我国船载有毒有害物质污染损害赔偿基金建构研究

廖兵兵 王 玥 曹 蕾

（中国船舶油污损害理赔事务中心，上海 200080）

我国高度重视生态文明建设。党的十九大报告指出加快生态文明体制改革，建设美丽中国；党的十九届四中全会提出实行最严格的生态环境保护制度；党的二十大提出中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，要推进美丽中国建设，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国。环境保护是生态文明建设的关键所在，而船舶污染损害赔偿责任制度又是环境保护的重要一环。我国虽然已建立了船舶油污损害赔偿基金（以下简称“油污基金”），但油污基金赔偿或补偿的污染物种类只限于持久性及非持久性烃类矿物油，并不包含有毒有害物质。而现实情况中除了存在大量油类污染事故外，还存在不少散装有毒有害物质污染事故。在这些有毒有害物质污染事故中，或多或少地存在赔偿不足的问题，需要建立相应救济机制。

根据《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称“《基金办法》”）的规定，油污基金目前只赔偿船舶泄漏的持久性货油、非持久性货油、燃油等及其残余物造成的油污损害，[1]有毒有害物质造成的污染损害不在油污基金赔偿范围之列。近年来，我国海域及内河已经发生了多起船舶泄漏有毒有害物质污染事故，如“大勇”轮泄漏苯乙烯、“建兴67”轮泄漏乙二醇、“云翔58”轮泄漏丙烯酸、“雅典娜”轮泄漏硫酸等污染事故，上述事故均不同程度地存在受害人未能足额受偿问题，同时也存在船载有毒有害物质泄漏量较大，且影响严重的问题。由于事故造成的损失巨大，获得充足的赔偿更是难上加难，需要尽早通过建立有关基金机制予以救济。据此，笔者对如何建构我国船载有毒有害物质污染损害赔偿基金开展了初步研究，研究范围限于散装液体危险化学品对财产及环境造成的损害。

一、我国船载有毒有害物质污染事故现状

（一）有毒有害物质定义

《2010 年国际海上运输有毒有害物质的损害责任和赔偿公约》（以下简称“HNS PROT 2010”）采用列举的方法对有毒有害物质进行了定义。由于公约涵盖的有毒有害物质种类十分广泛，若以此为研究对象，目前还较难进行全面系统研究。我国法律法规中对“有毒有害物质”并无具体定义，1973 年由原交通部制定的《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》曾对“有害物质”进行了定义，即指“危害水中生物生长和造成环境污染的各种物质”。受时代所限，这一概念只对“有害”物质进行了定义，没有对“有毒”物质进行定义。与有毒有害物质较为接近的概念是危险化学品。《危险化学品安全管理条例》曾对危险化学品作出定义。①综合国际国内对有毒有害物质的定义，船载有毒有害物质是指在船舶上作为货物运输的具有毒性或者危害性的物质、材料和物品。[2]

（二）船载有毒有害物质污染事故统计及分析

据不完全统计，自1997—2020 年，共发生船载有毒有害物质泄漏10 吨以上的污染事故27 起，泄漏总量约8 470 吨，平均每起事故泄漏量为313.7 吨。[3]就发生频率而言，近二十余年来有毒有害物质泄漏事故的发生频率为平均每年发生一至两起；就泄漏的物质种类而言，既有强腐蚀性有毒有害物质浓硫酸、盐酸等，也有具有较强毒性的有毒有害物质苯酚、苯乙烯等。

从泄漏量来看，2004 年、2010 年、2017 年的船载有毒有害物质事故泄漏量相对较高，均达到1 000 吨以上，最大一起泄漏量达2 000 吨。参照《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称“《防污条例》”）对于船舶污染事故四个等级的划分方式，②此处仍然将事故等级划分为一般船舶污染事故、较大船舶污染事故、重大船舶污染事故、特别重大船舶污染事故四个等级。其中，一般船舶污染事故每年的案件数量较平均，相对集中于2005 年；较大船舶污染事故集中于1997—2004 年，1997 年达到了3 起；重大船舶污染事故和特别重大船舶污染事故较少，前者仅有2001 年一起事故，后者在2004 年、2010 年、2017 年各有一起事故，这也导致这三年事故泄漏量相对较高。

从事故发生的原因来看，船载有毒有害物质泄漏事故主要有操作失误、沉没、触礁、船体裂缝、搁浅、碰撞、设备故障、自沉等九类原因造成。其中，碰撞和触礁为事故发生的主要原因。这与现实中较为常见的船舶油污事故发生原因也一致。从发生事故的船舶类型来看，主要有驳船、槽罐船、化学品船、货轮、拖轮、油轮等六类。其中主要的船舶类型为化学品船，据不完全统计，1997 年以来发生的27 起事故中，化学品船事故为16 起。通常来讲,化学品船是运输化学品的主力船型,因而发生泄漏的概率相比其他船型更大。

