从海事管理层面分析我国船舶油污损害赔偿基金制度

2024-01-23黄华华郑敬枝

交通企业管理 2024年1期

□ 黄华华郑敬枝

一、我国船舶油污损害赔偿基金制度概况

2012 年我国颁布了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称《管理办法》)。2014年我国发布了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），实施细则规范了基金的征收、缴纳、使用和管理。2016 年，交通运输部海事局正式公布《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》（以下简称《理赔导则》）和《船舶油污损害赔偿基金索赔指南》（以下简称《索赔指南》）。这标志着我国船舶油污损害赔偿基金制度（以下简称“油污基金制度”）完成初步建立并运行。油污基金制度的成立主要是为了应对在发生船舶油污事故时，在肇事船舶的所有人无力赔偿、依法免责或无法找到污染船舶时，基金对油污损害产生的相关费用作出赔偿、补偿。

《管理办法》中规定了船舶油污损害赔偿基金管理委员会由交通运输部、财政部、生态环境部等单位组成，秘书处设置在交通运输部海事局，主要负责征收、稽查、赔偿、补偿等日常事务。根据《管理办法》，船舶油污损害赔偿基金由海事管理机构实施收缴，征收对象为在境内接收从海上运输持久性油类物质货物所有人或其代理人，征收标准为0.3 元/吨的船舶油污损害赔偿基金。

二、现行船舶油污损害赔偿基金制度存在的问题

1.船舶油污损害赔偿基金征收流程不统一

《管理办法》中要求货物所有人或其代理人应当在向海事管理机构办理污染危害性货物申报时，缴纳船舶油污损害赔偿基金。为避免出现少交、漏交现象，部分海事管理机构的征收流程为货物所有人或代理人提交污染危害性货物申报后，缴纳船舶油污损害赔偿基金，海事管理人员根据缴纳的结果再完成污染危害性货物的审查。而在实际征收中，由于部分辖区船舶、航线相对不固定，根据市场需要灵活调整，容易出现船舶临时改港的现象。对于多缴的基金需要退付的，根据《实施细则》第十一条，货物所有人或代理人向负责征缴基金的海事管理机构提出申请，并提供相关证明材料，海事管理机构按其隶属关系报经交通运输部审核后，由交通运输部报财政部，财政部按照有关规定审核并办理退付。船舶油污损害赔偿基金的退付流程繁琐，耗时过长，降低了海事职能部门的管理效率。此外，将船舶油污损害基金的缴纳作为审查污染危害性货物申报的前置条件，也有可能影响到航程较短船舶的进口岸申请受理。因此部分海事管理机构选择在船舶靠港后，根据水路货物运单或者调拨单再进行船舶油污损害赔偿基金的征收。这种做法同样存在一些局限性：一方面，事后征收的方式需要海事管理人员及时关注船舶动态，督促货物所有人或其代理人缴纳船舶油污损害赔偿基金；另一方面，对于已经卸货并离港的船舶，海事管理机构对于应缴未缴的货物所有人缺乏一定的强制手段，难以做到有效催缴。

2.船舶油污损害赔偿基金的多征、多缴现象

《管理办法》中规定，在境内的同一货物所有人接收中转运输的持久性油类物质，只需征收一次船舶油污损害赔偿基金。《实施细则》中明确规定，货物所有人发生变更且又经海上运输的，应当缴纳基金。但在实际征收过程中，由于办理污染危害性货物申报的海事一网通平台与征收船舶油污损害赔偿基金的中国海事协同管理系统存在信息壁垒，且基层海事管理人员缺少相关访问权限，海事管理人员难以判断货物所有人是否发生变更，通常只以经海上运输、持久性油类物质作为是否需要征收的判断标准，从而忽视了货物所有人的不变更的情况，进而出现多征、多缴的现象。此外，由于航运市场竞争激烈，承运人通常处于弱势地位，无法要求托运人或货主所有人缴纳船舶油污损害赔偿基金，只能由承运人自行支付。因此，从基金缴纳证明材料中也无法体现托运人或货主的信息，难以判断货物所有人是否发生变更，只能按照规定缴纳基金。

3.油污损害赔偿基金的赔偿限额低

《管理办法》中第18 条规定了船舶油污损害赔偿基金的赔偿限额为3 000 万元人民币，该限额主要是依据1973—2009 年期间发生的船舶油污损害赔偿情况制定的。据统计，1973—2009 年我国平均每起重大船舶溢油事故的赔偿额仅不足1 000 万元，因此，将赔偿限额制定为3 000 万元符合我国当时的船舶油污损害赔偿情况。然而，当前船舶呈现大型化发展的趋势，油污事故的规模势必会扩大，对基金的索赔数额也会远超该限额，难以满足重大油污事故的索赔要求。

截止2023 年8 月31 日，理赔事务中心在官网中共公布了16 份理赔报告，其中“ANA”轮触礁溢油的索赔金额为6 799 万元人民币，“夏长轮”沉没溢油溢油事故的索赔金额为8342 万元人民币，均远超3 000 万元人民币的赔偿限额。而“ANA”轮触礁溢油的实际赔付金额为人民币2 578 万元，接近3 000万元的赔偿上限；“夏长轮”沉没溢油溢油事故的赔付金额为1 208 万元，但该案件中尚未对恢复天然渔业资源措施费用进行理赔，因该项费用位于基金赔偿的第四顺位，需要在基金管理委员会审议确定位于高顺位的控制或清除污染措施费用、渔业和旅游业直接经济损失的理赔方案后，视情况再行开展调查评估。而对恢复天然渔业资源措施费用的索赔金额为3 802万元，若对该项目的赔付率达到48 %，将会使整个案件的赔付金额超过3 000 万元的赔偿限额，导致低顺位的索赔人无法获得足额赔偿。尽管应急处置费用作为赔偿顺序中的第一顺位，但3 000 万的赔偿限额在重大溢油事故的索赔中依然捉襟见肘，对于受海事部门指派前往应急处置的单位面临着“谁执行谁吃亏”的局面。

