欧盟碳定价政策的影响与应对

甄洋 侯秉玺 刘斌

如何解决气候变化和环境污染问题，是当前世界各国政府亟需解决的重点议题。从经济学角度看，气候变化和环境污染具有典型的“外部性”特征，需要各国政府运用公共政策（如征税补贴或可交易排污许可证）解决“市场失灵”问题。为实现1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》以及2015年《巴黎协定》设定的减排目标，欧盟、美国、新西兰、韩国、中国等国家或地区先后征收碳税或建设碳交易市场以控制污染排放。其中，欧盟是国际碳减排的先行者和领路人，实行既有碳税又有碳排放权交易的复合碳定价政策[1]。一方面，自20世纪90年代以来，芬兰、荷兰、丹麦等欧洲国家便开始引入碳税制度；另一方面，欧盟在2005年又启动了覆盖电力、工业、航空等领域的欧盟排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme，以下简称EU ETS）。

就碳交易市场而言，欧盟的碳价自2021年3月到2022年1月持续上升，从42.55欧元/吨上涨到89.69欧元/吨，涨幅超一倍。自2022年1月至今，碳价一直在89欧元上下波动（见图1）。2023年2月21日，欧盟碳排放价格首次突破100欧元/吨。而中国碳市场的价格目前约为70元/吨。欧洲的碳价为何是中国10倍以上？除能源价格和企业减排效率外，碳市场配额总量、配额发放方式、市场稳定机制、减排量抵消机制等碳市场定价机制和各国所处的减排阶段是背后的重要影响因素。

图1 2021年3月至今EU ETS“碳交易”的价格曲线和成交量走势

碳排放权交易市场属于合规市场，由政府向企业分配可交易的碳配额，由市场供需来决定碳配额的价格。当企业对配额的需求量增加时，碳配额的价格便会上涨。企业在年底时需要使用足够的碳配额来抵消碳排放量，否则会面临一定罚款。而且，罚款金额通常不会低于配额的市场购买价格，因此企业通常会根据自身情况选择在碳交易市场购买或出售碳配额。例如，特斯拉的碳排放量要低于欧盟标准，因此拥有大量的碳配额可以出售。2022年，特斯拉通过出售碳积分（Regulatory Credits，即碳排放信用额度）赚取了17.76亿美元，该项收入约占企业全年总营收的2.18%。基于上述讨论，本文聚焦于欧盟的碳定价政策，分析其运行的内在逻辑、潜在的问题、产生的全球影响以及中国的应对之策。

一、欧盟碳定价政策的内容逻辑

（一）依据“污染者付费”原则，施行碳排放权交易与碳税并存的复合碳定价政策

欧盟主要利用碳税和碳排放权交易市场两种工具对碳排放进行定价。无论是碳税还是碳排放交易体系，欧盟均采用“污染者付费”的原则，要求厂商为碳排放付费。不过，两者也存在着明显区别。前者是政府根据温室气体排放量或者能源使用量实施一定比率的从量税，后者是排碳企业在碳交易市场基于碳价进行排放权交易。两者的相对重要程度与各国所处的减排阶段和碳交易市场的成熟程度有关。在碳交易市场不太成熟的早期，各国主要运用相对简单的碳税政策让“污染者付费”。尽管欧盟未能对所有成员国征收统一的碳税，不过各成员仍可以根据本国国情和减排力度制定自身的碳税。在EU ETS实施后，欧盟国家的减排政策开始以碳排放权交易为主，碳税仅起到辅助作用。区域性的EU ETS碳价与各国内部的碳税相互配合，形成了协调有效的碳定价政策。而且，随着碳交易市场的日趋成熟，EU ETS的碳价机制也在不断优化。如各国最早是根据国情和减排目标确定最终的排放配额总量，后来该项权利回收到欧洲委员会手中。企业获得碳配额的方式也由政府无偿发放形式逐渐转向政府拍卖方式。

