基于EOD模式实践拓宽生态产品价值市场化路径研究

孙志伟 熊瑜 王鑫亮 周吉

生态环境导向的开发（以下简称EOD）模式采用多种途径，如组合开发、联合经营及产业链等，通过对环保有重大影响且盈利能力较低的项目同具有较高经济效益的相关产业相结合，以“肥瘦搭配”的组合方式实现项目资金自平衡，是同步解决生态修复难融资和生态产品难抵押、难交易、难变现问题的有效手段，也是“两山”理论在项目运作层面的具体应用。从2020年开始，由生态环境部和国家发展改革委共同推动实施了EOD模式项目试点后，两轮试点成效明显，项目数量、融资规模、参与机构不断增加。全国各省市应抢抓EOD模式政策窗口期机遇，加强EOD项目储备，推进EOD模式融资，积极探索EOD模式支撑生态产品价值实现的新路径。

一、EOD模式成为项目开发新热点

EOD模式授信额度大、贷款金额大、贷款周期长、贷款利率低，有助于缓解环境保护项目的资金不足问题，并为其引入商业化的筹款方式提供了可能。

（一）EOD模式进入常态化入库阶段

EOD模式推出不到三年时间，已经从试点阶段进入到常态化入库阶段。从政策导向看，2022年3月，生态环境部办公厅印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，明确EOD模式由试点转为常规的项目入库制，EOD模式遵循“成熟一个、申报一个”原则，进入常规性申报阶段；2022年4月，生态环境部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合印发《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》[1]，强调不能通过任何形式增加地方政府隐性债务，力争实现政府资金“零投入”，并发布了第二批58个生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目名单。2023年7月25日，国家发展改革委、生态环境部、住房城乡建设部联合印发的《环境基础设施建设水平提升行动（2023—2025年）》再次提出鼓励结合地方实际[2]，探索EOD模式。从推进成效看，截至2023年3月，生态环境部已向金融机构推送了118个EOD入库项目，包括前期支持的94个试点和后续各地申报的24个项目，已入库项目投资总额达到6721.2亿元，融资需求4520.4亿元。据已公开项目信息，已启动招投标的63个EOD项目中，生态保护修复类27个，占比42.9%；水生态环境保护类22个，占比34.9%；农业农村污染治理类8个，占比12.7%；固废处理处置及资源综合利用类5个，占比7.9%；土壤污染防治类1个（见表1）。

表1 已启动招投标的EOD项目分类统计情况

（二）EOD模式项目融资迎来政策窗口期

EOD模式注重金融手段的创新性，能够在不增加地方政府隐性债务的情况下，扩大生态保护修复项目的投资和融资途径，因此金融机构的积极性较高。一是授信额度持续提升。2021年，首批试点项目累计获得抵押授信644亿元，贷款186亿元。2022年，EOD模式中标项目22个，累计授信额度超1342亿元，其中以联合体方式中标项目7个；超50亿投资规模项目9个，占比超40%；超百亿投资规模项目4个，占比18%。截至2023年3月底，全国已有56个EOD项目获得金融机构支持。二是支持银行不断增多。支持EOD项目融资的金融机构从最初的国开行1家，增加至农发行等政策性银行，以及工商银行等商业性银行均可提供融资。截至目前，国开行已经向25个EOD试点项目提供了225亿元的贷款，农发行则提供了76亿元的贷款。这些贷款涵盖了废旧资源再利用、农业农村污染治理、水生态环境保护以及生态保护修复等多个领域。三是优惠政策加快推出。目前国内银行支持的EOD项目融资期限已经达到25—30年，特殊项目可延长至40年。同时，项目融资可叠加各类优惠条件，比如农发行开辟“联合办贷、优先审贷、加速投贷”的绿色信贷通道，并对服务“绿色银行”品牌建设的贷款给予80个基点的利率优惠。

（三）各地加快EOD项目组织实施

在国家政策的支持下，江苏、浙江、安徽、福建、山东、广西等地区纷纷推出EOD开发配套政策，部分省建立了EOD模式的地方项目库。从国家级EOD试点和入库项目来看，浙江、山东两省入国家库（含试点）项目较多，分别达到13个、16个，授信额度分别达到330034亿元、370亿元。从省级EOD项目来看，截至2023年5月底，已有8个省份的EOD省级项目库正式建库，其中浙江、江苏省入库项目较多，分别达到15个、14个（见表2）。

