乡村治理现代化的时代意涵、价值遵循与实践样态

汪义力 陈文胜

(湖南师范大学 公共管理学院,湖南 长沙 410081)

乡村治理是国家治理的基石,在任何历史时期,都是关乎国家发展的核心议题。2017年,习近平总书记在中央农村工作会议上强调,要统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化[1]。党的十八大以来,面对城乡利益格局深刻调整、农村社会结构深刻变动、农民思想观念深刻变化,乡村社会不确定性和不稳定性因素带来诸多矛盾和突出问题,党和国家把推进乡村治理摆在更为重要的位置,以制度性思维和制度化实践开辟乡村发展道路、开拓制度创新,促进乡村社会繁荣稳定,为乡村治理现代化提供了根本保证和不竭动力。

新时代乡村治理现代化是以乡村社会结构的理性变革、乡村实践场域的现实趋势为参照坐标,在扎实推进乡村振兴的进程中,乡村社会呈现的发展样态。从概念生成与功能透视来看,乡村治理现代化包含治理体系现代化和治理能力现代化两个意项,治理体系关注的是乡村治理制度框架的科学性与系统性,治理能力则强调制度意识的自觉性与制度执行的有效性。新时代乡村治理需要通过制度供给、制度实践、制度评价、制度反馈、制度完善的系统联动与优化调节,为其“现代化”提供必要的制度支撑和政策保障,最大限度地保持治理的有效性。立足新的时代方位,乡村治理现代化显示出更为宽广的理论意义和实践价值。

一、新时代乡村治理现代化的时代意涵

新时代乡村治理现代化不是无源之水、无本之木的抽象命题,而是生成于解决新时代社会主要矛盾的战略选择,贯穿于国家治理现代化的历史进程,彰显了中国式现代化道路的创新特色。

1.全面推进乡村振兴的基本向度。乡村振兴,治理有效是基础。新时代乡村治理现代化需要从乡村振兴这篇大文章中加以阐释与厘析。实施乡村振兴战略,是中国共产党深刻把握我国社会主要矛盾在乡村最为突出的现实特点和乡村现代化发展规律而作出的重大决策。这一历史性重任昭示着乡村发展的目标指向和实践进路亦发生了进阶变化,乡村需要发展为美好乡村,乡村发展需要为广大群众创造美好生活条件[2]。2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调,要按照乡村振兴战略的总体要求,持续增强乡村治理效能,推进乡村治理体系和治理能力现代化[3]。这就意味着人们对于乡村治理的期待和追求更加立体多元,聚焦乡村振兴的目标导向愈发强烈。特别是在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的背景下,如何从治理与发展的有效结合上,推进乡村治理现代化,以适应乡村振兴战略,这一命题应运而生。但乡村经济发展、社会结构、文化观念和治理秩序仍处于深刻变化和深度调整中,乡村社会面临村庄空心化、农民老龄化、利益主体多元化等新情况新问题,治安状况、干群关系、民主制度等还存有难点堵点。乡村治理何以在乡村振兴的道路上提升自身的先进性,巧用制度力量解蔽乡村治理的时代症结,成为全面推进乡村振兴多重实践向度的“所以然”和“所当然”。

乡村治理现代化是党不断推动“三农”工作理论创新、实践创新、制度创新,全面推进乡村振兴的主动应答。一方面,以有效的制度供给为乡村振兴提供坚实保障。乡村治理现代化本身就内含构建系统完备的现代制度框架和政策体系,据此保障有序开展社会动员与政治整合、关系协调与稳定秩序,有效规范和科学管理公共事务,建设充满活力、和谐有序的乡村社会;这实际上也契合了全面推进乡村振兴的目标任务和核心内容。虽然全面推进乡村振兴过程中遵循多重发展逻辑,但“通过一套制度体制将一定区域的人民群众整合为一个能够共享制度安排的统一共同体”[4]是基本表现。作为国家重大发展战略,乡村振兴不仅在构成要素上包含治理效能提升,而且需要全方位的制度供给为其提供有力支撑。另一方面,以共识性价值凝聚为乡村振兴汇聚强劲动能。从理论演变与实践转化的规范层面来看,乡村治理的现代化与乡村发展目标的更新通常伴随着价值观念的转变,广大农民群众并非只是乡村振兴的接受者,还是自主参与乡村振兴并具备主体意识和主体能力的建设者。乡村治理现代化的理性逻辑落定于尊重并坚持农民主体地位,这既指向乡村公共政策应使农民群众平等且有尊严地共享农村改革发展成果,也涵盖了农民群众在既有制度安排下形成共建共治共享的价值共识,从而使他们在全面推进乡村振兴的奋斗历程和伟大实践中,以坚定的信念、开放的思维和有力的实践共建美丽乡村、共享美好生活。

