,进一步完善电子执法机制,规范电子执法的多维场景,切实发挥现场执法与非现场执法的叠加效用。第一,创新运用多功能电子警察与智能管控系统(RFID),拓展交通执法的广度与深度。通过智能交通信号灯管理系统、行人过街提示系统等非现场执法手段,不断扩大RFID技术应用范围,助力提升行人与非机动车管理效能。第二,借助“一网统管”助力“智慧交通”建设,探索精细化的交通管理新模式。上海市在深化交通大整治工作中创新推进了城运系统道路交通管理的子系统“易的PASS”建设,该系统汇集公安、交通、工商等13个部门的数据信息,基于全市15.5万个神经元感知设备,打造了“路网可计算、人车可测量”的交通管理模式。该模式的最大优势在于借助路权分配与交通诱导的互联互通,兼顾交通管理的动态与静态问题处置。至2022年6月,该系统已优化全市158个交通拥堵路口,整改2,300处事故高发点位[29],为延伸交通执法触角、缓解道路交通压力、提升治理效能提供了“智慧大脑”。

四、改变违法支付结构:上海交通大整治下的公众遵从及其实现机制

通过上海交通管理实践可以看出,上海交通大整治是交管部门在市政府的统一领导下,应对日常交通管理工作中的累积性失序问题的有效举措,其借助执法机制创新、社会参与执法机制构建、周期性推进等方式加大执法力度,对违法行为形成威慑,以较快地恢复道路交通秩序。从结果看,该行动有效减少了交通违法存量,提升了公众对交通法规的遵从度,整治效果也得到公众的普遍认可。那么,交通大整治在实践中发挥作用的内在机制为何?下文将结合该案例,对运动式治理工具运用下执法者与公众的行为策略及其后果展开进一步分析。

(一)违法成本约束:营造高压态势下执法的可信威胁

作为城市交通管理职能部门,无论是常规化管理,还是运动式治理,交管部门都需遵从组织运作体系和法定规范开展工作,公众则根据不同执法模式的“成本-收益”变化,理性选择通行策略。上海交通大整治的一大特征是宣示“零容忍”,并多管齐下保证这一目标实现。这不仅避免了漏罚产生的侥幸行为,还杜绝“说情免罚”的可能,始终保持“言出必行”的高压执法态势。上海市CM区公安执法人员直言,“抓住(违法者)当然重要,还得依法严惩,不痛不痒的批评教育没有太大作用。只有抓和罚两手抓,才能形成真正的震慑”(访谈记录:20220901SQ)。

这体现了交通大整治得以高效开展的核心逻辑,即通过行动领导小组的统一指挥调度、交通管理部门牵头、各部门间任务打通与资源扩充等方式加大执法力度[30],在短时间内最大化提升违法捕获率P值、落实违法处罚D值,尽可能地压缩违法者的逃脱空间,迫使行人主动遵从交通法规。自2016年启动大整治以来,上海市交通违法行为处罚呈现初期大幅提升、后期日渐下降的趋势,因交通事故导致的伤亡数量也大大降低且持续保持。截至2021年,上海成为交通事故预防“减量控大”全国第一的城市。可以说,交通大整治的确为破解城市交通管理难题提供了有效抓手,使得常规化执法中的不可置信威胁转变为可置信威胁,改变了违法者在与执法者博弈过程中的支付结构,进而达成对违法行为的有效控制。

(二)主观认知激励:促进多重风险威慑下的公众遵从

破解“法不责众”是推动公众遵从交通法规的实践过程。公众遵从行为不仅受到理性因素影响,非理性的心理因素也发挥重要作用[31]。法不责众困境的形成是“他律式人格”这一群众心理效应作用的发挥[32],周围社会成员对交通法规的遵从与否会带来其他个体的主动跟进。上海交通大整治能在一定程度上破解此难题的一个重要原因,是它加大了对违法行为处罚结果的宣传,借助“告知”强化个体对违法惩处的主观认知,形成对公众遵从心理的激励。

交管部门借助官方网站、新媒体平台等多方资源,定期公开违法行为执行情况,以现实案例说法,并在行车路上设置电子违规牌,直播违规的车辆信息,形成即时的警示效应。这些举措提高了行为人对违法惩处的认知水平,此后哪怕在通行中观察到违法行为未被即时处罚的现象,也不会轻易从众违规。同时,行车举报系统的建立实质上是对执法队伍的创新式扩充,营造一种“人人都是执法者”的氛围。某出租车师傅对此颇有感受,“(之前)我也有压(实)线超车啊,大家都这么干,你老实不就吃亏了。干我们这行的,(哪有电子拍照)都清楚。大整治后就不一样了,路上都是‘交警’,一不小心就被举报了,还是老实点好”(访谈记录:20210912HSF)。