二、建立船载有毒有害物质污染赔偿基金的必要性

（一）沿海船载有毒有害物质污染事故赔偿存在的问题

沿海载运有毒有害物质船舶缺乏污染损害保障机制与存在较大的船舶污染风险构成主要矛盾。目前的法律法规体系中，均未要求海域载运有毒有害物质船舶投保污染损害责任保险，[4]也没有建立赔偿基金制度。污染事故发生后，只有船东承担污染损害赔偿责任。因此在实际案例中往往会出现海域载运有毒有害物质船舶所有人的法定责任限额不足以支付污染损害的情况，尤以“大勇”轮与“大望”轮碰撞事故、“KENOS ATHENA”轮案例为典型。

（二）内河船载有毒有害物质污染事故赔偿存在的问题

一套完整的污染事故损害赔偿体系包括船东责任限制制度、强制保险制度等。但从现有的法律规定来看，在内河水域，目前这两大制度并没有完全建立。

1.内河船东海事赔偿责任限制制度尚未建立

目前，我国还未建立适用内河的船东海事赔偿责任限制制度。从现有法律规定来看，《中华人民共和国海商法》（以下简称“《海商法》”）第一条对其适用范围予以了明确，③可以看出,《海商法》不适用于内河运输。同样,《防污条例》虽然对海事赔偿责任限制进行了原则性的规定,但根据该条例第一条,④其并不适用于内河。但现实中，内河船东赔付能力相对较差，在不能享受海事赔偿责任限制的情况下，更容易导致其破产倒闭。

2.内河船载有毒有害物质污染责任保险制度不完善

有关内河船载有毒有害物质污染责任保险的规定主要体现于《危险化学品安全管理条例》中。《危险化学品安全管理条例》规定通过内河运输危险化学品的船舶，其所有人或者经营人应当取得船舶污染损害责任保险证书或者财务担保证明。

《危险化学品安全管理条例》作为一项主要用于专项行政管理的国务院行政法规，在船舶污染损害赔偿强制保险方面跨出了重要一步，尤其在适用污染物种类范围上，不仅适用于油污损害赔偿，还适用于其他有毒有害物质污染损害赔偿。但是在具体的保险范围、保险额度以及是否同海上一样颁发保险证书等方面，该条例并没有作出具体的规定，从而在具体操作上缺乏依据。

（三）船载有毒有害物质污染事故赔偿普遍不足

船载有毒有害物质事故频发，损害赔偿的不充分日益显现。近年来，我国海域及内河已经发生了多起船舶泄漏有毒有害物质事故。经不完全统计，1990 年至2005 年，我国发生的船载有毒有害物质污染事故达60 起，其中污染物泄漏量在100 吨以上的事故为16 起，总泄漏量达5 205 吨，平均泄漏量约为325 吨。[5]223船载有毒有害物质污染事故造成的污染损害也较大，往往存在损害赔偿不足的问题。据不完全统计，2005 年以来发生的11 起化学品污染事故中，超过船东赔偿责任限额或赔偿能力不足的案件7 起，占比约63.6%。

以“KENOS ATHENA”轮案为例，2012 年3 月13 日，韩国籍化学品船“KENOS ATHENA”轮（总吨4 699，责任限额868233SDR）运载7 000 吨硫酸在汕尾海域发生沉没，所产生的渔业资源损失、打捞费用等约1.4亿元人民币，但获偿金额只有约3 000 余万元，产生的损失费用已远超船东赔偿责任限额。从上述案例中能明显看出当前制度上存在的缺陷。对于船载有毒有害物质污染损害而言，其所造成的后果较油污损害可能会更为严重，单靠船方自身的力量难以充分保护受害人的利益，需要将损害赔偿责任向社会转移。

（四） 加入HNS 公约可能性较小

在船载有毒有害物质污染损害赔偿基金方面，我国面临两种选择：其一是加入HNS PROT 2010 公约，其二是像设立油污基金一样在国内设立自己的有毒有害物质污染损害赔偿基金。目前来看，该国际公约生效遥遥无期，且即使生效，我国加入的可能性也较小。我国虽是国际油污基金公约的缔约国，但公约只适用于香港地区，在当前国际油污基金没有在我国全面适用的情况下直接加入HNS PROT 2010 的可能性更小。如果加入，有毒有害物质进口公司可能将面临数额较大的分摊款，不利于我国能源化工产业的良性发展。因此，完全有必要建立适合我国国情的有毒有害物质污染损害赔偿基金制度。[6]

