制度哲学视域下党的全面领导制度结构与功能探析

◎张 振,杨玉城

南京师范大学 a.公共管理学院,b.人文社会科学研究院,江苏 南京210023

制度现代化是国家现代化的核心内容与重要标志。党的十九届四中全会立足“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度,着力推动形成“一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[1],成为当代中国国家制度现代化建设的“关键时刻”。党的十九届四中全会首次提出“健全党的全面领导制度”这一时代命题,不仅标志着党的全面领导进一步规范化与制度化,而且更为重要的是促进了党的全面领导制度与国家制度之间的有效衔接,将党的全面领导制度作为一项正式国家制度纳入“中国特色社会主义制度谱系”之中,成为坚持和完善党的领导制度体系的重要内容。党的二十大在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大历史节点上,进一步将“坚持和加强党的全面领导”明确为前进道路上必须牢牢把握的首要重大原则[2]22,作为实现这一政治原则的核心“中介机制”(intermediary mechanism),党的全面领导制度的健全完善至关重要。从逻辑上推演,无论是制度实践还是学理研究,只有厘清探明党的全面领导制度“是什么”问题,才能为制度健全完善奠定坚实基础、提供完备前提,但学界现有研究对这一关键性问题缺少深入探讨与系统回应。为此,本文以制度哲学为理论视角,力图较为全景式地展现党的全面领导制度的内在结构样态与外在功能表现,这对于推动党的全面领导制度议题研究走向深化、推进党的全面领导制度建设以及践行“坚持和加强党的全面领导”政治原则定将有所助益。

一、制度哲学:深化党的全面领导制度研究的理论密钥

党的全面领导、党的全面领导制度等重要理念与命题提出后,成为国内学界新的学术增长点,但学者们关于这一议题的研究仍存在诸多缺憾,具体而言:一是从研究议题分布上看,学界对党的全面领导制度议题的学理关注度不足。现有研究多聚焦于“党的全面领导”或“党的领导制度体系”等,对党的全面领导活动的重要制度规范、党的领导制度体系中的重要制度构成,即党的全面领导制度的研究较少,整体呈现出不均衡态势,这与党的全面领导制度的重要地位不相匹配。二是以“外部分析”视角居多,而对党的全面领导制度“内部样态”的本体性研究有所欠缺。在现有涉及党的全面领导制度这一部分研究中,学者们主要围绕制度的历史生成、概念内涵、制度实现和制度健全等问题进行了探讨,但对党的全面领导制度内部构成进行研究的则较少,即便有所涉及,也多采用外部分析的视角。一方面,有学者在研究党的领导制度体系时探讨党的全面领导制度的角色或功能定位,认为党的全面领导制度是党的领导制度体系的一个二级制度,是党的领导制度体系的有效支撑和核心目标,标识了党的领导制度体系的“制度半径”或“领导范围”;另一方面,有学者从中国特色社会主义制度体系进行考察,将党的全面领导制度归为中国特色社会主义制度图谱中的一项“根本制度”,是“以国家建设的担当,确立坚持党领导一切的全面责任”。三是党的全面领导制度研究缺乏一定的理论观照,尤其是从“制度理论”层面对党的全面领导“制度”进行深入探讨的较少。虽然已有学者从系统论的视角对党的全面领导制度进行了初步分析,但整体而言,结合理论视角的相关研究仍显不足,在一定程度上制约了党的全面领导制度研究进一步深化。

理论观照与制度本体研究的“双重匮乏”,使得党的全面领导制度究竟“是什么”的问题并未得到很好的回应,而回应这一基本问题的关键便是选取合理可行的理论视角。在制度理论“丛林”中,制度哲学之所以能够成为研究党的全面领导制度合适的理论工具,在于其独特的理论特质、较为完备的理论内容与党的全面领导制度建设现有样态特征能够相互契合。一方面,从制度及其建设的现有样态来看,党的全面领导制度具有全面性、系统性与整体性等特性,规定了需要运用兼具整全性与抽象性的理论框架加以研究。从党的全面领导的要求上看,“党的领导是全面的、系统的、整体的,必须全面、系统、整体加以落实”[2]53,与之相对应,作为规范党的全面领导活动的制度,党的全面领导制度在建构与发展过程中也要遵循系统观念与整体思维,因而系统性与整体性构成其内在要求。若要从某一理论呈现和展示党的全面领导制度的系统或整体看,那么这一理论不仅要兼顾党的全面领导制度的全面性、系统性与整体性特征,还应为探析党的全面领导制度的内部构造、与其他制度系统的有机联系提供整全的理论知识。此外,研究党的全面领导制度的理论应具有一定“抽象性”。应当说,任何理论都具有抽象性,但这里的“抽象性”是指既定制度理论应能够揭示党的全面领导制度的“根本特征”或“本质范畴”,这既为界定“党的全面领导制度是什么”提供了可能,也为党的全面领导制度本体分析给予原理性的支撑。另一方面,从制度理论特质与内容上看,与其他制度理论所不同的是:制度哲学以制度“元问题”为分析范式,即不再局限于具体制度及其内容,而是在坚持马克思主义制度分析方法的指导之下,基于其他学科对于制度“形而上”研究成果之上再进行抽象,抽象出一个“制度本体”。因此,制度哲学实质是对制度进行“本体论研究”,即“通过哲学的追问与反思,对制度的存在及其本质进行认识与概括”[3]49,简而言之,就是研究“制度是什么”等问题。就制度哲学的内容上而言,其理论分析框架涵盖了哲学视野中的制度定义、制度本质、制度结构、制度功能、制度演化以及制度评价等重要内容[3]9,这为从一般、抽象制度研究到党的全面领导制度这一特殊具体制度研究提供了认识论方法论的可能。综合两大方面的考察可知,制度哲学契合了党的全面领导制度现实建设样态特征与研究需要,为深化党的全面领导制度研究提供了理论可能性与可行性。

