司法鉴定机构实验室认可数量变化及相关政策影响分析

高俊薇，鹿阳，冯涛，方建新，陈军，王彦斌

（1.中国合格评定国家认可中心，北京 100062； 2.司法鉴定科学研究院上海市司法鉴定专业技术服务平台司法部司法鉴定重点实验室，上海 200063； 3.中国政法大学法庭科学标准研究中心，北京 100088）

公共政策是一种用于调整社会政治经济关系的政府产出（产品），实质是通过综合运用人、财、物、信息、技术等政策资源，在各种外力的协同作用下，实现社会利益（物质资源）和价值（精神资源）的分配与再分配，从而最终实现公共利益，并维持整个社会稳定和平衡发展的特定形式下的政府活动[1]。美国托马斯·R·戴伊[2]在其《自上而下的政策制定》一书中描述了政策评估是了解公共政策所产生效果的过程，以及判断这些效果与政策成本是否符合的过程。 公共决策科学化依赖于科学的公共政策评估，随着国外公共政策评估研究越来越依赖于旨在评估政策因果效应的因果推断方法，国内公共政策学者也开始进行初步研究。 政策评估在卫生与教育政策、科技政策、社会政策与劳工政策等领域的研究应用，提高了国内政策评估研究的可信度[3]。

近年来，公安部、司法部等部门陆续发布了有关司法鉴定管理的政策（表1），特别是提出了有关资质认定和实验室认可的相关要求，不断促进我国司法鉴定行业的高质量发展、提升司法鉴定机构的鉴定质量。 2003 年，中国合格评定国家认可委员会（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS）首次开展了司法鉴定机构的实验室认可工作[4-5]，至今已走过20 年历程。 该认可工作经历了体系建立（2003—2013 年）、使用2013 版评审准则（2013—2018 年）和使用2018 版评审准则（2018 年至今）的三个阶段，并取得了阶段性成果，建立了CNAS-CL08 专项认可制度、 培养了能力过硬的评审员队伍、组建了专门的实验室认可项目管理团队，累计有600 余家司法鉴定机构获得CNAS实验室认可。

表1 2015—2022 年主要司法鉴定认证认可管理政策列表

截至2021 年底，全国经司法行政机关登记管理的法医类、物证类、声像资料、环境损害（以下简称“四大类”）司法鉴定机构共2 883 家[6]。但在同期，司法鉴定机构获得实验室认可的共435 家（其中司法行政机关登记管理的有271 家），远未接近已有司法鉴定机构数量的“天花板”。 本文利用自动化统计产品和服务软件 （Statistical Product and Service Software Automatically，SPSSAU）提供的平台进行数据分析，以政策评估为切入点，试图寻找行政政策对司法鉴定机构实验室认可数量的影响，并对下一步司法鉴定机构认可工作进行展望。

1 数据与研究设计

1.1 样本说明

本研究数据源自CNAS“实验室/检验机构认可业务系统”中的查询统计结果。 选取2003—2021 年期间的数据，按照非鉴定机构检测实验室、公安系统鉴定机构、司法系统鉴定机构、检察院系统鉴定机构进行分类，分别统计各年份的有效认可机构数量，结果见图1。近年来主要司法鉴定认证认可管理政策见表1，并作为备选的待评估政策。

图1 2003—2021 年公安系统、司法系统、检察院系统鉴定机构认可数量及每年司法鉴定机构认可总数情况

1.2 研究策略

在政策评估方面，图1 直观显示了在2015 年后，司法鉴定机构认可总数发生变化较大，主要为公安系统鉴定机构认可数量发生变化。 经查询待评估政策（表1），发现公安系统在2015 年发布了有关资质认定工作的通知，故把研究焦点集中在2015年政策（即本研究的效应时间点）。按照SPSSAU[7]提供的“计量经济研究”中“多期数据DID 操作”建立分析模型[8]。使用SPSSAU 计量研究模块中“面板模型”进行具体分析。 在对司法鉴定机构实验室认可数量发展趋势评估方面，使用SPSSAU 中的“进阶方法/曲线回归”[9]，选择司法鉴定机构认可总数量和年份，分别进行二次曲线拟合和三次曲线拟合分析。

2 结果与分析

2.1 多期数据进行双重差分（differences-in-differences,DID）模型研究

2.1.1 平行趋势检验

多期数据进行DID 模型研究时，需通过平行趋势检验，本研究采用图示法进行检验。

（1）认可机构数量作为因变量的检验。 在以认可机构数量为因变量的分析中，非鉴定机构检测实验室的认可机构数量与其他三类的误差线图在效应时间点前明显不平行，公安系统、司法系统、检察院系统的认可机构数量在效应时间点前明显不平行。 因此，未能通过平行趋势检验，不适合进行后续的多期DID 检验。 本研究未选取认可机构数量作为因变量研究。