表2 部分省份已入库EOD项目及融资情况

二、部分EOD项目开发存在困难的原因分析

目前已纳入国家项目储备库且获得银行授信的EOD项目仅占34%，两批国家级EOD试点项目中，已启动的占67%，部分入库EOD试点项目遇到融资难和实施难问题，主要有四方面原因。

（一）关键环节要求不一

EOD项目实践包括项目谋划、入库、融资、建设和产业导入运营五大环节，涉及主管部委、金融机构、地方政府、项目主体等多个角色。其中，项目入库评审阶段主管部门为生态环境部，授信和放贷阶段由银行主导，两阶段侧重点不同。入库评审阶段审核重点在于格式审查，以及确定项目是否符合生态环境导向型开发理念，实施主体仅要求信用等级不是最低即可。而授信和放贷阶段重点在于审核项目收益稳定性、真实性，评估资产保值增值潜力，且信用等级要求越高越好，银行更青睐国有企业。同时，各地对生态环境的管理需求和特色相关产业的差异性较大，行业范围也相当广泛。项目全过程可能涉及的规划、建设、环保、房地产开发、产业管理以及生产运营等多个环节的专业要求都比较高。

（二）策划实施存在脱节

未获得融资项目的策划与实施环节大多存在脱节，特别是导入产业的现金流稳定性、资产保值增值性不足，导致无法通过银行授信审批，这反映出项目策划方存在“重入库、轻融资”倾向，对EOD开发模式认识不足。部分地方政府和项目策划方认为EOD项目入库等于可落地、可融资、可实施，导致项目申报入库时，对需要明确的投融资、土地、收益来源等重要事项没有进行深入研究和前期谋划，其运作模式、交易结构、收益来源、回报机制、交易边界的策划路径不清晰，未能达到实施要求。

（三）收益来源有所限制

2022年3月生态环境部强调EOD入库项目不能通过预期新增财政收入、土地出让收益、税收等返还补助作为项目收益，以土地增值收益反哺治理成本的路径已不可行，二级土地开发不确定因素较大。EOD项目后期收益仅剩资源交易和产业运营，部分项目可获得政策性奖补资金。由于资源收益仅能依靠生态保护修复剩余的土石料、河道淤泥和泥沙、优质表土和植物，可交易量有限，且政策性奖补资金较少，目前已获融资的EOD项目绝大多数收益来自产业运营。

（四）项目见效周期较长

目前国内已入库EOD项目导入产业以现代农业、生态旅游、康养为主，占比接近60%，污水、固废处理、清洁能源等循环经济占比约30%，影视、赛事、物流等占比约15%，项目导入、运营、产生收益时间跨度大，难以在项目建成短期内收回投资，且旅游康养市场竞争较激烈，可预期营收规模有限，项目不确定性较大，要求实施主体具有充足的现金流进行前期投入。

三、国内EOD模式开发的典型做法

综合考虑目前最受关注的生态环境问题，本文选取长江流域修复、湖泊水源地保护、城市片区开发三个代表性方向的案例进行剖析。

（一）贵州金沙县赤水河流域水环境治理与酱香白酒产业融合发展项目[3]

赤水河流域是长江上流的一级支流，属于长江重点生态区。流域覆盖广泛，流经九个县级行政区。由于当地白酒企业无序发展，对该流域水环境造成了较大影响，引发了诸如黑色恶臭污染等问题。该项目重点在于如何解决由白酒产业发展引发的城乡水环境污染难题。除标准化的工厂设施和相关污水处理设备外，该项目还将涵盖对乡镇管道系统的改造、农田源头污染的管理、提高城乡污水处理质量等方面的工作，与现有整治措施形成协同发力效果，最终达到全流域水环境全面优化的目标。具体做法如下：