三、建立船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的可行性

国际上根据 HNS PROT 2010 基金公约，拟建立的HNS 基金由国际油污基金一并管理。参照国际油污基金对有毒有害物质污染损害赔偿基金的管理方式[7]，我国也可以将有毒有害物质污染损害赔偿基金纳入油污基金进行管理。我国油污基金自2012 年建立至今，在船舶油污事故赔付方面积累了丰富的经验，将其拓展至有毒有害物质有着先天的优势。

（一）船舶油污损害赔偿基金提供了很好的借鉴

2012 年5 月11 日，经国务院批准，《基金办法》正式颁布，并于同年7 月1 日开始实施。2015 年，中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会（以下简称“基金管理委员会”）成立，并通过了基金管理委员会章程。

油污基金主要用于赔偿或者补偿船舶油污事故造成超过船舶所有人油污损害赔偿责任限额部分的损害。在一起船舶油污事故中，并非所有类型的油污损害及相关费用都可以从基金获得赔偿或者补偿。基金的赔偿或者补偿范围和顺序如下：第一，应急处置费用；第二，控制或者清除污染措施费用；第三，渔业、旅游业等直接经济损失补偿费用；第四，恢复海洋生态和天然渔业资源措施费用。截至2022 年10 月，我国油污基金已赔付全国20 起船舶油污事故中的372 家索赔单位和个人，赔款共计约8 578 万元。

目前，基金已经形成了基金管理委员会、基金秘书处、中国船舶油污损害理赔事务中心三级管理机构。其中基金管理委员会是最高权力机构，由六个部委及三大石油公司的代表构成；基金秘书处是议事协调机构，负责具体赔偿、补偿以及与各成员单位的协调等日常事务；中国船舶油污损害理赔事务中心承担船舶油污损害赔偿、补偿的技术服务和支持保障工作。

（二）设立船载有毒有害物质污染损害赔偿基金征收主体的可行性

油污基金目前征收主体是各级海事管理机构，在将有毒有害物质纳入征收对象之后，仍然可以保持现有的主体即各级海事管理机构不变，只需增加一个有毒有害物质基金征收项目。此外，由于征收对象还包括内河从事载运有毒有害物质的船舶，因此，还需增加各级地方海事管理机构作为征收主体，征收款项应及时汇缴至财政部。对于各级地方海事管理机构如何将款项汇缴至财政部技术上可能还需讨论，是否存在困难还需要进一步调研。

（三）设立船载有毒有害物质污染损害赔偿基金征收对象的可行性

在将有毒有害物质纳入征收对象之后，借鉴油污损害赔偿基金对石油货主征收的做法，需要对从事海上及内河运输的船载有毒有害物质货主开展征收。这一措施是否可行仍需要开展充分的调研。可从以下几方面着手：第一，船载有毒有害物质运输基本情况，包括船舶所有人、船舶经营人，有毒有害物质种类、运输数量，各有毒有害物质特性；第二，船载有毒有害物质货主经营情况；第三，征收船载有毒有害物质基金是否会加重货主负担等。

（四）设立船载有毒有害物质污染损害赔偿基金征收标准的可行性

目前，油污基金的征收标准是0.3 元/吨。考虑到我国油污基金累积的规模等因素，在将有毒有害物质纳入到油污基金后，资金将汇集在一起。由于有毒有害物质特性不一，有的易挥发，有的不易挥发——或者说有的具备污染性而有清污的必要，有的不具备污染性而没有清污的必要。对于没必要开展清污行动的有毒有害物质无需征收基金。因此，建议对水体产生污染危害的有毒有害物质征收基金，反之则无需征收基金。对于不易挥发具备污染危害性且有必要征收基金的有毒有害物质，其征收标准可考虑为0.1 元/吨或0.2元/吨。采用较低的征收标准，一是不给运输各类有毒有害物质的货主增加太大负担，二是综合考虑油污基金目前累积余额及有毒有害物质损害赔偿案件情况。截至2022 年12 月31 日，油污基金累积余额已达到约13.45 亿元，而有毒有害物质污染损害赔偿案件相对较少，将有毒有害物质污染损害赔偿纳入油污基金，可保持基金运行总体平稳。