可见,惩处结果的可视化与执法的普遍化加强了通行者对违法被罚概率的判断,在一定程度上约束了盲目跟从行为。此外,上海交通大整治还注重宣传教育,提升公众对交通法规的认识和主观认同度。如交警部门深入社区、学校开展违法案例剖析、交通法规深度解读活动等,切实引导居民知法、懂法、守法。客观地说,部分人的违法行为并非出于机会主义心理,而是对交通法规认识不清。从这一角度看,交通大整治不仅提升了执法效能,还起到交规宣传作用,充分发挥了个体主观认知对行为选择的激励作用。

(三)违法支付结构强化:周期性运动式执法下的治理效益提升

从理论上说,如果交通大整治这一高压执法模式能够持续推行,则公众高遵从率得以保持。遗憾的是,高压执法是建立在高成本投入的基础上,而不同情境下的交易成本变化直接决定政府对管理方式的选择[1]。另外,短期内高强度执法的特性为公众提供一种“在严打阶段要老实点”的心理暗示,可能会助长违规者避开此阶段的投机心理[33],制约执法效果。因此,如何在依法行政框架下,通过可承担的成本投入维持交通大整治的治理绩效,避免违法现象的间歇性反弹,是交管部门亟须解决的难题。上海市采取的是市级统一性整治与区域性整治相结合的行动策略,通过定期、持续开展不同层次的整治行动,对交通违规行为持续进行高压打击。自2016年3月开始,上海交管部门不间断地开展了1,000余次专项整治行动,如道路交通“百日安全行动”、机动车噪声污染全市集中整治等专项行动,并辅之以“群众举报”和智能交通系统等非正式的执法手段,在有效降低成本的同时,保证了突出领域违法行为集中整治的持续推进,夯实了整治效果。上海市YP区交警大队交警的访谈也印证了这一点,“大整治是有效,但我们也不能天天加班加点,经费上受不住不说,也没必要。就定期搞专项整治,能省成本,也能保证效果”(访谈记录:20230625DJ)。

周期性、持续性的多方联动式整治行动实质上缩短了公众与执法者间的重复博弈周期。这既在一定程度上控制了执法成本,又加强了公众对违法被罚概率P值处于高位的主观认知,强化了违法支付结构对公众的影响,有助于促进公众对交通规则的长期遵从,从而达到规则意识内化,形成遵纪守法的内源性动力,即通过持续的重复与习惯化,在实践中将遵从规则塑造为“心灵的主导倾向”[34],使得公众遵从率在尽可能长的时间内保持在较高水平,最终达到不需要运动式治理的理想状态。

综上,上海交通大整治的实践策略是通过改变执法方式,提高事实层面与公众认知层面的违规处罚率,促使公众主动遵从交通法规。其实质是通过提升管理部门的执法信用水平,改变公众违法支付结构,从而调整其行为的动态博弈策略(见下页图1)。这一具有运动式色彩的大整治行动,打破了常规化管理的随机抽查式执法,通过集中资源投入建立全方位执法机制,提高公众对违法处罚率的主观判断,并在相对长时期段内保持高压态势从而提升公众的政策遵从度和规则内化水平,实现城市交通管理工作的有序推进。

图1 运动式治理下的公众遵从及其实现机制

五、结论与讨论

运动式治理因其现实绩效合法性在国家和地方实践中被广泛运用。长期以来,学者主要将运动式治理置于动员社会资源构建社会制度的国家治理逻辑以及任务驱动下的地方治理逻辑两大框架下进行讨论。这呈现了从“运动”走向“治理”的研究旨趣转变。前者强调运动式治理的价值理性,即当国家基础性能力不足时,通过政治性动员实现国家权力的再生产[35],以确保政治合法性的延续;后者强调运动式治理的工具理性,通过将地方政府政策执行与行政体系内部“条块联动”结合,应对复杂多元的社会问题与治理任务。总体而言,无论是政治动员下的国家运动,还是面向治理的运动式治理,都被看作中国大一统体制的产物,在某种程度上是现代国家理性发展不足的结果。一方面,中国大一统体制与有效治理间的矛盾使得科层组织的理性化治理难以实现[36],运动式治理是应对这一矛盾的替代性机制;另一方面,地方治理具有独特性、复杂性与异质性等特征,压力型体制下的地方政府面临向上负责与适应多元化社会的双重压力,运动式治理有助于克服科层组织运作中存在的诸如刻板僵化、部门分隔、相互推诿等局限,能够通过向基层政府施压推动政策执行[37],因此成为各级官员完成治理任务的必然选择。