一是上层机制建立。对于金沙县的EOD项目，贵州省政府高度关注，并且通过协同各县级城市给予了积极的支持。该项目的团队主要是以中铁集团为主体，联合各级地方政府机构，同时也吸纳了投资者、设计师、施工单位、基金管理者、尽职调查公司的优秀人才参与其中。二是对接核心资源。在“肥瘦搭配”的项目包装过程中，对当地的经济状况和主要产业资源进行深入调研，并依据项目盈利能力能否满足所需弥补的空缺来决定是否加入相关联的环境项目以达到自我平衡。对于酱香型白酒行业来说，上中下游已经相当完善且有稳定的白酒标准化工业园的需求。该项目的主要利润来源于酒窖出租及工厂租赁等方面。三是引入社会资本和资金平衡测算。在项目包装谋划前，提前引进社会资本方，共同分析产业项目收益，共同完成资金平衡测算，全程跟进项目包装。在进行资金测算之前，引入了尽职调查咨询单位，率先对项目的招商引资、市场情况、合法合规性（土地性质、权属）进行了详细调研。四是确保项目资金来源。这部分涉及两个方面的资金：项目建设资金，其中包括中央专项资金、地方财政预算匹配资金、生态环境部生态环保金融支持项目奖补资金、金融机构政策性低息贷款资金、政府投资基金（如省级生态环境类基金、地方基金等）、地方专项债、横向或纵向生态补偿资金、政府方与社会资本方等股东方出资、政府投资基金（如省级生态环境类基金、地方基金等）等；运营资金，它涵盖了项目营运产生的收入，比如资源权益价值、关联产业产生利润部分、使用者付费及其他特许经营资源等，还包括政府给予的补助、税务减免等。在资源的内在价值挖掘上，通过诸如碳权质押和碳汇交易、林权抵押、股权交易、水权抵押、资产租赁、绿证交易等市场交易方式来实现融资。

（二）山东环云蒙湖环境导向的开发（EOD）项目

云蒙湖是由沂河支流东汶河与梓河交汇而成，作为山东省第二大水库、临沂城区饮用水源地，流域面积1690km2，总库容8亿m3。项目以生态水源地保护、产业发展为引擎，采用五大发展战略，即生态保护与产业融合发展、城乡空间优化发展、景田一体化发展、产村融合化发展、居游共享型体验。规划提出从生态、产业、文化旅游3大层面破题，形成生态保护、产业发展、主题农庄、生态旅游、品牌产品、种养结合六大乡村振兴示范。具体做法如下：

一是项目空间布局。空间结构为以水为心、环状链接、五区联动，打造“一心、一环、五区”。“一心”是云蒙湖；“一环”是环湖绿道景观带；“五区”则是云蒙滨湖生态康养区、十里风荷（湿地公园）、十里桃花（农业种植+土蜂）、现代农业产业园区、石龙湾生态休闲区。二是修复生态同时助推乡村旅游。实施退渔还湖改善水质，一次性落实补助资金5000万元，彻底清理湖内11万只养殖网箱，大力发展有机渔业，分6批次放流鲢、鳙等净水保水鱼苗5400余万尾；推进山水林田湖草沙一体化修复，在云蒙湖周边建设水源涵养林10万亩，完成河滩绿化581公里、湖区绿化5.2万亩，流域内河道湿地、湖滨带湿地、人工湿地达到6140公顷，形成“百库千塘、万亩荷塘”，稳定实现“有鱼有草、鱼草共生”。三是项目融资方式。充分发挥政府引导作用，挖掘国有资本资金优势，建立多元化的资金筹措机制，通过政策性银行贷款等方式融资41.3亿元，推动了文旅、康养、农业类7个产业项目建设。四是生态产品价值实现方式。农业产业以有机果蔬为核心产业，林果产业以中华蜜桃为核心产业，中草药以万寿菊、金银花、芍药、油菜花等花卉药物为核心产业，养殖业以渔业及莲藕等为核心产业，种养结合。

（三）重庆市广阳岛城市片区开发EOD项目

广阳岛EOD项目以“城市环境综合整治+土地利用”为特色，建设内容包括岛内生态环境综合治理以及大文旅、大健康、大教育等环境敏感型产业开发运营。通过运营收益、片区内基础设施维护及特许经营收益、子公司房地产开发净现金流，项目盈余资金达到还本付息资金最低要求的1.76倍，且政府资金投入远低于生态环境综合治理投入[4]。具体做法如下：

一是明确生态环境治理内容。重庆市政府曾经计划在广阳岛上建造超过三百万平方米的房地产项目，但由于长期的大规模建筑活动对环境及文化遗产造成了极大的损害。因此，2017年8月重庆市政府决定暂停大规模房地产开发项目，并开始致力于打造“长江风景眼、重庆生态岛”的目标，与此同时，他们还确定了广阳岛区域作为长江经济带发展模式的试验区。二是设计可行的投融资结构。该项目的投资者权益占总资产的比例大约为23.3%，符合国家的资本金比率规定；而负债则占据了剩余的大部分，包括66.5%来自国家开发银行的借款以及10.2%由地方政府提供的专项债券，其偿还期限都超过了二十年。还款与支付利息主要依赖于项目自身的盈利能力、基础设施维护及特许经营收益等收入，如果仍有缺口，会通过利用投资者的全资子公司——商业住宅房地产开发所产生的净现金流量来弥补。三是科学谋划关联产业。项目包含“长江大保护”和“绿色发展”两大类子项目，其总投资比例为51%：49%。前者侧重于环境的改善，包括对生态系统的恢复、河流管理、城市污水净化、可再生能源的使用、垃圾处理以及海绵城市的构建等方面；后者则关注与环保相关的产业发展，推动农林牧渔业、文化和旅游、教育等行业间的深入结合，并涉及历史和自然遗产展览中心、公共服务的完善以及提升相关产业质量等方面的建设项目。