（五）船载有毒有害物质污染损害赔偿基金赔偿额度

目前，我国油污基金赔偿额度为3 000 万元。在我国建立船载有毒有害物质污染损害赔偿基金或将油污基金扩展到有毒有害物质后，是单独设立一个责任限额还是与油污基金一样使用同一个赔偿限额，需要综合考虑有毒有害物质污染事故大小、规模、产生的损害情况、基金池的大小，予以综合评估。从目前船载有毒有害物质污染事故损害情况来看，尚未有超过“桑吉”轮及“交响乐”轮事故损害程度的，因此，建议赔偿限额与油污基金赔偿限额保持一致。如赔偿范围涉及人身损害的，其限额应高于3 000 万元。

四、我国船载有毒有害物质污染损害赔偿基金建构机制

（一）各类基金模式建构比较

1.信托基金

信托基金是一种投资基金，由专门的机构负责管理，对不特定多数投资者的资金进行投资，所获收益由出资者按比例分享的一种方式。由于有毒有害物质污染损害赔偿基金具有明显的公益性，不具有投资属性，信托基金这种组织形式显然不合适。

2.财团法人

船载有毒有害物质污染损害赔偿基金既名为基金，必然有很多财产，故其不可能成为社团法人，那么其是否能成为财团法人？财团法人是由专门委任的人按照规定的目的使用的各种财产，是财产的“组合”。财团法人为财产之集合体，其成立基础在于财产。[8]其财产来源于遗赠或捐赠，所捐赠资金须依其意愿为之。考虑到船载有毒有害物质污染损害赔偿基金资金来源于船载有毒有害物质货主等，并非某个人为了某项公益事业开展捐赠，并不需要依各货主的意愿开展活动，因此，船载有毒有害物质污染损害赔偿基金不适宜成为财团法人。

3.政府性基金

《政府性基金管理暂行办法》第二条对政府性基金进行了定义。⑤船载有毒有害物质污染赔偿事业具有正外部性，船东及船载有毒有害物质货主均能从中获益等。因此，船载有毒有害物质赔偿事业具有公共事业的性质。船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的来源需要征收，同样具有强制性，参照我国现有的油污基金，故而该基金宜定性为政府性基金。[9]

（二）与国内油污基金关系的协调

油污基金的征收和使用可以为我国船载有毒有害物质污染损害赔偿基金制度的建立提供实践上的参考,减少基金制度建立的障碍，但正因为有油污基金的存在,需要理顺油污基金与船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的关系。参照基金公约与HNS PROT 2010 的做法,两个公约在各自法律体系下分别建立了基金,即1992 年国际油污基金与2010 年有毒有害物质污染损害赔偿基金，[10]二者通过规定不同的摊款义务人与摊款数额,建立起运行机制相似,但彼此独立的两个基金，且两个基金的运行管理均由国际油污基金秘书处具体负责。我国可以借鉴国际公约的做法,在现有的油污基金体系外,通过规定不同的货物摊款义务人,建立起独立的船载有毒有害物质污染损害赔偿基金,两个基金均由船舶油污损害赔偿基金管理委员会进行运行管理。[5]235当然，在船载有毒有害物质污染损害赔偿基金尚未建立之前，可以考虑扩大国内油污基金的赔偿范围至有毒有害物质，这样操作起来更容易，实际上国内油污基金目前的赔偿范围已经覆盖非持久性油类泄漏所导致的污染损害赔偿。未来可期的目标是在我国设立一个船舶污染损害赔偿基金,该基金下设油污基金与有毒有害物质污染损害赔偿基金两个账户,既能实现两者的相互融合，又能保证两者的相互独立。

（三）成本分析

如另外单设一个船载有毒有害物质污染损害赔偿基金，需再增加一个基金管理委员会以及中国船载有毒有害物质污染损害理赔事务中心。毫无疑问，此举将大幅增加国家财政成本。船舶油污损害赔偿基金管理委员会由六个部委及三大石油公司的代表组成，可以预见，船载有毒有害物质污染损害赔偿基金管理委员会仍然会由六个部委的代表组成。如此将造成油污损害理赔案件和船载有毒有害物质污染损害理赔案件均需六个部委的代表出席会议审议，每年至少需要开两次会议。如再增设中国船载有毒有害物质污染损害理赔事务中心，需要由中央机构编制委员会办公室批准设立，同时还将增加工作人员，并相应增加运营费用，从而增加国家财政负担。而如果将油污基金与船载有毒有害物质污染损害赔偿基金合并为船舶污染损害赔偿基金，则仍只需召开一次会议即可。中国船舶油污损害理赔事务中心只需更名为中国船舶污染损害理赔事务中心，无需另外再设一个单位，将大大节省成本，减少“三公”经费的支出，符合国家财政政策要求。