2.国家治理总体战略的题中之意。国家治理总体战略的要义在于坚持制度性优势,通过优化经济、政治、文化、社会、生态和党建等多领域的布局,整体上形成紧密衔接、协调互动的制度体系,进而以多样化策略性进路最大限度地提高有效运用制度的能力,促成治理目标的达成。乡村治理是国家治理总体战略的重要组成部分,国家治理现代化上升到国家建设和发展的重大战略任务,规定以“现代化”为根本取向,是新时代乡村治理的必然要求。新时代乡村治理现代化意味着国家治理理念的时代转换与实践革新,意味着夯实国家治理基石的重要性和必要性跃上新台阶,更意味着国家制度性权威与乡村有效性治理的有机融合。而乡村治理现代化是从传统治理形态向现代治理转型,以适应现代社会发展需要和通往现代社会生活的理性过程,其本质仍然是在现代国家建构语境下,接续渐进且有序地推进治理逻辑的制度性优化、系统性调整和时代性契合,以适应并体现国家治理总体战略的要求。

传统乡村治理通常以“皇权不下县”的权力配置特点,游离于国家治理体系之外,乡村与国家的关系在体制性界分下保持微弱联系,不同程度上与国家治理保持着疏离与张力。中国共产党以超强的组织动员力和社会整合力,领导人民进行广泛而深刻的社会变革,开启了在传统农业社会中推进“现代化”的跨越式征程。社会主义基本制度的确立为中国现代治理奠定了根本制度框架;改革开放以来的伟大成就为推进国家治理现代化奠定了物质基础和智识资源。新时代以来,党领导人民打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会,创造了摆脱绝对贫困的伟大创举,提出实施乡村振兴战略,开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。党和国家在乡村社会采取的一系列战略性举措、推进的一系列变革性实践,推动了乡村经济社会发展取得突破性成效,同时也对完善治理体系和提升治理效能提出了新的更高要求。在这一历史进程中,乡村治理现代化的发展取向,既是对科学性、民主性与有效性相统一的乡村治理的理性审视和科学把握,也是对贯彻国家治理总体方略的深刻体认和行动自觉。

基于现实考量,中国乡村治理的发展动力不止来自乡村社会内部管理能力,还有源于国家层面的善治能力。在新时代,这一动力集中体现在回应和解决乡村经济社会发展问题、乡村振兴所激发的内源性治理需求和国家驱动的工业化、城镇化以及农业农村现代化战略所产生的外源性发展动力。换言之,乡村社会与国家力量共同塑造着乡村治理形态。新时代乡村治理的现代化取向,“既包含乡村治理的‘国家性’内涵,更内生于乡村治理的‘社会性’问题”[5]。因此,新时代乡村治理能够保持对国家改革发展历史任务、阶段要求和现实条件辩证体察的主动性,因应乡村现代化发展的取向,因应执行国家政策和贯彻国家意志的实践机制,体现出外生力量的强大动力效益。同时,在国家治理总体战略的规定和引领下,积极推进乡村治理理念、机制、政策,于乡村场域执行国家意志、实现国家价值,最终形成符合时代特点和发展规律的乡村治理形态,并合乎逻辑地呈现国家治理总体战略及其根本要求,是乡村治理现代化意义上的典型体现和凝练表达。

3.中国式现代化的重要表征。中国式现代化,是党站在新的历史起点回望中国现代化历史进程而进行的理论凝练,是对现代化理论范式的创新和发展。“中国式现代化道路既遵循了现代化发展的一般规律,又注重‘走自己的路’,是一条切合中国实际、具有中国特色的现代化之路。”[6]新时代乡村治理现代化,是国家治理现代化的有机组成部分,为实现国家整体性现代化奠定基础性要件。在中国式现代化发展进程中,中国共产党带领中国人民走出了一条全新的乡村治理现代化道路,探索出具有中国特色的乡村治理体系,锤炼了乡村治理能力,重塑了乡村社会与国家的关系,而乡村治理也从现代化的进步性视角与中国式现代化的创新发展相伴而生。