二、制度哲学视域下党的全面领导制度结构剖析

制度结构是党的全面领导制度“本体”研究的基本内容之一。从一般意义上而言,一项制度如果没有一定结构支撑与内容充实,则会徒有其名、空有其表。在制度哲学视域下制度是一个具有层次性的系统,而“系统的层级结构是由相互联系的子系统组成的一种递归式嵌套结构”[4]。就此而言,党的全面领导制度与其外围制度系统——党的领导制度体系和中国特色社会主义制度体系——也构成了具有一定层级的嵌套系统。这一嵌套系统从外及内分别是中国特色社会主义制度体系嵌套着党的领导制度体系,党的领导制度体系嵌套着党的全面领导制度。由此,剖析党的全面领导制度的结构,既要分析其自身制度系统内部结构,也要关注其与外围制度系统的结构性关系。

(一)党的全面领导制度的内部结构

某一制度的结构应是由具有价值性、范畴性的本质内核以及由制度本质内核规定的、具有层次性与类型性的制度框架等内容所构成。因此,科学剖析党的全面领导制度应当首先阐明其制度本质内核,并在其基础上探究、呈现制度结构框架。

1.党的全面领导制度的本质内核

由一般性本质与特殊性本质构成的制度本质内核,使党的全面领导制度结构有别于其他制度,从而获得了作为一项制度存在的合理性依据,同时,也为深入剖析制度结构提供了重要标准。一项特殊制度,如党的全面领导制度,不仅具有历史属性、关系属性、规范属性、系统属性与主体属性等一般性本质,而且具有特殊性本质,即由“党的全面领导”所赋予与标识。具体而言,党的全面领导制度的特殊性本质包括党的领导权的根本性首要性、领导的全面性与核心的权威性。

第一,党的领导权的根本性首要性。从权力类型看,领导是“一种独特而重要的政治权力形态”[5],从这一意义上而言,领导实质是领导权,故而党的全面领导就是领导权问题;党的全面领导制度在本质上是关于领导权及其归属、运行、效能发挥的制度规范,意在通过党的全面领导以牢牢掌握并合理有效运用领导权。中国共产党是马克思主义政党,内在规定了必须将领导权作为党的全面领导实践活动的根本要旨。从理论渊源看,马克思主义政党学说不仅强调无产阶级政党要在革命事业中保持独立地位并争取革命运动的领导权,而且将党的领导作为无产阶级专政的基本条件[6]345-358。从百年历史看,坚持全面先进性的中国共产党首先确立了革命的全面领导权,取得了革命的胜利;在进行现代国家建构过程中确立全方位国家领导权,逐渐形成了以政党为中心的国家建设模式,由此也使党的领导权成为“当代中国的根本性、至高性、中心性政治权力”[5]。因此,无论是马克思主义政党属性的内在规定,还是国家发展与政党建设的历史逻辑与现实要求,党的领导权问题都具有根本性,也是党的全面领导理论及其制度建设应当切实观照的首要问题之一。