（2）认可机构增长率作为因变量的检验。在以认可机构数量年增长率为因变量的分析中， 如表2 和图2 所示，上述四类认可机构增长率从2012—2015年（效应时间点为2015 年）基本平行。 公安系统、司法系统、检察院系统的认可机构在初始发展阶段，数量存在从无到有、从一到多的剧变，但在2012—2015年间的曲线基本平行，通过平行趋势检验，适合进行后续的多期DID 检验。 因此，本研究最终选取2012—2021 年为多期数据进行DID 模型的研究范围。

图2 2003—2021 年四种类型的机构/实验室的认可机构年增长率情况

表2 模型项目说明（年增长率作为因变量）

2.1.2 多期数据DID 操作

本研究使用SPSSAU 中的“多期数据DID 操作”，模型说明见表3。

表3 模型说明（多期数据DID）

2.1.3 多期数据DID 操作结果分析

本研究以双向固定模型作为最终结果：针对解释变量（Treated×Time）而言，其呈现出0.05 水平的显著性（p=0.014＜0.05），并且回归系数值为-0.226＜0，说明解释变量（Treated×Time）对机构增长率会产生显著的负向影响关系，即2015 年政策对司法鉴定机构（公安系统）增长率会产生显著的负向影响。

2.2 曲线回归分析

本研究使用SPSSAU 中的“进阶方法/曲线回归”对司法鉴定机构认可数量和年份进行分析，并建立回归模型。

2.2.1 二次曲线拟合分析

二次曲线回归通过F检验，结果具有统计学意义，图形显示见图3。 该二次曲线拟合模型公式为：y=0.239×x2+25.423×x-80.731。 其中：y表示年度总鉴定机构数量；x表示年数，等于被预测年份减去2002。 按照该模型预测，2022 年的总鉴定机构数量约为523。

图3 二次曲线拟合图

2.2.2 三次曲线拟合分析

三次曲线回归通过F检验，结果具有统计学意义，图形显示见图4。 该三次曲线模型公式为：y=-0.267×x3+8.240×x2-40.245×x+42.497。 其中：y表示年度总鉴定机构数量；x表示年数，等于被预测年份减去2002。 按照该模型预测，2022 年的总鉴定机构数量约为397。

图4 三次曲线拟合图

3 结论与启示

3.1 结论

3.1.1 多期数据的DID 模型研究

本研究采用多期数据的DID 模型研究政策对司法鉴定机构认可增速的影响。 数据分析结果表明，2015 年政策对公安鉴定机构的增速产生显著影响。 本研究受选取样本及设立对照组条件所限，对各类变量的划分较为笼统，并且在初始阶段的年份鉴定机构认可数量存在从无到有、从一到多的剧变，对统计分析结果影响较大。 因此，全部数据在适用多期数据进行DID 模型上仍有欠缺之处。但这并不妨碍将计量经济研究中成熟的统计学方法引入实验室认可相关政策评估。

3.1.2 曲线回归分析

从图形吻合情况来看，三次曲线的拟合结果优于二次曲线。 从CNAS“实验室/检验机构认可业务系统”中统计的2022 年认可总鉴定机构数量为416家，也证实三次曲线回归（397 家）较二次曲线回归（523 家）的预测更接近真实情况。

3.2 启示

司法鉴定机构的数量变化以及获得实验室认可的司法鉴定机构的数量变化绝不是一个自发的、无组织的过程，行政管理部门通过政策、规划等手段，从宏观和微观角度引导和规范着这些变化过程。 在政策分析中，司法鉴定管理的政策目标属于非经济目标，其作用是产生社会效益。司法鉴定管理的政策工具包括法治手段和行政手段，其政策主体是政策制定者和执行者。 政策主体的组织、机构和职能状况直接影响政策效应。 我国的司法鉴定机构主要涉及公安系统、司法系统和检察院系统等。由于政策主体较为复杂，各行业主管部门管理的司法鉴定机构数量存在差异，在管理方式和要求上也有所不同。

对于政策评估理论，目前狭义的政策评估即事后评估开展较多。 然而，公共政策学认为，一项公共政策的出台，必须经历一个由政府、民众及相关利益方充分协商、谈判的过程，以确保公共利益的最大化[10]。司法鉴定机构认可数量的变化是以2015 年政策出台为触发点得以集中展现出来的。 公安系统行政管理机关在2003—2015 年这一时期内对法律法规要求、认证认可评审要求和实施难度、认可机构和资质认定部门服务客户能力等多方综合情况研究后，出台了2015 年政策。 数据分析表明，政策落地实施对公安系统认可机构数量增量产生了具体量化的影响，从而影响司法鉴定机构认可的整体数量。 司法系统有关认证认可政策文件从2017年起陆续发布，其对管理的司法鉴定机构认可数量在2020 年开始显现（图1）。