（二）采取循序渐进的方式，分阶段减排

无论是碳税、碳关税，还是欧盟碳交易市场，欧盟的减排策略主要是通过碳定价政策循序渐进实现减排目标。欧盟碳交易市场的发展历程大致如下：最早是2005年至2007年的试验阶段，进行了碳交易市场的初步探索。试验阶段仅选择二氧化碳作为交易的温室气体，覆盖行业的碳排放只占欧盟总排放的50%。而且，各成员国这一阶段的碳配额由自己制定并免费分配，碳价并不高。接着是2008年到2012年，欧盟新纳入二氧化硫、氟氯烷等温室气体以及航空等行业，重新设置了年排放权总量。然后是从2013年至2020年，欧盟新增一氧化二氮、六氟化硫、全氟碳化合物等，继续扩大温室气体的覆盖范围，并新增化工、石化、合成氨、有色和炼铝、己二酸等行业。该阶段由欧盟统一制定排放配额，排放总量在此时间内以每年1.74%的速度下降。之后，欧盟委员会规定自2021年起，碳配额发放上限将从逐年下调1.74%提升至逐年下调2.2%。在分阶段减排的过程中，碳定价政策也在不断优化。其一，碳配额的分配机制更加合理，拍卖比例逐渐增加。EU ETS前期的配额大部分是免费发放，拍卖比例极低（不足5%）。近年来，配额开始采用“免费+拍卖”的形式，并逐步提高配额的拍卖比例。其二，履约与惩罚机制以及监测、报告与核查制度逐步完善。欧盟不仅规定了每吨的超排罚款金额，而且还不断提升惩罚标准，罚金由40欧元提升至100欧元。同时，审计和监管机构加强对碳排放信息的核查，不断完善监管体系。

（三）碳交易市场存在多种定价机制，减排成本是决定碳价的主要因素

碳交易市场存在碳市场配额总量、配额发放方式、市场稳定机制、减排量抵消机制等多种定价机制。其中，碳市场配额总量和配额发放方式会影响政府对企业碳配额的供给，EU ETS的前期就是因为配额的发放过多，导致碳价很低。此外，市场稳定储备等市场稳定机制（市场稳定机制主要包括市场稳定储备、成本控制储备、设置价格上下限、拍卖保留价等）和减排量抵消机制等不断完善的碳市场定价机制也会影响企业对碳配额的供需关系。其一，市场稳定储备机制（以下简称MSR）会削减过剩配额，欧盟每年会发布碳市场累积过剩配额总数，将过剩配额总数的一定比例转入MSR，在年度配额拍卖量中减去相应数额，通过减少配额供给支撑碳价。其二，核证减排量等减排量抵消机制也会影响碳价。由于发达国家的减排成本（碳配额价格）远高于发展中国家，而世界任何一个地区减排同量的温室气体会产生同样的环境效果，因此，发达国家在发展中国家进行具有温室气体减排效果的项目投资时，可以获取相应的核证减排量。目前而言，减排成本是决定碳价的主要因素。一个国家的碳价应该与该国减排目标相对应的边际减排成本相关，减排成本会影响企业对碳配额的需求进而影响碳价。随着配额供给的收紧和快速发展的可再生能源，减排责任逐渐从电力行业转向工业部门，这就需要更昂贵的减排措施，高昂的减碳成本是目前碳价居高不下的重要原因。

（四）对接WTO规则，引领环保议题的国际规则设计

在全球气候治理格局中，欧盟是国际规则环保议题的主要领路人。欧盟认为《巴黎协定》签订以后，部分国家背弃了所谓的“共同但有区别的责任”原则，使得碳排放问题并没有得到很好解决。欧盟想在双边、区域以及多边层面将环境保护和应对气候变化等议题纳入国际经贸规则，以解决“贸易执法和透明度不足”等问题，建立新的全球治理秩序。2020年10月，欧洲委员会向世界贸易组织（WTO）提交了《WTO下可能的贸易与气候倡议》，旨在推动世贸规则谈判向与气候变化、环境等问题联系起来的方向发展。此外，为防止“碳泄漏”风险，欧洲议会在2021年3月通过了有关欧盟碳边境调节机制（以下简称CBAM）的议案，尝试使用碳关税“倒逼”其他国家加大减排力度[2—3]。欧盟不仅注重内部立法，还在规则制定时侧重于对接WTO规则，引领环保议题的全球发展。比如，欧盟在制定碳关税时会考虑规则是否符合国际机制的约束与规范，是否与WTO的相关法律规则兼容，包括与《关税与贸易总协定》（以下简称GATT）的“最惠国待遇”和“同类产品非歧视性原则”等规则兼容。