第二,领导的全面性。党的全面领导,是新时代党的领导理论中的重要原创性思想,标示了党的全面领导制度的关键属性,即领导的全面性。新时代中国共产党提出要“切实把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节”[7],实则是强调将党的领导权运行得全面准确有力,对党的领导权的作用广度、深度、力度、效度都提出了更高要求。具体表现为:一是领导客体的广泛性。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”[8]。从政治力量维度来说,党要全面领导国家、社会、军队,更要全面领导大党自身,具体包括人大、政府、政协、检察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等组织实体以及这些组织中的各类党组织和党员。二是领导领域的整全性。党的领导体现于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设以及国防军队、国家统一、外交工作、党的建设等各方面各领域各项事业之中。三是领导过程的深入性。党的全面领导是全过程领导,“既制定路线方针政策,又协调各方、督促落实,贯穿于治国理政的立法、决策、执行、管理、监督等各项工作之中”[9],又通过群众路线等重要举措确保党的意志得到全社会的高度认可与贯彻实施。四是领导方法的全面性,即主要是坚持政治领导、思想领导和组织领导。五是领导体制的整全性,即坚持领导核心与政治核心的有机统一[10]。应当明确的是:党的全面领导不应误解为党的“全能式领导”,即误认为政党权力“可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域”[11],党事无巨细地管理一切、包办一切;党的全面领导不应污名化为党的“威权式领导”,即在价值预设的基础上错误认为强调党的全面领导就是与民主集中制和人民民主相对;党的全面领导也不应与党的“一元化领导”相混淆,党的全面领导对其“所要求的领导体制和领导方式不同于‘党的一元化领导’在特定历史阶段呈现出的权力高度集中状态”[12]。只有从制度本质与根本属性的高度正确认识党的全面领导的“全面性”,才能理解党的全面领导制度的合理科学性,从而凝聚正确的制度意识、充分发挥正向制度效能。

第三,核心的权威性。“权威性”与“全面性”相辅相成、缺一不可,二者统一于“总揽全局、协调各方”的全面领导原则之中。“总揽全局”是党的一元化领导原则的体现,“协调各方”则是党领导一切原则的体现[13]。只讲“全面性”而不强调“权威性”,就容易使党的全面领导失去主导力量;反之,只讲“权威性”而忽视“全面性”,就容易使党的全面领导失去具体着力点。马克思主义权威观认为,权威离不开权力,乃至权威就是权力的代名词,二者凭借的物质基础、作用方式以及产生效果都是一样的[6]229。如果说“领导的全面性”标识了党的领导权的作用范围及特性,那么“核心的权威性”蕴含党的领导权的执使者定位、分配与贯彻问题。顾名思义,党的全面领导表明领导权的执使者为“党”,但“党”的内涵范畴并非空泛和虚指,而是明确界定为居于中国特色社会主义领导核心地位的中国共产党、居于中国共产党自身组织领导核心地位的党中央以及居于党的领导集体核心地位的党的领袖。进而言之,党的全面领导强调的“权威性”是“核心的权威性”,没有“核心”指向的“权威”实质是对党的全面领导的弱化。如从纵向维度的党的自身领导而言,“全党只有党中央权威、只有向党中央看齐”,“层层提权威、要看齐,这在政治上是错误的、甚至是有害的”[14];从横向维度的党政关系而言,“没有前提地搞党政分开,结果弱化了党的领导”[15]。总而言之,从权力运行的规律看,党的领导权归属的模糊与错位在一定程度上会导致个人领导、集权专制、“山头主义”等背离党的核心权威现象的出现。正是在这一意义层面,“核心的权威性”是“领导的全面性”的政治基础与前提,构成了党的全面领导及其制度中最核心的价值属性。

2.党的全面领导制度的“三层两型”结构图式

“层次性”与“类型性”是制度结构的普遍特征。制度哲学的系统层次理论指出,某一制度系统既可以依据“质的差异”而划分出一定的制度层次,且各层次地位具有相对性,也可以“从系统的横向揭示系统的多种状态及其共性”[16]225,即划分出若干制度类型。根据这一理论,可将党的全面领导制度内部结构视为一个由“纵向三大层次”与“横向两大类型”构成的“三层两型”结构(见图1)。

图1 党的全面领导制度的“三层两型”结构图式

第一,党的全面领导制度“三大层次序列”。中国国家治理体系具有层次性与关联性特征,“首先反映在基于社会主义制度衍生出的不同层次制度体系”[17];在党的制度体系中,各项制度亦不是无序的叠加,而是按照一定的层次组合起来的[18]。就党的全面领导制度结构而言,可依据某一层次制度与党的全面领导制度特殊内核,即“党的领导权的根本性首要性”“领导的全面性”与“核心的权威性”的联系程度,将党的全面领导制度划分为“根本制度”“基本制度”“重要制度”(1)需要注意的是,党的全面领导制度“根本制度”“基本制度”“重要制度”这“三大层次序列”,并非中国特色社会主义制度体系意义上的“根本制度”“基本制度”“重要制度”,但二者都能反映出“制度层次性”是制度系统结构所共有的特征,因此两种划分思路也是可以互相借鉴的。。

