关于对环境损害鉴定评估意见开展技术性证据审查的探讨

张晴，王晴，吕俊岗

（最高人民检察院检察技术信息研究中心，北京 100093）

1 问题的提出

2015 年公益诉讼检察工作试点以来，检察机关提起环境公益诉讼成为“绝对主力”[1]，据统计，2021年共办理环境公益诉讼案件8.8 万件[2]。环境司法实践中广泛存在对环境损害鉴定的需要，刑事、民事、公益诉讼等活动中经常遭遇污染物鉴别、环境损害的范围和程度评估、因果关系认定、污染治理及生态修复方案费用测算等需要运用环境科学专门知识和技术方法予以鉴别评判的专门性问题[3]。 《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕17 号）第八条规定：“对查明环境污染案件事实的专门性问题，可以委托具备相关资格的司法鉴定机构出具鉴定意见或者由国务院环境保护主管部门推荐的机构出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据。” 本文所指的环境损害鉴定评估意见，既包括具有司法鉴定资质的鉴定机构出具的司法鉴定意见，还包括生态环境部推荐机构出具的鉴定评估报告。 由于生态破坏、环境污染类案件长时续、大范围、跨区域的特点，并且专业性强，实践中环境损害鉴定问题已成为检察机关办理环境污染刑事案件，尤其是环境民事公益诉讼案件的“硬骨头”问题。 以往制约检察机关办案问题主要是鉴定难、鉴定费用贵，但环境损害鉴定评估意见的客观性、科学性也不容忽视。 这是因为其对于查明案件事实、正确适用法律等具有不可替代的作用[4]。

目前，检察机关办理环境类案件高度依赖环境损害鉴定，迷信鉴定评估意见的现象非常普遍，对其审查不足。 现实中因鉴定评估意见存在瑕疵，导致法庭质证不顺利的案例较为常见，一些案件中甚至成为辩护律师最重视的辩点。 例如，2020 年办理的一起铝灰污染环境刑事案件，该案中涉案铝灰将近1 000 吨，但因鉴定人样本采集数量仅有50 个，不符合《危险废物鉴别技术规范》（HJ 298—2019）第4.2.1条“份样数的确定：500 吨＜q≤1 000 吨最小采样数为80 个”的规定，鉴定报告被判不能作为定案依据[5]。再如，在“何某某、朱某某等污染环境案[（2018）川0703 刑初9 号]”中，因采样存在重大瑕疵和适用污水排放标准错误等问题，认为指控证据不足，最终无罪判决[5]。 通过搜索中国裁判文书网，发现再审的由检察机关提起或支持的环境民事公益诉讼案件判决书中，环境损害鉴定评估意见容易被上诉质疑（表1）。 虽然部分案件法院最终未予采纳，但已足以说明环境损害鉴定评估意见的重要性，加强对其客观性、科学性的审查十分必要。

表1 再审环境公益诉讼中上诉人对鉴定评估意见存在质疑的案例

2 环境损害鉴定评估意见审查的必要性

环境损害鉴定评估意见是认定环境损害事实及损害修复赔偿责任的重要依据，是检察机关提起环境诉讼的重要证据。 作为环境司法审判实践的关键环节，环境损害鉴定评估意见是事实判断与法律判断间的纽带[6]。 检察机关办理环境污染或破坏类案件，加强对环境损害鉴定评估意见的审查具有客观和现实必要。

首先，鉴定意见的科学属性决定了审查的必要性。 环境损害鉴定是鉴定人运用环境科学的技术或者专门知识，采用监测、检测、现场勘察、实验模拟或者综合分析等技术方法进行鉴别和判断的活动。科学技术具有不确定性，有些鉴定技术的原理可能不可靠，同时鉴定人可能因受到动机偏见、认知偏见的影响而出具不客观的鉴定意见[7]。 鉴定意见都不能保证其一经作出即是正确的，即使是技术性相当高的DNA 鉴定也是如此，都需要通过审查来最大限度地维护和提升其可靠性[8]。忽视对鉴定原理、鉴定方法以及鉴定意见客观性的审查判断， 将导致不公平、不公正的发生。