二、潜在的问题和挑战

（一）欧盟碳交易市场仍有待完善

当前，欧盟碳交易市场仍面临着一些问题。首先是碳排放权的分配问题。如何公平分配排放权是一个需要解决的问题，欧洲碳市场的免费碳配额将成为碳关税合法化的主要障碍。目前，航空企业等部分行业享受着大量的免费碳配额，这种做法会造成竞争扭曲。其次是监管问题。欧盟碳交易市场的监管缺乏统一规范，不同国家间对碳交易的监管标准和机制存在差异，各成员国自行制定的NAP（National Allocation Plan）存在很多差异。而且，影响EU ETS碳配额发放的单位产品碳排放（碳足迹）核算问题也并未被很好解决。再次是国际碳价的协调问题。欧洲碳价最高时超过100欧元，而中国不到60元人民币。实施全球同一的碳价并不符合实际，国际碳交易市场的建设需要统筹兼顾各国的国情差异。

（二）“碳关税”引起发展中国家担忧

欧盟的“碳边境调节机制”（即碳关税机制）会形成新的绿色贸易壁垒，成为限制新兴经济体特定领域发展的工具，并引起这些国家的担忧。这些担忧包括以下几点：一是丧失碳定价的国际话语权。欧盟通过CBAM将其对碳排放或应对全球变化的机制推广到全球，使得其他国家也遵循这种规则。很多发展中国家会担忧碳规则国际话语权的丧失及其对国内产业的负面影响。二是发展中国家可能面临更强的纳税义务。由于发展阶段不同，很多发展中国家会面临更强的减碳压力。目前全球碳排放较多的国家均会对欧盟的CBAM碳定价政策再三斟酌。三是拉平不同国家的碳价是CBAM的争议所在。对于高碳排放的发展中国家，由于没有碳价的定价机制或者说碳价比较低，因此跟欧盟的碳价差距很大。CBAM更多是从贸易税收的角度要求出口国家的碳价跟欧盟的价格拉到同一水平线，这在短期来看具有很高的实施难度。对比2022年中国与欧盟的能源结构（见图2），中国对煤炭的消费比例明显高于欧盟。欧盟的碳定价政策并未考虑各国能源结构的差异，这使得中国等能源结构以煤炭消费为主的发展中国家将承担更大的碳减排压力。

图2 2022年中国（左）和欧盟（右）的能源消费结构

（三）污染转移问题成为欧盟环境保护过程的衍生品

虽然欧盟的碳税和碳排放体系通过增加排污成本降低了污染排放，但是在无形中也增加了欧盟内制造业的生产成本，这促使部分高耗能、高污染行业向欧盟外部转移，大量企业纷纷转移到亚非拉等地区投资设厂。一方面，欧盟的碳定价政策促使欧盟内部的企业采用清洁技术，这降低了碳排放量，保护了当地环境；另一方面，考虑到发展中国家的碳配额价格较低，很多欧盟企业会转移高污染企业的生产经营场所，亚非拉等地成为“污染天堂”或“污染避难所”。亚非拉地区碳排放量的增加使得世界的碳排放总量并没有减少，污染转移问题成为欧盟环境保护过程的衍生品[4]。