“中国式现代化,是中国共产党领导的社会主义现代化,既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。”[7]中国式现代化,既在宏观层面遵循现代化发展的一般规律,又在微观层面结合中国具体实践、彰显中国特色,推进民生保障、社会治理、公共服务等方面的现代化。新时代乡村治理现代化,正是立足于社会主义现代化全面实施的背景,具体生动地体现在“五位一体”的多重领域现代化实践中,因而带有中国式现代化最为典型的实践性品格和鲜明的时代内涵。一方面,中国式现代化的重要特质在于以强化人的现代化推进社会现代化。新时代乡村治理现代化表征着与中国式现代化同行同向的发展道路、价值立场和具体内涵,其根本目的在于,推动现代化建设成果更平衡、更充分地惠及广大人民群众,保障和改善农民生活、增强农民福祉,以制度性的保障渐进地为人民群众的自由而全面发展创造更为有利的条件。另一方面,中国式现代化内蕴的先进理念引领新时代乡村治理现代化的发展方向。新时代乡村治理现代化意味着在实践中充分发挥多元主体力量,构建共建共治共享的乡村治理格局,以人民至上、共同富裕、高质量发展等理念引领乡村多领域、全方位协调发展,使乡村治理更有效、社会秩序更和谐,农民生活更幸福。

二、新时代乡村治理现代化的价值遵循

“人民是我们党执政的最大底气,是我们共和国的坚实根基,是我们强党兴国的根本所在。”[8]新时代,中国共产党把坚持以人民为中心作为核心价值取向贯彻到乡村治理的各领域、各方面、各环节,以顺应亿万农民群众对美好生活向往为实践向度的出发点和落脚点,以人民为主体动力推进乡村治理现代化。

1.坚守“为了人民”的制度立场,夯实治理根基。“中国共产党领导人民打江山、守江山,守的是人民的心。治国有常,利民为本。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生,鼓励共同奋斗创造美好生活,不断实现人民对美好生活的向往。”[7]从根本上说,新时代乡村治理就是以“美好生活”为实践指引对现代化作出新的诠释与发展,彰显制度优势的本质规定,塑造乡村治理的时代样态。

在中国革命、建设和改革的各个时期,人民群众都作出了巨大牺牲和卓越贡献,任何时候都不能忘记。历史与现实表明,中国共产党始终把为亿万农民谋幸福作为重要使命,贯彻在建立和完善乡村治理制度体系的全过程,紧紧围绕广大农民群众的根本利益洞察国情、分析农情,深入研究乡村发展中的根本问题,深刻解析影响乡村改革发展的深层原因,提出推动乡村治理现代化的扎实举措。新时代乡村治理高度重视农民群众的利益和诉求,不断以制度性思维和制度化实践,回应农民群众最迫切的愿望、解决农民群众最急迫的问题、关心农民群众最切身的感受,把保障和改善民生、促进乡村和谐稳定贯穿于乡村治理的全过程,厚植党于乡村社会执政的群众基础。

党的十八大以来,我们党持续推进人民至上与制度有效性的深度融合,坚持“为了人民”的制度立场,着力实现人民生活更美好、人的全面发展的目标。在乡村治理实践中,积极面对乡村社会存在的主要矛盾和突出问题,对实现乡村社会公共利益最大化、农民主体利益合理与公正的影响,不断深化落实党的领导、农民当家作主、法治乡村、精神文明建设相统一的体制机制。建设服务型党组织,加强对村级党组织思想引领、组织动员、推动发展的功能;树立依法治理理念,强化法律在维护农民权益方面的权威;加强农村精神文明建设,丰富农民精神生活;构建立体化社会治安防控体系,维护农村生产生活秩序、保护农民生命财产安全。坚持把人民的利益置于首位,坚持把维护和促进群众的公平正义作为价值追求,把尊重和维护广大农民群众权利诉求作为现代转型与发展的根本要素,不断推进乡村治理制度及其执行机制的健全和完善,优化和创造和谐稳定的社会环境,激发乡村社会的发展活力。