4.油污损害赔偿基金的理赔效率低

我国的油污损害赔偿基金是一种政府性基金。根据政府性基金的相关管理规定，油污基金的理赔需要先编制预算，经财政部审核后再经全国人大审查批准后才能予以赔付，层层的审批核查，直接降低了基金的理赔效率，因此从溢油事故的发生到最终获得赔付款通常需要1 ～2 年的时间。此外，油污损害基金在接收索赔人的申请后，需要根据《理赔导则》的相关规定，重新对索赔人提交的索赔项目进行调查，无法直接依据法院的判决结果进行理赔，这无疑延长了索赔流程所需的时间。

以“山宏12”轮沉没溢油事故为例，该轮自2012 年12 月发生事故，到最终2017 年6 月获得基金理赔，共经历了4 年半的时间。以“桑吉”轮油污事故为例，事故发生后，相关单位动用了大量应急资源开展应急处置，各方垫付的应急处置费用超过10亿元，包括监视监测费用、清污费等。在发生油污事故后，为尽快、尽早开展应急处置工作，防止油污面积持续扩大，海事主管机关通常会指派相关清污单位开展应急处置，而应急处置费用支出金额过大、平均理赔时间过长、赔付率不高，这些问题都会给应急处置实施单位带来巨大的资金周转压力，甚至导致这部分企业濒临破产，也直接影响到了社会力量参与污染物应急处置工作的积极性。

三、完善我国油污损害赔偿基金制度的几点建议

1.建立船舶油污损害赔偿基金网上申报平台，规范征收流程

整合海事资源，建立信息共享机制，将船舶油污损害赔偿基金的网上申报、支付、退付功能纳入海事一网通办服务平台中，并下放基层海事管理人员查询船舶油污损害基金缴纳的权限功能。货物所有人或代理人向海事管理机构办理污染危害性货物申报时，可一并进行船舶油污损害赔偿基金的网上申报，上传货物所有人信息、水路货物运单、上一港等相关材料。海事管理人员通过海事一网通办平台对污染危害性货物申报和船舶油污损害赔偿基金的申报材料进行审查后，货物所有人或代理人可直接进行线上支付，并获得基金缴纳的证明材料。如果出现船舶改港、船期取消等问题，需进行退付处理的，则由货物所有人或其代理人直接通过信息平台提出退付申请，海事管理人员通过系统审查后呈交上级各部门审核。通过信息系统的流程化处理，可以大大降低油污基金退付的时间成本和人力成本。

2.提高船舶油污损害赔偿金额限额

2018 年交通运输部发布的（《海商法》修订征求意见稿）（以下称“海商法修订稿”）中新增了第十三章“船舶油污损害赔偿责任”，在第五节中对船舶油污损害赔偿基金的限额进行了规定，对于任何一次事故造成的油污损害的赔偿数额，不应当超过630万SDR（特别提款权）（约6 033 万人民币），对由不可抗力的自然因素引起的污染损害的赔偿数额不应当超过1 040 万SDR（约9 959 万人民币）。虽然“海商法修订稿”仍然在探讨修订中，尚未正式发布生效，但这也说明了立法者已经考虑从法律层面去提高船舶油污损害赔偿基金的限额。

截至2022 年12 月31 日，我国油污基金征收金额已达约13.09 亿元人民币，支出共计约2.09 亿元（包括20 起理赔案件，累计理赔金额约8 578 万元人民币），结余约10.67 亿元，因此，结合我国基金池规模的大小，应当提高现行规定中油污损害赔偿基金的限额。根据《防治船舶污染海洋环境管理条例》的相关规定，造成直接经济损失1 亿～2 亿元人民币的船舶污染事故为对重大船舶污染事故；船舶溢油1 000 吨以上或者直接经济损失超过2 亿元人民币的属于特别重大船舶污染事故。根据ITOPF公布的统计数据，自2010 年至2020 年期间全球范围内船舶溢油事故的溢油量在700 吨以上的仅有18起，我国发生特别重大船舶污染事故的概率较小。油污损害赔偿基金的限额应主要考虑重大船舶污染事故的索赔情况，建议将油污基金赔偿限额提高至2 亿元，以满足油污受害人的索赔需求。

3.建立应急处置基金

虽然《管理办法》中将应急处置费用规定为赔偿的第一顺位，但应急处置单位需消耗大量的时间和人力来完成索赔，无法及时获得资金支持。因此，可以借鉴美国溢油责任信托基金设立应急分基金的成功经验，从油污损害赔偿基金中按照一定的比例设置应急处置基金，在发生油污事故时通过相对高效的程序，先行支付相关海事管理机构对油污事故做出的应急处置、清污作业的相关费用，以保障采取措施方的合法权益和最大程度降低对海洋生态环境的破坏程度。在应急处置措施结束后，应急处置单位再通过法律途径向油污事故责任方进行追偿。