人类卫生健康共同体政策框架构建

何其为,郑涵,杨洪伟,唐昆

1.商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所,北京 100710;2.清华大学万科公共卫生与健康学院,北京 100044;3.清华大学马克思主义学院,北京 100044; 4.国家卫生健康委卫生发展研究中心,北京 100084

2020年3月21日,习近平主席在致电法国总统马克龙时首次提出“人类卫生健康共同体”这一重要的全球公共政策倡议。一经提出,各方高度关注。学界也对这一倡议进行了全方位、多角度的研究。本文旨在研究构建这一倡议的政策框架的理论意义,以追溯这一重要全球公共政策的思想基础和渊源。

1 关于政策框架

20世纪90年代中期,美国著名的组织理论家唐纳德·舍恩(Donald A.Schǒn)和马丁·瑞恩(Martin Rein)在他们合著的《框架反思:通向重大政策争议的解决之道》(Frame Reflection:Towards the Resolution of Intractable Policy Controversies)中,对于框架及其在政策过程中发挥的作用做了系统的研究和论证。在定义“框架”时,他们提出政策立场是基于信仰、观点和价值判断(belief,perception,and appreciation)的深层结构而形成的,我们称这个结构为“框架”[1]。

人们在认识一个社会问题、界定政策问题、提出政策建议和进行政策选择时,都会持有各自不同的“政策立场”。对于同一个问题,即使人们对问题的了解程度、掌握相关信息的程度等都相同,也会有不同的认识、理解、定义和解决问题的主张,这是由于同一个问题对于不同的人们会产生不同的映射效应,人们头脑中已经形成的观察问题的方式、分析问题的逻辑、判断问题的价值标准和解决问题的知识技能积累等的“深层结构”的不同。这种深层结构则被称之为政策框架。

在政策过程中,政策问题界定(problem definition)和政策选择(policy selection)是两个在极大程度上依赖于这种“深层结构”进行分析、判断和决定的重要环节。特别是,能不能做出正确的政策选择在很大程度上依赖于对社会问题是否能够准确认识,依赖于在此基础上能否构建政策问题并对政策问题进行界定。事实上,怎样称呼、用什么词汇描述一个社会问题、怎样把它构建成一个政策问题,对政策的选择都将产生根本性影响。从这个意义上说,框架又是一种话语(体系)构建。

在人类卫生健康共同体的政策框架构建方面,我国学者已有类似的研究。中共宁波市委党校的齐峰副教授从“话语结构(话语内容、表达语境和言说形式)”探究人类卫生健康共同体所传递的理念、意识和中国价值[2]。他认为,在话语内容(话语所传递的概念、价值、目标等各方面的信息)上,人类卫生健康共同体是对公共卫生领域命运共同体的话语型构;是预期目标和主观意愿;是关于全球公共卫生治理的议题、规制。在表达语境(话语生成和调整的解释系统)上,人类卫生健康共同体话语被放置于历史和现实的宏大场域之中,其话语阐释力依托历史语境和现实语境而发挥作用,从历史语境看,人类卫生健康共同体话语以“国际道义”“合作共赢”为思想传承;从现实语境看,新冠疫情全球大暴发和疫情防控迫切需要加强卫生国际合作的当下情境,为人类卫生健康共同体的话语生成和塑造提供了广阔空间。在言说形式(话语内容的表达方式)上,人类卫生健康共同体话语形式以“人类”“卫生健康”“共同体”这种世界人民广泛熟知、通俗易懂的语言诠释各国民众对人类健康、生命安全的期许和追求,这是人类卫生健康共同体能够唤起普遍认同的现实基础[2]。

由此,可以得到构建“人类卫生健康共同体”政策框架的方法启示,这种方法就是:从政策话语入手,探究在提出这一重大的全球公共政策时我们所秉持的“观察问题的方式、分析问题的逻辑、判断问题的价值标准和解决问题的知识技能积累等的‘深层结构’”,即:政策框架。这种方法可以抽象为三步模型:话语表达、政策解析(政策的内涵和政策问题的认定)、政策框架的阐释。实际上,这是一个逆政策过程的回溯过程,即:从既有政策出发,探寻政策立场的信仰、观点和价值判断等的思想渊源。

2 人类卫生健康共同体政策框架的构建

2.1 人类卫生健康共同体的政策话语和政策含义

人类:阐释的是政策问题发生、政策实施和政策目标实现的主体、地点和范围。人类生活在一个共同的地球村,人类的问题一定发生在地球,范围是全球。同时,他也说明了与问题直接相关的、政策实施的主体:全人类。卫生健康:既说明了政策问题又提出了政策目标,即政策问题就是人类的卫生健康问题、政策目标就是人人享有卫生健康福祉。共同体:确定了解决政策问题的路径和方式,规定了政策目标的终极状态,即整个人类是一个祸福相依的命运共同体,人类的卫生健康问题需要靠全人类的同心协力、以共同体方式解决,人类卫生健康福祉也必须是人类整体以共同体形式共同享有的全人类的卫生健康福祉。

人类卫生健康共同体政策主张不仅在政策表达上提供了分析的起点,同时还具有以下政策含义:

第一,与疾病和灾害相伴,同疾病与灾害进行斗争,必将是人类发展进程中的常态。病毒没有国界,疾病不分种族,没有人类的团结,没有全球的合作,不能形成一个共同体,很难想象人类未来在疾病和灾害面前将呈现怎样的状态,人类未来的发展进程将呈现怎样的运行轨迹。

第二,推动人类的团结,促进全球的合作,以共同体的姿态迎接疾病和灾害的挑战,以人为本,生命至上,敢于斗争,赢得胜利;同样,人类也将以共同体的形式共同享有人类未来的健康和福祉。这体现了我们提出的“共商、共建、共享”的基本原则。从这个意义上说,国际上“没有每一个人的健康,就没有所有人的健康” (No one is safe,until everyone is)的观点与我们的主张很接近。

第三,越是主张人类的团结、全球的合作,形成共同体,就越是要强调全球卫生治理的重要。没有一个健全的全球卫生治理体系,离开全球卫生治理机制的有效运转,缺乏足够的全球治理能力,这种团结和合作将不可能实现,真正的共同体也不可能形成。在完善全球卫生治理的过程中,培养全球意识,形成全球思维,追求全球价值,体现全球性就成为一项长期、艰巨但又必须完成的任务。

第四,中国愿意积极推动构建人类卫生健康共同体,参与人类发展议程的制定和实施,参与全球卫生治理,为人类卫生健康事业的发展,为构建人类命运共同体贡献中国智慧和力量。

面对人类的卫生健康问题,中国强调以人类为主体、以全球为平台、以人类整体的卫生健康为政策问题、以共同体为路径、以人类卫生健康共同体为终极政策目标。中国所以提出这样的政策主张,是基于对于人类卫生健康问题的认识,基于对人类卫生健康事业发展的原动力的认识。

2.2 人类卫生健康共同体所暗含的对人类卫生健康问题的认定

2.2.1 人类的卫生健康问题 耶鲁大学的讲师理查德·斯科尔尼科(Richard Skolnik)在他的《全球健康101》(Global Health 101)中,解释了这样的问题:我们为什么要关心别人的健康,特别是其他国家人民的健康?他认为,因为一些关键原因,各地人民的健康必须是我们所有人的重要关切。他所说的关键原因主要包括:① 疾病的跨境传播已呈现全球趋势,我们每一个人的健康对其他人的健康的依赖程度与日俱增;② 健康伦理的问题,当我们关注别人的健康,我们发现有严重的健康不公平存在;③ 在一个日益相互依存的世界中,人们的健康与经济和社会的发展紧密相连;④ 最后,人们的健康和良好状态与全球的安全和自由有着重要的关联关系[3]。

我国学者、全球健康领域的著名专家、中国社会科学院大学徐彤武教授在专门分析全球卫生安全问题时指出:存在四种可能影响人类命运的全球卫生安全威胁,分别是传染性疾病、抗菌素耐药性、空气污染和核生化事件,具有共同的特点:跨域性强、冲击力强、隐蔽性强、不确定性强、防范侦测和应对困难[4]。

美国乔治梅森大学流行病学和全球健康教授凯瑟琳·H·雅格布森(Kathryn H.Jacobsen)认为,在识别全球健康问题时,可以有很多不同的视角。所有这些全球健康的视角都聚焦于人口(population)、行动(action)、合作(cooperation)、公平(equity)和安全(security),即:PACES五维视角。所有这些视角都强调跨国健康问题,采用不同的视角会产生不同的全球健康优先策略[5]。

北京大学公共卫生学院教授、著名全球健康专家刘培龙认为:全球健康的三大关切重点是:具有全球意义的健康问题、具有全球意义的健康决定因素,以及解决这些健康问题和决定因素相关问题的全球治理和全球卫生外交[6]。

中外专家不同的视角提出的人类或全球健康问题具有内在的逻辑一致性,共同为我们描述了当前人类卫生健康的主要问题。本文将在刘培龙教授的主张的基础上展开论述:具有全球意义的健康问题、具有全球意义的健康决定因素和全球卫生治理和全球卫生外交。

2.2.2 中国对人类卫生健康问题的认定 面对全球主要卫生健康问题和多侧面、多视角对全球卫生健康问题分析研究的成果,中国提出了对人类卫生健康问题自己的看法。这种看法是对问题实质的把握、对政策问题的准确界定,构成了中国上述政策主张的基础。

首先,面对具有全球意义的健康问题,中国的看法是“人类文明史也是一部同疾病和灾难的斗争史”“病毒没有国界,疫病不分种族”[7]正是一次次齐心协力、携手合作,人类社会才一次次战胜重大疫情[8]。在与疾病与灾害斗争的过程中,中国坚持“人民至上,生命至上,保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价”[9]“我们坚决维护中国人民生命安全和身体健康,也坚决维护世界各国人民生命安全和身体健康,努力为全球公共卫生安全作出贡献”[10]。