2.发挥“依靠人民”的制度力量,增强治理效能。人民是治国理政的主体和力量源泉,乡村治理现代化归根结底要把“人”置于优先位置。“一路走来,我们紧紧依靠人民交出了一份又一份载入史册的答卷。面向未来,我们仍然要依靠人民创造历史伟业。”[7]新时代的乡村治理必须始终坚持紧紧依靠农民的力量、尊重农民的意愿、汇集农民的智慧,激发制度力量,增强治理效能。

“改革开放在认识和实践上的每一次突破和深化,改革开放中每一个新生事物的产生和发展,改革开放每一个领域和环节经验的创造和积累,无不来自亿万人民的智慧和实践。”[9]历史与现实表明,乡村社会的发展和治理之所以始终与时俱进,并不断实现自我革新和自我优化,归根结底是因为在党的领导下,依靠广大农民群众的力量才得以实现的。社会主义之所以能在农村建立,关键在于广大群众对社会主义的历史自觉和主动精神;改革开放伟大征程的开启和在农村社会的快速推进,农村基层民主政治建设,依靠的是广大群众的大胆探索和伟大实践;中国特色社会主义乡村的现代化发展、乡村治理制度和能力的现代变革和强化,必须依靠广大群众的艰苦奋斗、创新创造的改革实践。

改革开放以来乡村治理的成就彰显了中国共产党牢牢坚持以人民为中心的价值取向,坚持紧紧依靠人民的制度力量。这一基本逻辑集中体现为:确认“人”在现代化中的核心地位及其与乡村全领域发展的内在关联,互为前提;肯定“人”的能力与素质提升对于乡村治理现代化的重要意义。具体来看,就是坚持建立一支“政治过硬、本领过硬、作风过硬”的“三农”工作干部队伍;造就一批引领乡村高质量发展、推进乡村高效能治理的“主心骨”和“领头雁”;建立一套能够整合治理能力、提高治理效率的多元主体协同共治的治理体系,为实现全域与系统联动治理提供必要条件;加强和创新农村社会管理,拓展农民参与治理的空间,促进农民有效参与和参与有效,真正发挥“依靠人民”的制度力量,提升治理效能。

3.遵循“人民评判”的制度设计。改善治理方略。乡村治理现代化的根本价值需要通过制度安排得以体现和落实,并通过“人民满意”的评价体系而获取正当性证成。“我们党的执政水平和执政成效都不是由自己说了算,必须而且只能由人民来评判,人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者。”[10]新时代乡村治理必须紧紧把握“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”这一衡量一切工作得失的根本标准[11],着力发挥“人民评判”这一制度设计的独特优势,不断实现自我革命和自我完善。

从历史逻辑来看,无论是在近代以来艰辛探索中得出的深刻教训,还是在改革开放以来卓越成效中积累的丰富经验,人们逐渐认识到社会现实生活与国家制度革新之间,不同的联结方式所构成的不同治理逻辑。治理现代化是源于人民、为了人民、依靠人民的新治理形态,决定了治理“好不好”“行不行”,只能由人民来检验和评价。因此,作为国家治理现代化的基础,乡村治理现代化呼应民心的关键,在于坚持“始终保持同人民群众的血肉联系,始终同人民同呼吸、共命运、心连心”的根本立场和致思理路,想问题、作决策,坚持问政于民、问需于民、问计于民,以真诚的态度、通畅的渠道,接受广大人民群众的监督,确保乡村治理不虚、不空、不偏。

治理效果由人民评判,这就要求将知情权、参与权、表达权和监督权最大范围、最大程度地交给人民群众,贯穿于其参与治理活动、表达意见心声的全过程;要求通过建立健全人民群众评价、反馈、纠错的平台、程序及其运行机制,让人民群众成为发展成效的真正评判者;需要人民群众有较强的主体意识、权利观念和评判能力;要求各级干部将“人民至上”置于执政中心位置,反对脱离群众的“官本位”作风。党的十八大以来,党和国家立足乡村社会的新变化和新特征,从完善政策、健全体系、落实责任、创新机制等方面入手,建立健全“人民评判”的配套制度。不断扩大基层民主,丰富基层民主协商的实现形式,发挥村民监督作用,有效克服“议而不决”“决而不行”低效流弊;实施村级事务阳光工程,实现党务、村务、财务公开经常化、制度化和规范化;提升广大农民群众的主体意识,激发其参与评价的意识自觉和行为主动;使新时代的乡村治理能够在广大农民群众的评价和反馈中,有效整合主体利益诉求、多元治理智慧,不断实现自我优化和自我更新。