党的全面领导制度的“根本制度”体现了党的全面领导最本质要求,亦即最直接地反映了党的全面领导制度的三大特有本质属性,处于党的全面领导制度“三大层次序列”最顶层,同时也使其具有一定抽象性。从整个制度结构中看,党的全面领导制度的“根本制度”具有根本性与统领性。就党的全面领导制度的“根本制度”内容而言,包括“两个维护”制度、维护党的集中统一的组织制度、党中央对重大工作的领导体制以及党领导各类组织制度、党领导各项事业制度等。其中,“两个维护”制度、维护党的集中统一的组织制度、党中央对重大工作的领导体制等制度,着重突出了党的全面领导制度的“核心的权威性”,而党领导各类组织制度与党领导各项事业制度则最直接地体现了党的全面领导制度的“领导的全面性”内核,同时以上制度均对党的领导权进行了确认与规范,共同彰显了党的领导权的根本性首要性这一特殊内核,因此构成了党的全面领导制度的“根本制度”。

党的全面领导制度的“基本制度”是对党的全面领导制度的特殊本质内核的进一步具象化,同时受“根本制度”统领,具有“联结上层的目的性要求和基层的合理性诉求”[19]的“承上启下”作用,因此在党的全面领导制度“三大层次序列”中处于中间层次。党的全面领导制度的“基本制度”主要包括中观层面的党的组织制度与工作制度,如党委(党组)工作制度、请示报告制度、归口管理制度、党的代表大会制度、巡视制度、党和国家机构职能体系制度、党管干部制度等。以上制度有一定的党内法规制度予以保障,具备较为系统、明确且成文的制度内容,如《中国共产党党组工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党组织工作条例》《中国共产党巡视工作条例》等。

党的全面领导制度的“重要制度”主要由众多具体性的微观制度机制构成,是党的全面领导制度的“根本制度”与“基本制度”的进一步具体化和操作化,位于党的全面领导实践活动的“最前沿”,构成了整个制度层次序列的庞大基底,在价值定位、内容安排上与“根本制度”和“基本制度”相互贯通、“一脉相承”。如党内请示报告制度是维护党中央权威、确保党的团结统一和行动一致的重要制度,而这一制度又由请示报告的原则、内容、主体、对象、程序、方式以及监督追责等一系列具体机制和内容所构成。其中,中央政治局全体同志每年向党中央和总书记书面述职;中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作;各地区各部门党委(党组)加强向党中央报告工作、及时向党中央请示报告重大事项决定和突发重大问题等成为加强党中央权威和集中统一领导的重要制度安排。

第二,党的全面领导制度的“两大类型”。根据不同标准,可将党的全面领导制度划分出以下制度类型:一是根据制度形态特征,党的全面领导制度可以划分为“正式制度”与“非正式制度”。党的全面领导制度的“正式制度”是已经成文的用以确立与规范党在各领域各方面的领导行为与领导关系,并对党和各领导对象具有普遍刚性约束的行为准则,包括涉及党的全面领导原则的法律法规和规章制度、党的领导制度以及党自身所制定的党内法规等;后者主要是党在长期历史实践过程中形成的、具有一定约束性的不成文规范,包括社会主义主流意识形态、党的优良传统以及工作作风、惯例等[20]。二是根据制度目的不同,可将党的全面领导制度划分为“主体性支配制度”与“总体性保障制度”。“主体性支配制度”往往扮演着“核心制度安排”[21]的角色,其制度变迁所产生的带动其他制度安排乃至制度结构效率移动的效果最为重要,是党的全面领导制度的主要构成,包括党的全面领导制度的“根本制度”“基本制度”。而“总体性保障制度”与主体性支配制度相耦合,在很大程度上受后者的规控;它是“党的全面领导制度的配套制度安排,对党的全面领导制度的运行具有保障辅助功能”,包括党和国家机构职能体系的制度、明确党的全面领导地位的国家法律法规和党内法规等[22]。

第三,党的全面领导制度层次与制度类型的联结性。将党的全面领导制度的结构图式总结为“三层两型”,不应将其结构内容简单地割裂开来,而是应当站在系统“纵横联结”角度加以看待。在哲学视野中,系统“层次和类型实际上是紧密联系的,这种纵横交错,就构成了世界的系统普遍联系之网”[16]225,因此,需要从制度层次和制度类型的辩证联系之中来把握制度系统及其组织性。如果说党的全面领导制度的“三大制度层次”与“两大制度类型”是“平面化”地展示了制度结构,那么党的全面领导制度层次与类型的纵横联结则是“立体化”地描述了其制度结构,具体表现为层次与层次之间、类型与类型之间、层次与类型之间具有联结性。一方面,党的全面领导制度的“三大层次序列”之间的统领-派生地位关系、“两大制度类型”之间的主体性-总体性关系,实质是制度结构层次与层次之间、类型与类型之间相互依存、相互贯通的体现。