三、欧盟碳定价政策的全球影响

（一）促使新型绿色贸易壁垒的形成

欧盟碳定价政策已经成为一种新型绿色贸易壁垒。相对于发展中国家而言，发达国家的出口商品含碳量少，同时掌握绿色清洁的技术优势。目前，发达国家中已呈现出逐渐建立绿色贸易壁垒的趋势，七国集团所提出的气候俱乐部便是一个较为典型的绿色贸易壁垒。近年来，随着贸易保护主义的不断抬头以及包括非关税壁垒的不断扩大，发达国家通过非关税壁垒从而实现自身保护的行动也在不断推进。在欧盟碳定价政策的影响下，今年7月七国集团就推动和建立气候俱乐部已经达成了相应协议。七国集团气候俱乐部将针对俱乐部内的成员国强制性减排，而对于未加入气候俱乐部的国家将征收相应的碳关税，并欢迎《巴黎协定》缔约方国家加入。伴随着七国集团气候俱乐部协议的达成，绿色贸易壁垒正在由欧洲扩展到全球。

（二）抑制欧盟内部的部分经济活动

尽管欧盟的碳定价政策一定程度上实现了碳排放量的减少，但也会抑制自身经济活动的发生。第一，欧盟的碳价抬高将导致市场的能源成本抬高，从而使得企业的产能在能源成本抬高的情形下降低自身的产能。欧元区的产能利用率自2022年第二季度起呈现出明显的下降趋势，由2022年第二季度的82.3%下降到2023年第二季度的81.2%，这会影响到下游的相关产业。第二，欧盟的碳价抬升导致了通货膨胀和融资成本的上升。2022年欧盟的通胀率达到了9.2%，其中能源的贡献率超过30%。同时，在美国不断地加息与通货膨胀的背景下，欧盟企业的融资成本随着碳定价政策的到来与实施而进一步提升。第三，欧盟碳定价机制的到来会直接影响到欧洲能源问题，会使得原本因为俄乌冲突而导致的欧洲供暖问题进一步凸显。在欧盟的碳价已经占据电价超过50%的情形下，欧洲的能源短缺和供暖不足的问题将进一步加剧。

（三）不利于发展中国家碳产品的出口

欧盟的碳定价政策将在短期内对于发展中国家对欧盟出口贸易造成负面影响[5]。本文基于欧盟碳定价政策关注的产品领域，选取了钢铁、铝、化肥、水泥四类产品，研究分析了2022年欧盟对碳定价政策相关产品的进口情况（见表1）。其中，中国对于欧盟的出口体量最大，达到了136.99亿美元，俄罗斯和土耳其两国也均超过了100亿美元。由于目前世界上大多数发展中国家主要的出口产品由于含碳量较高，将在短期内不可避免地在不同程度上受欧盟碳定价政策的影响，使得发展中国家的对外出口在政策冲击下萎缩。如果欧盟将碳定价为44美元/吨时，发展中国家被欧盟碳定价政策所针对的产业的出口将萎缩1.4%，当定价为88美元/吨时，发展中国家的这一数字将达到2.4%[6]。

表1 2022年欧盟对主要贸易伙伴碳定价政策相关产品的进口情况

（四）削弱其他国家在碳市场规则制定的话语权

相对其他发达国家和发展中国家，欧盟的碳市场更为成熟。在其他国家没有建立起相对成熟和完善的碳市场体系情形下，遵循欧盟所提出的碳定价政策、接受欧盟的规则输出便成为很多国家（特别是发展中国家）的唯一方案。同时，欧盟作为世界上经济体量最大的区域性国际组织，各国出于参与到欧盟市场的需要，接受欧盟在碳定价方面的制度输出也成了欧盟大多数贸易伙伴的现实选择。欧盟碳定价政策在世界范围内的制度输出，一方面说明欧盟依靠自身成熟的碳市场扩大了自身在规则制定方面的国际话语权，另一方面削弱了其他国家（特别是碳市场建设不完全和市场化程度不高的发展中国家）在碳市场建设方面的话语权。

（五）推动绿色贸易迎来新契机

伴随着碳定价政策的实施，绿色贸易将迎来新的发展契机，主要体现在以下三方面。第一，绿色贸易的主要产品是环保科技类产品、废水处理和污染治理设备以及可再生能源产品等，均属于环境友好型产品，属于碳定价政策的支持产品。第二，欧盟是绿色贸易的重要出口目的地，其绿色产品进口额仅次于美国，位居世界第二位[7]，欧盟对于绿色贸易的巨大需求为世界绿色贸易发展创造了一个良好的契机。第三，欧盟碳定价政策下的绿色贸易意味着更多技术含量更高、污染排放量更低的产品将越来越受到各国的重视，这有助于推动各国减碳技术的革新与进步。