其次，鉴定意见的证据属性决定了审查应是检察机关法律监督职能的一部分。2015 年12 月，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》（司发通〔2015〕117 号），环境损害司法鉴定正式纳入司法鉴定统一登记管理。 2017 年10 月，中共中央办公厅和国务院办公厅《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》提出：“人民检察院要加强相关专业技术队伍建设，健全对鉴定意见等技术性证据的科学审查机制，提高对鉴定意见等技术性证据的审查判断能力，全面落实证据裁判规则。” 检察机关提起环境刑事、民事公益诉讼或支持起诉，对环境损害鉴定评估意见的审查，是保障证据效力、提升诉讼质效和落实以审判为中心、以证据为核心的需要，更是维护国家利益和社会公共利益、维护社会公平正义的具体体现。

最后，环境损害鉴定评估意见本身可能存在缺陷和瑕疵。 我国环境损害司法鉴定起步较晚，从启动到纳入司法鉴定统一管理，至今还不到十年的时间[9]，鉴定技术方法和标准体系尚处于发展完善阶段。 相关鉴定机构除了数量不足、地域分布不均外，资质和能力难以保障的问题尤为突出。 有研究者查询司法部司法鉴定名录网站，在登记的环境损害鉴定机构中，有3/5 的鉴定机构为2019 年初设机构，鉴定经验缺乏、收案量有限[10]。环境损害鉴定专业技术人员短缺，即便是目前现有的鉴定技术人员也存在着鉴定技术不完善、鉴定经验不足的问题。 并且很多由环境或相关专业人员担任的鉴定人并不熟悉司法鉴定领域，出具的鉴定意见还停留在技术层面，在结构、内容、鉴定意见文本表达以及司法实践迫切需要明确的部分存在薄弱环节。 实践中，相当多的鉴定意见不能被法院采信，甚至同一个损害事实，不同鉴定机构作出的鉴定意见大相径庭[11-12]。如检察机关办理的某山林受损刑事附带民事公益诉讼案，两家机构得出的修复费用相差一倍之多[13]。 因此，若对鉴定意见的审查把控不严，案件办理将存在较大的风险，长远来看也不利于环境损害鉴定技术与行业发展。

3 环境损害鉴定评估意见审查的难点

现阶段，检察机关在办理环境类案件时对环境损害鉴定评估意见的审查普遍面临的问题是环境损害类鉴定专业性强，办案检察官进行审查困难明显。 不同于传统的法医类、物证类、声像资料鉴定三大鉴定类别，环境损害鉴定涉及领域广，包括七大类四十七小类，综合环境科学、环境工程、生态学、环境经济学、资源环境法学等多重专业知识[14]；鉴定评估流程繁复，涉及现场调查、勘验采样、检测分析、污染源排查、迁移路径验证、因果关系分析、修复方案制定、损害数额量化等多方面，是一个集专业性与综合性于一体的过程。 环境损害鉴定标准体系也较为复杂，专门的指南规范就有十余种之多，相关的需要遵循或参照的法律法规与标准则更为繁多，司法部于2019 年3 月公开出版的《生态环境损害鉴定评估法律法规与标准汇编》（上、中、下卷）共有25 篇2 828 页。 并且环境污染类案件具有一定的特殊性，涉及空气、水等环境要素的案件证据容易灭失，还存在许多需要根据技术规范进一步细化，或与实践不相适应的问题。 通常情况下检察官对于专业的科学领域不具备专业背景[15]，由于自身知识受限难以进行实质性审查，往往会不自觉地相信鉴定机构给出的鉴定意见。

为解决决策行为与为决策提供科学依据的专业技术活动之间的知识不平等关系，是有一些比较成熟的经验可为检察机关环境损害鉴定评估意见的技术审查提供有益借鉴的。

3.1 环境影响评价制度的评估经验

环境影响评价（以下简称“环评”）从20 世纪70年代引入我国，1979 年通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》（全国人民代表大会常务委员会〔1979〕第2 号）首次确立了我国环评制度的法律地位，2003 年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（中华人民共和国主席令〔2018〕第24 号）以单行法形式确立了环评的法律地位[16]，该制度现已成为我国重要的环境保护法律制度。 “环境影响”是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。 区别于环境损害鉴定是对事后的环境影响进行评估，环评则是对事前的环境影响进行评价。 但两者的共同点均是为行政或司法决策提供技术依据，均是应用环境专业知识的活动，均要求具备相应专业资质的机构或人员编制，具有较强的专业性。 如建设项目环评内容包括工程分析、环境现状调查与评价、环境影响预测与评价、环境保护措施及其可行性论证、环境影响经济损益分析、环境管理与监测计划等内容，也需要采用监测、检测、现场勘察、模拟或综合分析等技术方法。 技术体系也非常复杂，专门的技术导则有十几项，另需执行一系列相关的法律法规、标准、政策和规划等。