另一方面,这种联结性还突出表现为层次之间会发生“跃升”,类型之间会发生“转化”。“制度跃升”发生于不同制度层次之间,如党的全面领导制度的“重要制度”在一定条件下可能跃升为“基本制度”,同理,党的全面领导制度的“基本制度”也可能会跃升为“根本制度”。而“制度转化”往往发生在制度类型之间,如党的全面领导制度中的“非正式制度”会逐渐转化为“正式制度”,例如,《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》明确提出,要研究制定“党的思想道德”等方面的相关准则,为规范党组织活动和党员行为提供基本准绳[23]。此外,还应注意到制度层次与制度类型之间具有联结性,如党的全面领导制度的“非正式制度”具有层次性,其中,社会主义意识形态在“非正式制度”中居于最高层次,党的优良传统与作风则居于次级层次[20]。

(二)党的全面领导制度之于党的领导制度体系的结构性关系:共性与相对独立性

制度哲学指出,高层次制度系统包含低层次制度系统,二者具有从属关系。就此而言,党的全面领导制度“从属于”党的领导制度体系,这就决定党的全面领导制度之于党的领导制度体系的结构性关系包含“共性”与“相对独立性”两大方面。一方面,“从属性”的结构关系表明党的全面领导制度与党的领导制度体系具有“共性”,决定了党的全面领导制度能够划分在党的领导制度体系之内。从党的领导与党的全面领导的概念上而言,党的领导与党的全面领导本质上都涉及党的领导权问题,其中:“党的领导”是具有特定理论与实践指向的行为过程,坚持党的领导是当代中国政治不可背离的最高原则;党的全面领导是“党的领导”形态或形式的主要特质,是凸显新时代坚持党的领导最高原则的最鲜明特征,因此党的全面领导归属于党的领导范畴。从领导内容指向而言,党的领导制度是中国共产党“通过自身的一套制度体系,领导自身、领导国家、领导社会、领导军队,以便有效地推进自身、国家、社会和军队的建设和发展”[24],党的领导制度包括对党的自身建设领域的领导和党治国理政领域的领导[25],而这与党的全面领导制度的领导的全面性和核心的权威性制度内核有着根本上的一致性。另一方面,“从属性”的结构关系又决定了党的全面领导制度对于党的领导制度体系而言具有“相对独立性”。党的全面领导制度的特殊本质属性决定了党的全面领导制度具有与其他制度不同的特定内在结构与功能指向;而体系化了的党的领导制度具有了更加完备与成熟的制度内容,功能更具有集成性,党的全面领导制度虽然与党的领导制度具有一定的共性,但无法替代党的领导制度体系的系统结构以及覆盖党的领导制度体系的整体功能。

(三)党的全面领导制度之于中国特色社会主义制度图谱的结构性关系:二级制度单元与核心构成

党的十九届四中全会建构起一个层次分明、内容丰富、布局合理的“中国特色社会主义制度图谱”,形容其是一个“制度图谱”,其原因在于若干具有等级嵌套层次的制度构成了脉络清晰的树状结构,犹如一棵大树的主干有序延伸出若干枝杈。中国特色社会主义制度图谱的基本框架或基本层次是“1+13+X+N”模式(如图2),其中:“1”指一个总制度单元,即中国特色社会主义制度图谱;“13”即党的领导制度体系在内的十三个一级制度单元;“X”即一级制度单元包含的数量一定的二级制度单元;“N”即二级制度单元中的若干三级制度单元。当然,三级制度单元下还有诸多微观层次的具体制度。其中:从纵向上看,党的领导制度体系是一个一级制度单元,而党的全面领导制度既是中国特色社会主义制度体系的一个二级制度单元,也是党的领导制度体系的一项子制度;从横向上看,党的领导制度是中国特色社会主义制度图谱的“根本领导制度”,具有统领地位,作为制度结构的“轴心”驱动其他制度单元有效运转;党的全面领导不仅体现了党的领导是中国特色社会主义最本质特征,而且进一步标示了“在国家治理体系中,党总揽全局、协调各方的领导制度体系居于统领地位”[26]71,因此从结构关系上看,党的全面领导制度实则是中国特色社会主义制度图谱“轴心”的核心构成。