五、建构船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的路径

（一）建构船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的基本路径

我国尚未有专门的船载有毒有害物质污染损害赔偿立法。当前我国涉及环境污染损害赔偿的制度散见于各个部门法和相关条例，如《中华人民共和国民法典》 《海洋环境保护法》《海商法》以及《防污条例》等，但均未对船载有毒有害物质污染损害责任相关问题作出明确的规定，故目前只能通过上述的一般规定来确定船载有毒有害物质污染损害的责任主体、赔偿范围、赔偿机制等。[11]

在征收船载有毒有害物质污染损害赔偿基金后，有必要建立相应基金制度。基于船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的强制征收性质及其所具有的扩张性财政工具的属性，属于《中华人民共和国立法法》第8条中的“民事基本制度”或“税收征收制度”，故不宜像《基金办法》这样由部门规章创设基金制度，而应代之以法律为载体规定设立船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的要求。建议完善《海洋环境保护法》第82条的配套规定，或者在将来修改的《海商法》中新增的“船舶污染损害赔偿”一章中，规定国家按照船舶油污损害和有毒有害物质污染赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险和船载有毒有害物质污染损害赔偿基金制度，并授权国务院制定相关保险及损害赔偿基金的具体办法。

（二）建立船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的具体路径

在基本路径确立后，建立船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的具体路径还需通过制定有关实施办法予以落实。如前所述，修订《基金办法》可能是最好的方式，也是最易操作的方式。通过修订《基金办法》，扩展赔偿范围至有毒有害物质，使基金更加全面地补偿船舶事故受害方的利益，从而更好地保护海洋生态环境，符合基金设立的初衷。

将船载有毒有害物质污染损害纳入到油污基金后，相应的《基金办法》也应予以修改，笔者对如何修订《基金办法》进行了初步研究，建议从以下方面修改条文：一是将“油污损害”改成“污染损害”，“油污损害赔偿基金”改成“污染损害赔偿基金”；二是调整征收对象，将有毒有害物质纳入基金征收范围，并根据不同物质进行差异化征收；三是对基金组织架构进行完善等。

当前国内尚未建立完善的船载有毒有害物质污染损害赔偿法律体系。因此，随着船载有毒有害物质运输活动的增加，建立健全我国船载有毒有害物质污染损害赔偿法律体系刻不容缓。我国船载有毒有害物质污染损害赔偿基金的建构可以分两步走。第一步，在沿海水域船载有毒有害物质保险制度建立后，由于我国油污基金适用水域为海域，建议先将油污基金扩展到海上船载有毒有害物质；第二步，对我国油污基金扩展到海上船载有毒有害物质的实践进行总结，在时机成熟时，将我国油污基金再扩展到内河水域。前提条件是内河船载有毒有害物质责任限制及保险制度完全建立。分两步走将我国油污基金扩展到海上及内河水域的所有船载有毒有害物质，实现起来更容易，更具可操作性。实现上述目标还需对船载有毒有害物质基金的征收标准、内河船东责任限额、保险额度、人身伤亡赔偿额度等问题进行进一步调研研究。

注释：

①《危险化学品安全管理条例》第三条规定：“本条例所称危险化学品，包括爆炸品、压缩气体和液化气体、易燃液体、易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品、氧化剂和有机过氧化物、有毒品和腐蚀品等。”

②《防治船舶污染海洋环境管理条例》第三十六条规定：“船舶污染事故分为以下等级：(一)特别重大船舶污染事故，是指船舶溢油1 000 吨以上，或者造成直接经济损失2 亿元以上的船舶污染事故；(二)重大船舶污染事故，是指船舶溢油500 吨以上不足1 000 吨，或者造成直接经济损失1 亿元以上不足2 亿元的船舶污染事故；(三)较大船舶污染事故，是指船舶溢油100 吨以上不足500 吨，或者造成直接经济损失5 000 万元以上不足1 亿元的船舶污染事故；(四)一般船舶污染事故，是指船舶溢油不足100 吨，或者造成直接经济损失不足5 000 万元的船舶污染事故。”

③《海商法》第一条规定:“为了调整海上运输关系、船舶关系，维护当事人各方的合法权益，促进海上运输和经济贸易的发展，制定本法。”第二条规定:“本法所称海上运输，是指海上货物运输和海上旅客运输，包括海江之间、江海之间的直达运输。”

④《防治船舶污染海洋环境管理条例》第一条规定:“为了防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境，根据《海环法》，制定本条例。”

⑤ 《政府性基金管理暂行办法》第二条规定：“本办法所称政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”