4.彰显“人民共享”的制度价值,推进治理实践。中国乡村治理是在顶层设计与基层探索的良性互动、有机融合中,不断发展、持续完善的现代治理范式,具有鲜明中国特色和显著制度优势。进入新时代,乡村治理实践坚持“人民共享”的制度设计,彰显人民至上的价值自觉,在不断自我修正、自我调适、自我突破中保持生机活力。源于人民、用之于民、得民拥护的“人民共享”,持续推动着我国“三农”工作进步和发展,是新时代乡村治理现代化的重要制度保障。

“人民共享”的制度设计与乡村治理现代化高度契合统一,“人民共享”蕴含乡村治理现代化逻辑建构的基本提示,乡村治理现代化是“人民共享”的应然范式。“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民,共同享有人生出彩的机会,共同享有梦想成真的机会,共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。”[12]“人民共享”的制度设计能够为群众实现自我价值、助力全面发展创造机会、提供保障,体现在以共同富裕为目标,让广大农民都过上幸福美满的好日子,一个都不能少,一户都不能落。当前,我们已经打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会,进入全面推进乡村振兴的新阶段。新时代乡村治理要抓住这一机遇,接受挑战,构建共建共治共享的治理格局,求取乡村社公共利益最大化和多元主体利益的合理与公正。

坚持“人民共享”的制度价值,需要聚焦城乡发展、乡村经济、农民增收、民生改善、精神文明以及发展不平衡不充分问题,持续推进制度的改革完善,引领、驱动乡村治理现代化。改革开放40多年的创新发展,乡村社会的“蛋糕”越做越大,为“人民共享”奠定了坚实的物质基础和智识资源。在新时代乡村发展进程中,“人民共享”的治理实践在共享目标上,应坚持每一位村民都是参与者和享有者,保证人民当家作主的权利;在共享内容上,坚持以保障生存权和发展权共享为基本前提,实现经济社会全领域发展成果共享;在共享方式上,应坚持以群众的辛勤劳动为共享前提,坚持“幸福不会从天降,美好生活靠劳动创造”[13],充分发挥亿万群众的主动精神,在努力奋斗中共建共享;在共享过程上,应坚持立足实际,尽力而为、量力而行,坚持在对群众最关心最直接最现实利益的整体理解和精准把握中,坚定制度自信,提升治理效能。

三、新时代乡村治理现代化的实践样态

乡村治理居于国家建设和社会发展的基础性地位,乡村治理现代化既是顺应时代发展规律以及现代国家建构潮流的关键举措,也是推进国家治理现代化的基本内容和重要任务。因此,其理性的生成在变革逻辑上侧重于对制度建构及其与乡村社会之间的耦合形态进行建设性探索,实现系统集成乃至协同意义上的治理样态优化,因而带有新时代最为典型和深刻的实践逻辑和创新特色。

1.坚持“公平正义”的价值取向。“公平正义是一个国家合法性的社会伦理基础,是公认的现代社会核心价值。”[14]而这种核心价值之所以能够获得合法性认同和道义性认同,归根结底是因为治理行为产生了良好的社会效果,即人民群众体会到社会资源与公共利益分配的合理公正。迈入新时代,农民群众期盼“过上好日子”的内涵日益丰富,“不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[15]。但城乡发展不平衡问题依然突出,城乡收入差距、城乡与区域公共服务水平差距依然较大,乡村发展不充分问题亟须破解。