图2 中国特色社会主义制度图谱及其制度层次与制度单元

三、制度哲学视域下党的全面领导制度功能阐释

在制度哲学视野中,制度结构与功能是相互关联与相互转化的,这一关系揭示了某一制度系统具有某种结构,就具有一定的功能;不存在无结构的功能,也不存在无功能的结构。因此,党的全面领导制度的自身结构决定了其具有某些功能;同时,党的全面领导制度与不同层级的制度系统形成的结构性关系,也决定了其在不同制度层级中会表现出特定功能。

(一)党的全面领导制度的基本功能

党的全面领导制度作为一项独立的制度系统,其自身发挥着一定制度功能。在这里,可以根据党的全面领导制度的本质内核与内在结构,探讨其功能效用。

1.规范领导权责,明确领导关系

哲学中的制度作为“一种公开的规范体系”,可以“指定某些行为类型为能允许的,另一些则是被禁止的,并在违反出现时,给出某些惩罚和保护措施”[27]54。可以看出,制度是以规则为内容、以规范为功能的体系。其中,权力与权利、责任与义务得到适宜且公开的安排,成为制度规则内容;一旦规则得不到遵守与履行,制度规范功能可能随之产生。作为一项特殊制度,党的全面领导制度的生成就是以公开的、普遍的和稳定的规则体系明确党与其他被领导者(领导客体)的权力与权利、责任与义务的分配关系与格局,使得在党的全面领导过程中主体与客体能够知晓何为“禁止”、何为“当然”之行为,并给予其行为的方向及预期结果。需要明确的是,虽然党的全面领导制度带有某种源自制度建构主体的权威逻辑,但是当制度规则与规范形成并发生作用时会对所有涉及的对象产生一致的边界效应,形成一定的“制度自主性”,这意味着党作为领导主体和建构主体都应受到党的全面领导制度的规范。党的全面领导制度不仅是为了解决在党的全面领导过程中党的领导弱化、虚化、淡化、边缘化等问题,还在于规范与治理在党的全面领导过程中存在的“对党的领导权力运行、基本价值、基本程序、基本精神的背离”以及“个人或小团体因素对权力运行的人民性、公共性、公正性的扭曲”[28]等突破边界的行为。

2.激发各方活力,达成自由秩序

形成和塑造社会秩序是制度的首要功能,但秩序要为人的全面自由发展服务。在秩序与自由构筑的张力之间,制度是达到自由秩序的基本路径。换言之,制度不仅谋求形成秩序、达到有序,关键还在于形成“有效之秩序”,这就要求制度必须能够激发各方活力。党的全面领导制度在明确党的全面领导主客体行为“边界”的同时,也给予各主客体充分发挥潜能、激发创造力的“空间”,在确保优先实现党“总揽全局”的前提下,将“协调各方”、激发各方活力作为重要功能取向。从“领导的全面性”特殊属性来看,党的全面领导制度并不是意味着“党对国家、社会功能、结构、空间的全面替代,而是在充分释放国家职能空间和社会自治空间基础上,为其运行和成长提供制度化的引导和培育”。这种“空间”既是各种力量有序发展、释放效能的“准自由空间”,也是党的领导权生成领导力的“转化空间”,因为构成党的领导力的要素不能在党的空间内形成,有不少必须在国家和社会空间中完成[29]。党只有充分保持与国家、社会各类力量的有机互动,才能实现有效领导。因此,作为体现党的领导的全面性与核心的权威性的制度安排,党的全面领导制度既体现党的核心地位,也强调对各类资源进行合理吸纳与整合,并且更多地要求党主动服务、主动参与并联络各种力量,从而构成生动活泼的“一核多元”秩序格局。

3.提高领导效率,推动规模治理

“制度的基本功能是节约交易费用,降低社会的运行成本”[30]。确立合理边界、形成自由秩序将带来领导成本的降低并提升领导效率。党的全面领导制度为在党的全面领导活动中的主客体提供了相应的活动预期,通过各层次与类型的制度规则使制度价值理念、规则规范内化为各参与主体稳定的行为模式,久而久之,有助于形成社会性的行为网络,客观上能够塑造尊崇、遵循党的全面领导制度的“环境”,而这一“环境”的营造又有助于培育人们正确的制度意识,自觉维护制度权威。概言之,领导主客体行为的制度化过程实质是党的全面领导制度权威树立的过程,而“权威,一旦其基础是夯实了的,其使用就是既廉价又方便的”[31],因此这就在客观上降低了党的全面领导成本,使党的领导权、核心的权威能够较为顺畅且高效地“纵向到底”“横向到边”,从而实现党领导一切。在当代中国政治结构中,中国共产党属于核心领导力量,党的全面领导实质是中国共产党以最高政治力量领导并治理超大国家、超大社会与超大政党,形塑了具有中国特色的“规模治理”逻辑。在这一逻辑下,党的全面领导成本的降低与领导效率的提升,有利于有效缓解由“规模治理”带来的“规模焦虑”[32]与治理负荷,从而使党的全面领导制度作为“相对独立的治理力量”[33]驱动中国国家治理、社会治理与政党治理效能不断走向优化。