四、中国的应对之策

（一）积极开展与欧盟的碳对话和碳合作

欧盟是碳定价政策的设计者，中国至少可以从双边和多边两个方面加强与欧盟的碳对话与合作。一方面，在双边对话框架下积极推动中欧双方的多点沟通和合作。欧盟和中国的高层气候与环境对话机制已建立多年，在此背景下建议充分利用高层对话机制，并鼓励地方政府、企业、高校等主体同欧盟建立对话机制，寻求中欧双方对碳排放量测算等问题的理解和共识。另一方面，在多边框架下积极利用多边贸易体制展开对话。中国可以利用WTO和全球气候治理框架等机制在多边贸易领域与欧盟及其成员国积极开展有关碳定价政策的对话，减少绿色贸易壁垒带来的福利损失。

（二）加强与发展中国家的碳合作

为应对欧盟碳定价政策带来的挑战，中国至少可以从以下三个方面加强与发展中国家的合作。第一，加强与发展中国家在绿色期货、绿色信贷等领域的绿色金融合作，为中国与发展中国家的绿色合作提供更为充足的资金来源。同时，利用中国基础设施建设的经验，加快推进能源基础设施的合作。第二，推进与发展中国家的绿色合作倡议的签署。面对欧美发达国家碳定价政策形成的新型绿色壁垒，中国可通过区域贸易协定以及绿色合作倡议等方式探索制订符合自身发展实际的规则模板，进而为中国争取国际碳市场的话语权奠定基础。第三，在多边机制环境议题的谈判过程中，加强与其他发展中国家的利益趋同意识，捍卫发展中国家的应有诉求。

（三）进一步完善国内的碳定价政策

目前中国是世界上碳排放量最高的国家，中国必须完善碳定价政策，并尽快实现与国际的接轨。首先，在矿产和交通工具等有可能产生较高污染的行业中可先行按照碳排放量征收相应的关税，从完善税收制度开始为中国同欧盟等地区碳定价制度接轨打下基础。其次，进一步完善中国的碳排放权交易市场，利用市场手段逐步向欧盟等经济体的交易市场靠拢。再次，在完善中国的碳定价市场的同时，进一步修订中国出口产品的碳排放量核算标准，并向欧盟等发达经济体接轨。

（四）加强绿色减碳技术的创新

为减小碳定价政策对于中国的负面影响，在节能减排方面的科技创新尤为重要。为促进国内节能减排，从源头层面减少碳排放量，中国企业可在如下四个方面采取相应措施。第一，加快设备的更新换代，引进并研发更多吸碳、除碳的设备，从生产源头减少碳排放。第二，加强与高校及科研院所的合作，共同开发并研究减碳除碳技术，提高减碳、除碳技术应用的效率。第三，加大除碳技术的科研攻关，通过改善需求端的结构、加强国际合作以及完善保障机制等助力中国在高耗能和高污染行业降低污染。第四，鼓励并督促中国高耗能、高污染的行业使用清洁能源，加快能源转型。

（五）促进绿色贸易的发展

大力发展绿色贸易是中国规避碳风险和推进“双碳”目标实现的重要路径。中国可以采取以下策略发展绿色贸易。一方面，建立绿色贸易示范区。依托目前已初步形成规模的自由贸易试验区，在绿色贸易较为发达的广东、上海、江苏、浙江、山东等地先行建立绿色贸易示范区。另一方面，进一步加强绿色贸易中主体的扶持与培育。不仅需要对绿色金融、绿色装备制造、绿色材料和新能源设备工具等产业加强扶持力度，也需要鼓励钢铁、铝、化工和水泥等传统碳排放量较高的产业转型升级，从而减少碳排放量，降低减碳成本。