对于具有全球意义的健康决定因素方面,中国提出把保障人民健康放在优先发展的战略位置,与国际社会倡导的“同一健康(one health)”[11]同步提出了全方位、全周期地维护人民群众的健康,与国际社会同步推出了构建“以人为本的、整合的优质高效的卫生服务体系”的战略,部署了普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业的重点战略任务,为全面、科学、有效地推进人类卫生健康事业的发展进行着积极有益的探索。此外,中国在国际上一贯推动健康公平,长期坚持开展卫生发展援助,倡导并践行提供全球公共卫生产品,为改善人类的健康公平性贡献着自己的智慧和力量。

对于全球卫生治理和全球卫生外交,中国认为全球治理危机是全球“四大危机”之一。中国倡导各方共同应对全球治理挑战,践行共商共建共享的全球治理观,弘扬全人类共同价值[12],主张坚持多边主义,实施真正的全球化;在全球健康治理方面,中国主张完善全球公共卫生治理,首先要加强全球公共卫生治理体系建设,加强全球公共卫生治理能力;要“发挥世卫组织领导作用”[13];推动全球卫生国际合作,消除健康不平等,推动人类卫生健康事业的发展。

中国提出了构建人类卫生健康共同体这一重大的全球公共政策建议,这一建议是基于中国以人类整体的福祉为目标看待、分析和定义人类卫生健康问题,这其中的基本逻辑就是:人类的问题、人类共同解决,以求实现人类卫生健康事业的共同发展和福祉,特别是保障人类的生命安全和身体健康。这一逻辑也使得我们所探求的中国政策的框架清晰可见。

2.3 中国政策主张的政策框架

如上所述,政策框架是由信仰、观点和价值(belief,perception,and appreciation)构成的深层结构,这种结构化存在的框架,构成了一个政策主体认识问题、分析问题和处理问题的特征和基础。人类卫生健康共同体倡议的提出,其背后就有中国人秉持的信仰、观点和价值的支撑,就有中国人特有的“框架结构”。

第一,对人类社会发展前景的坚定信仰。埃德加·斯诺(Edgar Snow)在他著名的《红星照耀中国》(Red Star Over China)一书中写道:“中国共产党员们是这样的形象:常吃不饱肚子,却拥有坚定信仰,带领一个被压迫的民族寻求解放,脑子里思考的是如何让全人类不再有压迫与剥削[14]。”这种“让全人类不在有压迫与剥削”的对人类社会发展前景的坚定信念构成了中国共产党人世界观的思想基础。在这样的思想基础上,共产党提出“面对百年未有之大变局,面对发展赤字和治理难题,人类社会迫切需要树立新的发展观,构建更加公正合理的国际体系和国际秩序。中国共产党提出构建人类命运共同体,建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界,着眼解决当今世界面临的现实问题、实现人类社会和平永续发展,开辟了合作共赢、共建共享的发展新道路[15]。”可以说,中国人就是人类社会发展前景的坚定信仰者和忠实实践者。

第二,辩证唯物主义的方法论。中国人的信仰不是凭空得来的,不是空想或异想出来的,而是基于对人类社会发展规律的认识。这种规律,坚定了我们的信仰,指导了我们的实践。人类社会越是向纵深发展,“就越要求我们善于处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系,在权衡利弊中趋利避害、作出最为有利的战略抉择。[16]”辩证唯物主义的方法论可以使人们对问题的认识和理解更准确、更深刻、更接近于问题的本质。它主张在认识问题和处理问题的过程中“要加强调查研究,准确把握客观实际,真正掌握规律[16]。”人类卫生健康共同体倡议的提出,就是在全面分析形势,认真研究问题,准确把握方向和规律的基础上提出的,它体现了解决人类卫生康问题的系统性、整体性、协同性的特征。

第三,中国传统的价值观。儒家文化是珍爱生命、敬畏生命的文化,“贵生爱物”是儒家自然生命教育思想的重要体现。“贵生”指“贵”自己、他人、万物的生命。这里特指贵“以人为本”的生命,正所谓“天地之性,人为贵”,人在宇宙中享有至高无上的地位,优于他物、超越群生。荀子的“水火有气而无生,草木有生而无知,禽兽有知而无义,人有气有生有知,亦且有义,故最为天下贵”,均突出了生命本体的可贵。“爱物”体现在儒家“天人合一”的基本精神上,突出人与自然和谐共生[17]。

习近平主席说:中华民族历来是爱好和平的民族。中华文化崇尚和谐,中国“和”文化源远流长,蕴含着天人合一的宇宙观,协和万邦的国际观。推动建设人类命运共同体,源自中华文明历经沧桑始终不变的“天下”情怀,“以和为贵”、“协和万邦”的和平思想,“己所不欲,勿施于人”,“四海之内皆兄弟”的处世之道,“计利当计天下利”,“穷则独善其身,达则兼济天下”的价值判断,同外界命运与共的和谐理念,是中华文化的重要基因,薪火相传,绵延不绝[18]。这种中华文化价值观是人类卫生健康共同体的重要的思想渊源。

综上所述,对人类社会发展前景的坚定信仰、唯物辩证法的根本方法和中国传统的价值观,是“人类卫生健康共同体”这一重要政策倡议的思想渊源,是这一重大全球公共政策的政策框架。

利益冲突无