(二)党的全面领导制度在党的领导制度体系中的功能定位:承继与统摄

党的全面领导制度之于党的领导制度体系的双重结构性关系(即共性与相对独立性),要求在分析党的全面领导制度于党的领导制度体系中的功能定位时应对此予以充分考量。为此,可以从“党的领导制度体系”的两大“偏正式理解”加以分析:

一是侧重从“党的领导”行为活动维度将党的领导制度体系理解为“‘党的领导’制度体系”,从这一维度视之,实现党的全面有效领导既是党的全面领导制度与党的领导制度体系的共同价值追求,也是党的全面领导制度之于党的领导制度体系的“共性”结构性关系的体现,但从功能定位上而言,党的全面领导制度在党的领导制度体系中具有一定的“承继关系”。一方面,新时代党的领导实践与理论的辩证发展推动了党的全面领导及其制度的生成,党的全面领导及其制度的提出实质是对党的领导理论与制度建设的继承、创新与发展;另一方面,党的领导制度在党的十九届四中全会这一重要制度建设节点体系化,成为国家制度体系的重要组成部分,客观上需要一项特定制度对党的领导制度跃升前原有结构与功能指向加以承担,从某种意义上而言,党的全面领导制度承担了党的领导制度的重要角色。

二是侧重从制度体系建构维度将党的领导制度体系理解为“‘党的领导制度’体系”,从这一维度来看,党的领导制度体系体现了党的领导“职能分工的协同性”[34],是由各个功能不同的子制度系统构成的制度集群,因此体系建构也意味着各子制度系统间独立功能的显现以及彼此联动。由图2可知,党的领导制度体系是由党的全面领导制度与“不忘初心、牢记使命”的制度等其他五个子制度系统构成,党的全面领导制度的“党的领导权的根本性首要性”“领导的全面性”“核心的权威性”等制度本质内核,决定了党的全面领导制度对于党的领导制度体系中的其他五个子制度单元具有“统摄”作用,即在一定程度上能够以党的全面领导制度内核来控制、调整与统一其他制度单元的制度价值与制度内容。党的全面领导及其制度的贯彻与落实,蕴含“不忘初心、牢记使命”以及为人民执政、靠人民执政的价值内核,体现着维护政党中央组织与领袖核心地位及其权威的政治原则;党的全面领导制度的“党的领导权的根本性首要性”本质内核又构成了党的执政权有效运转的政治前提;就党的全面领导与全面从严治党的逻辑关系而言,“全面从严治党,必须坚持和加强党的全面领导”[35],党的全面领导构成了全面从严治党的根本原则与要求。统而言之,党的全面领导制度与其他五个子制度虽拥有各自功能,但党的全面领导制度具有统摄地位,并据此总揽并协调着党的领导制度体系其他子制度。

(三)党的全面领导制度在中国特色社会主义制度图谱中的功能定位:举旗定向与纲举目张

党的全面领导制度在中国特色社会主义制度图谱中具有举旗定向的功能。所谓“举旗定向”,就是某一事物的内容及其意义一旦明晰,那么系统整体发展方向便可以明确,整体力量更凝聚集中。中国特色社会主义制度图谱拥有清晰的逻辑结构,根本制度、基本制度与重要制度构成了中国特色社会主义制度图谱的“四梁八柱”。其中,党的领导制度是中国特色社会主义制度体系中“起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用”[27]175的“根本制度”,是“根本制度”中的“根本领导制度”,“贯穿中国特色社会主义制度和国家治理体系的各个方面”[36]。从结构性关系上看,党的全面领导制度是党的领导制度体系中的一个子制度,是中国特色社会主义制度图谱中根本领导制度的重要组成部分,是“轴心”中的“核心”构成,故而,党的全面领导制度在中国特色社会主义制度体系中是具有统领作用、根本制度地位的二级制度单元。从历史加以审视,中国特色社会主义制度体系是“党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系”[26]1-2,党对于中国特色社会主义制度的“根本性”与“先在性”,规定了党不仅在中国特色社会主义制度的确立、发展和完善中起到决定性作用,而且需要通过党的领导来推动中国特色社会主义制度体系的运行。具体而言,就是要通过党对各种组织形态、对国家治理各领域、各环节、各方面的集中统一领导和全面领导,从而全过程地主导着中国特色社会主义制度体系各个载体的运行[37]。换言之,无论是制度设计,还是制度运行与制度发展,均要体现中国特色社会主义的制度价值、制度性质与制度优势,而这离不开中国共产党的主动赋予、积极行动以及全面领导,以此确立与实现党对中国特色社会主义制度以及国家治理体系“完全主导”的政治形态。这一具有明确指向性的政治形态的形塑、持久与稳定,有赖于以党的领导权的根本性首要性、领导的全面性和核心的权威性为本质属性的党的全面领导制度的建立与完善。正因如此,党的全面领导制度在中国特色社会主义制度体系中有着“举旗定向”的功能,其健全与完善构成了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本方向。