四、推进EOD模式探索实践的对策建议

目前，全国不到十个省市建立省级EOD项目库，建议抢抓政策窗口期，总结经验，加大力度，加强EOD项目的前期策划和一体化实施，加快探索符合各地实际的EOD项目实践，进一步拓宽生态产品价值的市场化实现路径。

（一）加强顶层设计，强化政策引导支撑

一是建立省级EOD项目库。出台建立省级EOD实施工作方案，对照国家项目储备库申报指南和要求，明确省级项目库入库标准，组织省级EOD项目论证和试点，推动一批示范性、引领性的省级EOD试点项目先行落地，集中开展省级项目论证和上报推荐。二是建立EOD项目激励机制。完善省级EOD试点申报、绩效评估、激励奖励和长效监管等举措，对纳入EOD试点项目库的项目给予省级财政资金奖励、优先推荐进入国家库、优先推送金融机构予以支持等。三是建立EOD项目绩效评价机制。加强生态系统生产总值（GEP）核算在EOD项目评价中的应用，探索将GEP核算结果作为项目融资授信依据、全生命周期考核依据和奖补资金支付依据，引导实施主体加大生态修复投入。

（二）完善引导机制，精准导入关联产业

一是提升项目谋划水平。举办EOD项目策划实施专项指导培训班，邀请国家部委、金融机构等开展项目策划培训。支持项目策划方在策划过程中充分征求发展改革委、生态环境厅、农业农村局、水利厅等部门意见，掌握项目入库、融资所需必要信息。二是精准定位关联产业。支持地方政府和项目策划方对拟开发区域的生态环境情况进行系统摸底，聚焦生态产业政策导向、当地亟须解决的环境治理问题和资源禀赋，重点选择对解决突出环境问题支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、效益显著的内容，按照“可入库、可融资、可落地、可盈利”的原则策划包装项目。三是完善关联产业反哺机制。采用“双轨制”的策略，即先实施生态复合治理，然后推进区域整体发展，以达到激活并增益资产的目的。利用生态环境改善所带来的积极影响，推动土地价格上涨、文化和旅游等相关特殊产业项目的引入，从而助力于生态产品价值实现。

（三）优化投融资结构，强化成本收益平衡

一是开展多方合作。探索“投资人+EPC”模式引入社会资本组建SPV公司，或通过联营、入股等方式构建政府、企业、金融机构、社会组织等多方协同格局。二是优化投融资模式。根据不同融资渠道需求，选择合理的投融资模式。比如，政府专项债券模式融资成本更低且期限更长，特许经营模式能够有效发挥经营主体专业优势，国企投资运营模式（ABO模式）能够使项目启动更加迅速。三是支持金融机构参与前置环节。积极引导金融机构在项目的规划初期就开始参与其中，并共同制定方案以优化EOD项目的前期金融管理及审查流程。同时，也应向他们咨询关于EOD建设内容的看法，包括投资与收益的比例计算等，以便满足放款要求，从而增强项目的实施可能性。

（四）做好“两山”文章，打通价值转化路径

一是探索生态产业化的EOD实现路径。加快生态农业、生态林业和林下经济产业发展项目与EOD项目结合，推动减少农药使用、资源的集约化及其清洁生产，同时实施轮耕休耕和自然恢复地力，从而推动生态产业多元化发展。二是探索产业生态化的EOD实现路径。通过EOD项目推动生态环境、自然资源、基础设施和重点产业融合发展，探索导入数字经济等环境敏感型产业，实现生产方式和产业结构的绿色化改造。三是探索市场交易的EOD实现路径。利用碳汇增量、排污权和能源使用权等资源权益交易的手段，将生态产品的非市场价值转变为市场价值，从而获取相应收益。通过修复生态系统和提升生态景观，并结合相关行业开发，实现土地价值的增长和生态溢出效应。