（1）政策的制定和实施要针对具体的管理对象。 公安系统和司法系统行政管理机关对各自管理的司法鉴定机构约束力不同，政策执行力度存在差异。 公安系统司法鉴定机构绝大部分为国家公务员编制，在垂直管理模式下，政策在规定的时限可以完成。 公安系统2015 年政策要求“需要通过国家级资质认定的刑事技术机构，应当在2015 年底前通过资质认定，其他刑事技术机构应当在2018 年底前通过资质认定”，2021 年出台后续政策，调整了纳入资质认定的鉴定项目。 从司法系统的系列政策来看：2017 年政策要求在2018 年底前限期整改（鉴定机构在业务范围内进行司法鉴定应当具备而不具备必要的仪器设备，依法通过计量认证或实验室认可的检测实验室的，注销该执业类别）；2018 年政策要求应当于2019 年12 月31 日前通过资质认定或者实验室认可；2019 年政策要求2019 年12 月31日前未通过相应的资质认定或实验室认可的，可延长至2020 年10 月30 日。由此可见，完成时限一推再推，执行力度有所下降。 司法鉴定行业的社会属性不明确，定位不准确，地位模糊[11]；司法鉴定机构发起单位性质多样，兼职司法鉴定人占总数的49.08%[6]。在面对多样化的管理对象实施相同的政策要求有可能是造成这一现象的原因之一。

（2）政策的制定和实施要考虑到司法鉴定机构的期待可能性。 公安系统2015 年政策中资质认定专业领域分类表，共六大领域；其2021 年政策的分类表调整为五大领域，删除了2015 年政策中的文书检验、痕迹检验、法医病理、临床和人类学鉴定项目，但增加了环境损害鉴定。 从司法系统的系列政策来看管理范围，2018 年政策要求法医物证、法医毒物、微量物证和环境损害司法鉴定通过资质认定或实验室认可（含项目对应表）；2022 年政策发布2022 版分类表，增加了微量物证的“其他类”和声像资料，并对从事声像资料司法鉴定业务的法人或其他组织规定了1 年期的资质认定时限要求。 管理范围的动态变化过快，在某种程度上会造成司法鉴定机构无所适从，也在一定程度上影响政策的执行。

（3）政策的制定和实施要解决司法鉴定领域的重点问题。 从《2021 年度全国司法鉴定工作统计分析报告》[6]可知，法医临床鉴定从业机构1951 家（司法行政机关登记管理共2 883 家），业务量占比最多（40.75%），重新鉴定占比最大（79.43%）。 但公安系统、司法系统上述现行政策，没有充分利用第三方评价手段，对法医临床、法医病理、痕迹鉴定等领域进行管理。 司法鉴定体制改革的政策预期是明确鉴定范围和管理部门，统一准入条件和标准，规范执业活动，维护鉴定秩序，不断提高司法鉴定的公信力和可靠性[12]。 有学者[5]指出，管理范围的主要问题之一是进行强制认证认可对象仅涉及检测实验室，不能涵盖具有检查特征的司法鉴定机构或具有检查特征的鉴定专业。在这一点上也势必影响政策预期效果的实现。

3.3 展望

笔者认为不能简单地将司法鉴定机构认可增量的变化归因于某一具体政策的发布实施，通过已颁布的各项政策，对未来认可服务发展方向开展探讨才是下一步认可工作的本质要点。第一，完善关于司法鉴定认证认可的法律规定[5]并在执行层面达成一致。第二，对资质认定和实验室认可在评审文件、评审周期、评审费用、评审项目的异同开展分析，在同步评审中最大化减少重复工作。第三，司法鉴定机构申请资质认定或实验室认可，不是非此即彼的单选题，需要对两者在行业管理中发挥的作用重新阐释，认可机构需要在提供认可特色的差异化服务上不断探究。第四，对未来认证认可发生趋同变化的可能性开展评估。 第五，符合行业发展需求，借力行业管理部门政策指引，拓展认可项目[13]、服务鉴定机构，实现实验室认可发展和司法鉴定机构高质量发展双赢。

此外，本研究使用曲线回归分析结果有助于认可机构提前掌握服务对象（司法鉴定机构）的增速变化，在认可评审资源储备、人力资源分配、财务预算、新项目开发等方面提前布局，作出有数据支撑的前瞻谋划。