本研究认为,运动式治理不仅是国家治理理性不足的产物,还可能是现代科层体制自身治理有限性的结果。以城市交通管理为例,有限的组织资源与行政法规等约束使得常规化执法难以全面实施,在实践中形成“法不责众”困境。换言之,这一困境既是一种囿于组织资源、组织制度等要素制约了科层组织常规化治理的实践现象,也是科层体制常规化治理适用范围与实践限度的直接体现。上海交通大整治则是交管部门面对常规化治理失灵,采取的一种行政职能行使方式。因其效果的实现有赖于额外的成本投入和跨部门的广泛动员,因而这种大整治也具有短期性、阶段性特征。伴随交通秩序的恢复,一次大整治工作落下帷幕,常规化执法再次成为交通管理的主要方式。随着时间流逝,执法高压态势不断减弱,违规逃逸的获利空间再次出现,违规行为日渐“回潮”。伴随执法效应松弛的累积,公众不遵从率再次升高到一定水平时,便又开启了下一次运动式治理的窗口。这也是交管部门每隔一段时间便会开展交通大整治的原因所在。

上述研究发现表明,在面向治理的运动式治理实践中,除常见的中心任务驱动型治理以外,还存在另一种情况,即日常治理任务导向型运动式治理。其治理目标不是解决由科层组织惰性等导致的治理失败,而是应对由现代科层体制规范化管理限度带来的问题及其累积(见表2)。

表2 不同类型运动式治理的基本特征

不同于其他两类运动式治理,科层体制常规化治理中的运动式治理独具特色,虽然在形式上短期集中资源,但仍遵循依法行政逻辑,未超越科层管理法定职权与专业分工的运行机制。这种治理可以看作对现代科层体制常规化治理的补充。如上海交通大整治始终遵循既有的科层体制框架,并严格遵守相关交通法规及职能部门运作要求,只是借助行政运作机制调适、跨部门合作和高新技术应用等手段,实现了更为严厉与密集的高压执法,提升了违法被罚概率。从这一角度来看,随着电子警察、智慧交通系统等数字化治理技术更为全面有效地运用,24小时执法成为现实,可能产生新的交通执法博弈。具言之,数字技术手段相当于保证了长期的“高压执法”,在一定程度上实现了对违法支付结构的永久性改变,有助于在规范公众行为的过程中促进法治意识的内化,最终或可逐渐降低交通大整治的力度和频度。相对于发达国家,中国普遍采用运动式治理的部分原因在于公众规则意识相对薄弱,需要诉诸外力予以约束。

除交通执法以外,食品安全监管、安全生产等领域同样存在周期性的运动式治理。遗憾的是,此类工作更难借助标准化、技术化等手段达成目标。当然,随着技术进步和政府治理创新,目前已有一些地方尝试借助“可感知、可监控、可预警”的方式加强执法的针对性,提升监管效率,如要求餐饮店在前厅、后厨等点位安装监控等,成为食品安全监管工作的一种有益探索,但以科层组织推进执法工作仍是主流模式。这也突显了运动式治理通过集中资源改变目标对象“成本-收益”结构的重要性。

总之,运动式治理因其内在缺陷受到不少诟病,但从科层体制视角下的政府管理与职能实现分析不难发现:运动式治理对制度供给的相对有效性具有一定调节和适用作用。这一治理机制不仅根植于中国的治理传统[38],更是解决现代国家治理理性化不足和科层体制内在局限的现实应对之策。此外,本研究的启发还在于常规化治理和运动式治理的效能发挥及适用范围并非绝对的。就政府管理工作而言,除增加行政执法的覆盖率P值以外,提高被管理者的违规支付成本D值,也是有效约束公众行为的另一个思路。国外许多执法实践均有这一特征,如对公共交通乘车逃票行为的管理。虽然在政府抽查模式下违规被罚的概率不高,但一旦被抓获,不仅罚款高昂,还会计入信用系统,造成个人信用“污点”。这种高成本极大地降低了公众违规行为的预期收益,减少了投机行为的发生,政府对运动式治理的需求自然也随之降低。由此,在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,应系统分析常规化治理和运动式治理的适用制度环境、社会情境与目标对象,在规避可能引发的治理困境的基础上,坚持制度化、法治化的治理体系运行规则,探索更具回应性和精细化的治理路径,充分发挥不同治理机制的效能。