生态环境行政部门在开展环评工作之初，也遇到了与当前检察机关同样的困难，即工作人员大多并不具备相关专业知识，无法对环评报告进行审查审批。 面对专业知识门槛，他们成功探索一条路径，即创设了使环评审批机构能够依托专业机构和环评专家的技术评估程序[17]。 一是成立了环境工程评估中心，负责组织对报送到环保部门的环评文件开展先行技术评估（也称技术核查或技术审查），出具技术评估意见，为行政审批提供专业支持。 先由原国家环境保护总局试点成立环境工程评估中心，现已形成各个省市生态环保主管部门全覆盖的环评技术评估支撑体系。 二是建立专家库，为环评审查提供专家咨询力量。 目前，已形成非常完备的国家和地方两级环评专家库，具体由环境工程评估中心组织管理。 作为多年实践的总结和提升，生态环境部相继在标准规范和行政法规层面明确了环境影响技术评估的定位。 通过技术评估这种引入同行来监督专业活动的方式，生态环境行政部门实现了对专业文件的实质性审查，有效保障了行政审批行为的科学性和客观性。

3.2 检察机关对传统司法鉴定领域技术性证据审查经验

技术性证据审查是指有专门知识的人应用专业知识、专业技能或专业手段对鉴定意见、电子数据、视听资料等技术性证据涉及的某些专门性问题进行审查。 专门审查一般是对证据能力中的客观性、合法性和证明力中的真实性的某些问题进行审查[18]。 检察机关的技术性证据审查主要由检察技术部门接受案件承办部门的委托，指派或聘请检察技术人员或者其他具有专门知识的人员进行。 这一制度的前身为1988 年最高人民检察院颁布的《人民检察院法医工作细则 （试行）》（高检办发字〔1988〕第5 号）中首次提及的“文证审查”。2005 年，最高人民检察院发布了《关于贯彻〈全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定〉有关工作的通知》，技术性证据及其审查的表述逐渐出现在具体的司法实践活动中[19]。 2013 年，最高人民检察院在修订发布后的《人民检察院法医工作细则》中，正式将“文证审查”修正为“技术性证据审查”。 技术性证据审查在协助检察官审查判断证据的客观真实性方面，发挥着重要作用，有效解决了案件实体方面的诸多问题。 以福建省检察机关为例，自2006年全面推行法医文证审查工作以来，检察机关审查的错误、 重大瑕疵鉴定意见比例从13.79 %下降到6.22 %左右[20]。 作为检察机关预防冤假错案的有效手段，以及检察机关特有的法律监督职能手段之一，法医技术性证据审查逐渐成为检察技术工作的一项重要内容[21]，并在电子数据、视听资料等技术性证据审查方面取得积极成效，相关制度不断完善。2016 年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台了《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》，对电子数据类技术性证据审查作出了规范。 2018 年最高人民检察院印发《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》，对指派、聘请有专门知识的人就涉案专门性问题审查、评估进行了规定。 2019 年，最高人民检察院修订的《人民检察院刑事诉讼规则》，对法医技术性证据审查的监督程序予以明确。

4 环境损害鉴定评估意见审查机制有关问题

环境损害鉴定评估意见作为一种专业性强的法定证据，为降低鉴定意见出现瑕疵的概率，发挥好检察机关“公共利益代言人”的作用，建议借鉴环评制度引入技术评估程序的经验，扩大检察机关技术性证据审查领域，推进环境损害鉴定评估意见技术性证据审查工作。 开展此项工作目前已具备一定的条件基础，检察机关拥有一支由检察机关直接拥有与管理的、专门服务于检察官的检察技术人员[18]，是检察机关解决专业知识技术问题的重要力量。 目前，检察机关还建立了全国统一的检察机关环境公益诉讼技术专家库，首批入库专家829 名，与司法部、生态环境部、农业农村部、自然资源部、中国科学院等所属权威环境损害鉴定研究机构建立了合作关系。 实际办案中，已有检察机关关注到环境损害鉴定评估意见审查的重要性， 并开展了相关实践。 如最高人民检察院第二十九批指导性案例海南省海口市人民检察院诉海南A 公司等三被告非法向海洋倾倒建筑垃圾民事公益诉讼案，为保证鉴定的客观真实，检察机关严格审查鉴定资质、检材取样过程，通过召开专家论证会等形式对鉴定评估意见进行审查论证，保证了鉴定意见的质量[22]。