党的全面领导制度在中国特色社会主义制度图谱中也具有纲举目张的功能。所谓“纲举目张”,就是某一事物在系统普遍联系之中占据关键地位,抓住了这一事物便抓住了系统整体的关键,从而联动一切。新时代中国共产党的全面领导实现了以政党为中心的国家治理模式的创新发展,逐步形成了政党-国家“互嵌”的新型政党-国家关系[38]。这种“互嵌”表现在制度体制与机制上,就是在党的领导权根本性首要性、领导的全面性和核心的权威性等本质内核驱动下,党的全面领导(权)嵌入(embed)或贯穿中国特色社会主义制度体系中的党的领导制度(“党的领导”)、人民当家作主制度(“人民当家作主”)以及中国特色社会主义法治体系(“依法治国”)之中(2)从党的十九届四中全会通过的决定的布局来看,最先安排的三个部分分别是“坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”“坚持和完善人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”“坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力”,充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国“三统一”原则,可以说这三大制度板块是“图谱”中较为核心的制度板块,而党的领导制度体系是其他制度板块的共同统领者。,并以此三大制度板块为核心,党的全面领导进一步辐射、统领中国特色社会主义制度体系中的其他制度系统内容及其建设,从而使党的全面领导制度成为中国特色社会主义制度图谱结构性体系中的关捩。当然,党的全面领导嵌入其他制度系统的过程并非单向嵌入,党的全面领导制度统领其他制度也并非简单替代,而是要确保党在内的各类主体协同治理以及党的全面领导制度与其他制度在拥有相对独立地位的前提下发挥与彰显各自功能。正是以上嵌入-互嵌的过程,党的全面领导制度成为内嵌或贯穿于中国特色社会主义制度体系结构网络中的一条内在的“总绳”与“大纲”,正是在这一意义上而言,“党的全面领导制度健全了,坚持和完善中国特色社会主义制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化就抓住了关键”[26]71,也即党的全面领导制度在中国特色社会主义制度体系中“纲举目张”功能得到发挥与体现。

四、余论

坚持和加强党的全面领导,是中国国家成长与政党建设必须秉持的基本原则;从国家与政党的现代化角度看,制度建设又至关重要。因此,坚持和加强党的全面领导应与“制度”互相契合:党通过制度建设赋予党的全面领导以稳定与成熟的制度形态,制度嵌入党的全面领导过程中成为具有规则内容和规范功用的存在。这一“双向逻辑”促成了党的全面领导走向党的全面领导制度,成为中国国家治理体系中的重要制度安排。在此背景下,如何系统准确地理解党的全面领导制度至为关键。有鉴于此,本文以制度哲学为理论视角,遵循“本质-结构-功能”分析理路,对党的全面领导制度进行了初步探讨,展示了其本体的内在样貌,但仍需要进一步澄明。一是党的全面领导制度结构的“分层别类”,不仅仅是因为制度哲学提供了“可能”,还在于制度建设实践“需要”划分层次、区分类别。一方面,制度“分层别类”是一项制度是否成熟与定型的重要标志;另一方面,制度的历史性范畴决定了党的全面领导制度需要依据客观条件的变化而健全完善,但对于党的全面领导制度系统而言,各制度层次与类型的稳定性要求并不相同,“根本制度”不能轻易变更,“重要制度”需要根据实践发展而不断完善,“非正式制度”或“总体保障性制度”要不断跟进、适时上升为“正式制度”或“主体支配性制度”。因此,制度的“分层别类”可为制度执行提供明确的标准、为制度完善提出审慎的要求。二是除了探讨党的全面领导制度的应然功能以外,还应当重视制度效能发挥问题,从实践视野关注党的全面领导制度应然功能的实现;应当聚焦“在应然与实然之间”,即制度功能优化问题,从发展视角探讨党的全面领导制度实际功能与应然功能存在偏差空间的可能,推动制度健全完善。总而言之,既要关注党的全面领导制度的合理建构,也要重视党的全面领导制度功能的开发,充分发挥党的全面领导制度优势与治理效能,从而助力破解大党独有难题,推动大党全面领导好、治理好大国与大党本身,走出一条“可大可久之道”。