基于对乡村社会发展新特征新要求的深刻洞察,党的十八大以来,中央实施了“脱贫攻坚”和“乡村振兴战略”,强调加大对农村和欠发达地区的扶持力度,建立健全以“两不愁、三保障”为重点的“脱真贫、真脱贫”制度,建立农村留守儿童、妇女、老人以及其他弱势群体的关爱服务体系,“以人民为中心”的价值理念在共享发展中得以展现,维护和促进公平正义成为乡村治理的价值追求,尊重和保护广大农民群众利益成为新时代乡村治理现代化的基本要素。新时代乡村治理不同于传统治理或管理,其现代性的价值取向体现在,以有效的制度安排和政策体系来维护和保障农民群众各方面权益,使之能够得到充分反映和有效回应。换言之,新时代乡村治理现代化既要满足农民生存发展需要,也要保障农民主体地位,通过建立公平正义保障体系,保证农民直接行使民主权利和平等参与、平等发展权利,从维护公平正义的动态过程中获取经济社会的秩序稳定与有序发展,真正让农民在乡村共治共建共享中有更多的获得感。

2.实行“多元共治”的治理体制。乡村治理体系和治理能力现代化的深层逻辑是制度治理。换言之,制度在乡村治理中发挥基础性作用,而这种基础性作用的发挥必须建立在具有科学性、系统性和完备性的体制机制之上。鉴于此,系统完备的体制机制建构就构成了乡村治理现代化的基础性前提。正是在此意义上,2018年中央一号文件提出,“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”[16],对我国乡村社会长期发展所形成的“多元共治”进行了时代性概括,实现了乡村治理体制的现代性升级。“多元共治”可视为一种兼具系统性、整体性和协同性的动态运行机制。

随着工业化、城镇化、市场化的快速推进,乡村经济发展、社会结构、思想观念和治理秩序复杂多变,乡村治理不再是单一的熟人社会治理,而是多元主体共治[17]。“多元共治”被赋予现代性治理的基本机理,以多种进路激发各级党委政府、农村基层党组织、群众性自治组织、农村经济组织、乡村居民等众多内生型主体,和国家机关、外部企业、社会组织或个人等外生型主体,在乡村治理中发挥作用,使乡村治理能够始终与国家治理保持同频共振,能够广泛联系群众,听民声、察民情、访民意、聚民智,能够真实反映乡村情况、形成价值共识、确立共同目标,实现乡村社会公共利益最大化和多元主体利益的兼顾。当然,“多元共治”并非浮漂僵化的固定式,而是追寻拓展的“进行时”;在乡村治理现代化进程中,只要与时代共鸣、兼具创新特色的治理形态,都可能引入这个系统中。

3.构建“三治结合”的治理体系。对于人口规模巨大的农业大国而言,随着工业化、城镇化、市场化的快速推进,乡村经济发展、社会结构、思想观念和治理秩序复杂多变,简单化的单向治理模式越来越难以应对由“乡土中国”向“城乡中国”转变所带来的差异化、多元化,难以满足亿万农民对美好生活的新期待,建构兼顾形式与内容的乡村治理体系是必然选择。当然,现代乡村治理不仅要解决好“建构什么样的体系”的问题,还要处理好体系内部各要素间的关系。2017年党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[15],正好科学解答了这个问题。“三治结合”展现的是“先在传统”与“后发现代”治理理念的合和会通,在现代民主法治情境下,把中华优秀传统文化先验的自治、德治智慧发挥出来,推进现代乡村治理的自主性优化和适应性调整。

自治,即村民自我管理,强调以基层组织为依托,开展村民说事、民情恳谈、百姓议事、妇女议事等各类协商活动,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商治理格局。法治,即依法治村,除了强调规则之治、程序之治之外,更强调良法善治;换言之,现代乡村治理不单要求有法律、有规矩,而且强调法律的有效运行和法律在乡村社会的可接受性和内在价值。德治,即以德治村,强调以生长于乡土社会的道德文化、伦理规范、优良传统等引领乡风文明,注重用社会主义核心价值观化育精神世界、牵引文化自觉,体现了新时代乡村治理现代化的文化品格和价值厚度。“三治结合”的重要特质在于“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”[3]。自治需要法律保障和道德辅助,德法并举可生发刚柔并济的治理效果,德治则需要自治作载体和法治来保障;“三治”之间既能优势互补,又能产生协同效应。它们并非机械地组合,而是对新时代乡村治理之题的科学回答,是实践中发展了的重要治理经验。