4.1 环境损害鉴定评估意见审查机制

为保障环境损害鉴定评估意见技术性证据审查工作顺利开展，应健全人民检察院技术性证据专门审查制度，完善技术性证据审查机制，出台工作规定。 一是明确技术性证据专门审查的范围，除法医鉴定意见、电子数据、视听资料等技术性证据外，还包括环境损害鉴定评估意见。 二是明确环境损害鉴定评估意见技术性证据审查的地位，出具的审查意见可以作为办案部门、检察官判断运用证据或作出相关决定的依据，审查人对技术性证据专门审查意见承担相应的司法责任。 三是明确审查的方式，由办案部门、检察官根据案件办理需要，委托检察技术部门开展。 四是规定审查的情形，包括重大案件、环境损害数额较大的、鉴定方法及结果有争议的、当事人及诉讼代理人、辩护人等提出异议的环境损害鉴定评估意见应当委托进行技术性证据专门审查。 五是规定审查的内容，应以实质审查为主，重点审查：技术标准、技术方法符合性，损害调查、损害确认规范性、合理性，因果关系分析论证充分性、严谨性，实物量化、价值量化结果客观性、可用性等。 审查中超出检察人员自身专门知识范围的或确有必要的，可以聘请有专门知识的人参加，如组织专家论证会、专家咨询等。

4.2 环境损害鉴定评估意见审查有关问题

检察机关对环境损害鉴定评估意见进行技术性证据审查是开展相关工作的客观现实需要，且并不违背鉴定机构独立原则。 司法鉴定活动坚持独立性原则，因为司法鉴定是提供证据材料的活动，必须独立进行，才能有利于鉴定意见的客观性、科学性、真实性、公正性。 《司法鉴定程序通则》（司法部令〔2015〕第132 号）第五条规定：“司法鉴定人应当依法独立、客观、公正地进行鉴定，并对自己作出的鉴定意见负责。”《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第1 部分：总纲》（GB/T 39791.1—2020）也明确提出，鉴定评估机构及鉴定人应当运用专业知识和实践经验独立客观地开展鉴定评估，不受鉴定评估利益相关方的影响。 检察机关对环境损害鉴定评估意见进行技术性证据审查并不违背上述独立性原则。 一方面，人民检察院的政治和本质属性决定其本身不作为利益相关方[23]。 检察机关办理环境类案件的主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。 另一方面，独立性与依法接受监督两者并不矛盾，而是相互制约、相互促进，其共同目的在于确保鉴定活动及其结果的客观性、公正性。 《司法鉴定程序通则》规定了司法鉴定机构和司法鉴定人进行司法鉴定活动应当依法接受监督。 虽然检察机关在环境公益诉讼中“公益诉讼起诉人”的角色趋近于传统诉讼中的“原告”，只要严格遵循诉讼程序的要求以及程序法所赋予的任务，两者并不是完全对立的，相反，法律监督权的行使完全可能进一步促进环境公益的维护工作[24]。 如采取由技术部门或技术人员独立审查、组织专家评审、审查意见公开透明等强化内部监督制约、公正的方式。

检察机关依法对证据进行审查，技术性证据审查相当于是对证据是否具有科学性的质量监控、把关机制[25]，重视瑕疵证据补正和关键证据补强，巩固和完善证据体系，提高司法质量、效率和公信力。 通过对环境损害鉴定评估意见的技术性证据审查，发现鉴定事项有遗漏的，检察机关可建议补充鉴定；对原鉴定意见有重大异议的，也可进行重新鉴定。现阶段时常出现环境损害鉴定标准不统一的问题，比如，同是非法采矿致生态环境受损，最终鉴定评估的生态环境损害费用出现数量级差异的现象还比较普遍，通过技术性证据审查也可有效发挥监督作用，促进形成较为统一的办案标准。 此外，技术性证据审查可成为协助司法部加强监督和管理的有效方式，对审查中发现的违法违规、技术方法问题等，及时予以反馈，促进环境损害鉴定规范化、法治化、科学化发展。