4.形成“上下互动”的治理结构。治理不同于管理,治理过程不是自上而下的单向存在,而是“上下互动”的双向存在,即“顶层”与“基层”的互构与共变。具体而言,国家以权威性的价值表达和理论主张使顶层设计在乡村社会推行。这表现在国家关于乡村治理的一系列路线、方针和政策上。例如,《中国共产党农村基础组织工作条例》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,以及每年中央一号文件等,都呈现出顶层意志聚合与制度选择。而乡村治理实践中创造的有益经验经由提炼加工和“顶层”确证后,推广至其他地域的治理实践中。最具代表性的“枫桥经验”,就是乡村基层干部群众在治理实践中探索出的符合实际、有效管用、农民拥护的治理模式。新时代以来,“枫桥经验”得到进一步丰富发展,形成了“党的领导、农民主体、‘三治融合’、‘四防并举’、共建共享”的“新时代枫桥经验”。

党的十八大以来,党和国家在构建治国理政方略的过程中,始终坚持“上下互动”的原则,既尊重广大农民群众的首创精神和主体地位,及时将乡村治理实践中的成功经验总结提升为方针政策,也重视顶层设计的科学性和系统性,构建治国理政的战略体系,引领和指导乡村治理现代化进程。一方面,顶层设计的先进理念在实践中得到贯彻落实,产生了不同于过去的理路变动。例如,“一门式办理”“一站式服务”及网上办、马上办等,就源于体制机制改革的深化。另一方面,乡村治理的实践经验也成为国家制定政策的“素材”。例如“桐乡经验”“光明模式”等。国家权威和基层力量“上下互动”、有机结合,形成最大公约数,既克服了“漏洞”,也避免了“一刀切”。

5.建构“面向问题”的治理策略。“问题是时代的格言,是表现时代自己内心状态的最实际的呼声。”[18]建构以问题为导向的治理策略,是在推进乡村现代发展过程中,现代治理本质内涵的具体实现方式。问题导向不同于行政导向或命令导向;前者基于治理的价值理性,在实践中注重治理主体与客体之间的沟通,在客体反馈下反思治理行为的科学性与可行性,并做出相应调整;而后者基于治理的工具理性,实行制度性与工具化的强管控,单纯以治理主体为中心,单向、单维地输出预设意志观念和行动方案。在新时代全面深化改革的背景下,乡村治理实践中面临诸多问题,有些是新出现的问题,有些是长期没有解决好的老问题,有些是影响乡村社会和谐稳定的问题,还有些是涉及乡村社会公共利益最大化和均衡化、多元主体利益的合理与公正的问题。新时代乡村治理现代化向何处去,其回答是要根据国情、区情以及乡村社会发展新变化,以强烈的问题意识、问题导向,对治理思路进行反复证询,在各种各样问题的处理中探寻答案,从而推动治理实践的反思和变革。

本质上讲,“问题导向”的标尺就是“老百姓关心什么,期盼什么,改革就要抓住什么、推进什么”[19],“群众想什么、我们就干什么”[20]。新时代以来,乡村治理聚焦实践中遇到的农村空心化、老龄化,农村利益主体、社会阶层日趋多元化等新问题,影响农村社会发展稳定的治安状况不容乐观、干群关系趋于行政化、民主管理制度建设虚化、农村基层组织功能弱化等深层次问题,以及离群众最近、同群众生活最密切的公共事业、民生服务、社会保障等急难愁盼的问题,树立“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”理念,以“逐步解谜”的态度,推动乡村治理实践的反思和改革,基本形成了“制度设计-制度执行-制度自信”的逻辑体系,乡村社会面貌、格局变新,人民群众获得感、幸福感、安全更加充实、更有保障、更可持续。

实践证明,新时代乡村治理现代化是在中国特色社会主义实践场域中以马克思主义中国化创新理论为指导、植根于中国农村广阔天地、观照历史传统经验、发掘乡村自身力量、深得亿万农民拥护而全面展开的,有其明确的时代性和问题域,指向乡村社会全面进步和农民全面发展。立足新的时代方位,我们要深入理解新时代乡村治理现代化的时代意涵、价值遵循及实践样态,不断推进治理体系和治理能力的健全和完善,不断实现现代乡村治理理论、制度和实践创新,在党的领导下,坚持以人民为中心,不断克服阻力和困难,及时回应时代变迁和群众关切,开拓更具生机活力的乡村治理之道。