深化新时代人民监督员制度 丰富全过程人民民主的检察实践

文/申国军

人民监督员制度创设20年以来，作为全过程人民民主在司法工作、检察工作中的具体实践和制度创新，在检察机关主动接受社会监督、保障人民群众有序参与和监督检察工作中发挥了重要作用

习近平总书记强调，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”。党的二十大报告明确指出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一，要进一步提高全过程人民民主的制度化、规范化、程序化水平。人民监督员制度创设20年以来，作为全过程人民民主在司法工作、检察工作中的具体实践和制度创新，在检察机关主动接受社会监督、保障人民群众有序参与和监督检察工作中发挥了重要作用。进入新时代，党领导人民全面建设社会主义现代化国家的历史使命对人民监督员制度提出了更高政治要求，检察机关更要紧跟时代使命，深刻理解人民监督员制度的理论逻辑和实践逻辑，依法能动履职推动人民监督员工作行稳致远，不断丰富全过程人民民主的检察实践。

深刻理解人民监督员制度的理论逻辑，不断提高做好新时代人民监督员工作的政治自觉

“全过程人民民主”是对我国社会主义民主理论和实践的全新概括，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。人民监督员制度闪耀着马克思主义的理论光辉和中华优秀传统文化的光芒，完全符合中国特色社会主义制度的本质属性，是推进社会主义民主政治的内在要求，是以人民为中心的发展思想在检察工作中的具体体现。

从制度设计理论渊源来看，人民监督员制度蕴含着历史唯物主义观点和鲜明的人民立场，源于中华优秀传统文化中的民本思想，直接继承了马克思主义的民主理论，统一于中国特色社会主义民主政治理论。中华传统文化强调“以民为本”，民主是民本的必然发展。马克思主义坚持历史唯物主义群众史观，科学揭示了国家权力的真正主体，“人民性是马克思主义的本质属性”。人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义国家的应有之义。我国的国体和政体是人民意志的集中体现，是人民当家作主的可靠保障。中华人民共和国的一切权力属于人民，包括检察权在内的所有国家权力，都是受人民委托而行使的。人民监督员制度正是加强人民群众有序参与司法、践行全过程人民民主的制度保障。

从权力制约逻辑来看，检察机关作为国家法律监督机关，落实全过程人民民主，当然要以人民满意为最高标准，以人民感受为第一感受，充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，做到做实为人民司法、受人民监督。由人民监督员代表人民群众进行监督，以制度化的形式深度参与到检察机关司法办案的各关键环节，既保障了人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，有利于更好地实现广纳民意、广聚民智，也有效实现对检察权的外部监督制约，从而解决“谁来监督监督者”的问题，更好体现人民意志、保障人民权益。这正是检察工作“人民性”的生动体现。

总之，人民监督员制度蕴含着新时代检察机关以人民为中心的价值追求，是真正体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度，是服务保障“高质效办好每一个案件”的必然要求。20年的实践探索充分证明，人民监督员制度作为人民群众对检察办案活动进行监督的重要制度安排，符合我们国情和司法检察工作实际，深深植根于鲜活司法检察实践，具有顽强生命力。

湖北省黄石市检察院邀请人民监督员（左四）共同开展法治宣传活动。（摄影：胡少俊）

深刻理解人民监督员制度的实践逻辑，不断提高做好新时代人民监督员工作的法治自觉

保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，一直贯穿于检察工作全过程。人民监督员制度伴随着人民检察事业的发展，经历了从无到有，从试点到制度推进，从监督司法权到参与、监督并重的发展阶段，见证了我国检察领域完善全过程人民民主制度保障的历史进程。

2003年，检察机关开始探索试行人民监督员制度，主要初衷为加强对检察机关办理自侦案件的人民监督。经过7年多试点，2010年，在全国检察机关正式推广适用。2014年，最高检联合司法部开展试点，对人民监督员的选任方式进行探索，由检察机关自行选任向司法行政机关负责选任转变。2016年7月，联合出台《人民监督员选任管理办法》，进一步明确了选任管理、履职经费保障等工作由司法行政机关负责，改变了原来“由运动员选择裁判员”的局面。2018年10月，人民检察院组织法新修订后，专门规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”这标志着在国家立法层面，人民监督员制度正式成为中国特色社会主义检察制度的组成部分。

2023年7月，云南省司法厅和云南省检察院联合组织34名人民监督员到云南省曲靖市检察院观摩学习。图为人民监督员了解未成年人检察工作。（摄影：田丽梅）

党的十八大以来，党中央高度重视人民监督员制度建设，全面部署深化改革工作。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。”2014年10月，党的十八届四中全会又强调“完善人民监督员制度”。2015年2月，中央全面深化改革领导小组第十次会议上，习近平总书记主持会议并审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。2020年12月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》再次明确要“完善人民监督员制度”。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》再次强调要“完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道”。这些重要部署标志着人民监督员制度正式纳入了全面深化改革、全面依法治国大格局。在党中央的顶层设计、校准定向下，人民监督员制度得到全面深化，取得明显成效，具体呈现以下四个特点。

人民监督员监督范围持续拓展延伸。国家监察体制改革启动后，检察机关职务犯罪侦查职能整体转隶，人民监督员原有的监督对象、监督任务发生根本性变化。最高检根据形势发展变化，不断改革完善人民监督员制度，从规范人民监督员对检察办案活动的监督范围、方式、程序、层级等角度，作出全面调整和完善，部署开展了为期两年的人民监督员工作“清零”行动。截至2022年底，全国四级检察机关累计邀请人民监督员19万余人次，监督检察办案活动12万余件次，“四大检察”全部纳入监督范畴，实现了人民监督员监督由专项监督向全面监督的结构性、实质性转变。

人民监督员履职保障机制更加完善。2021年12月，修订后的《人民监督员选任管理办法》印发，重大变化是将监督的范围修改为覆盖“四大检察”的全过程“办案活动”，并完善了监督层级。为了满足实践需要，新增关于“增补选人民监督员”的程序，明确最高人民检察院组织开展监督办案活动时，商司法部在省级人民检察院人民监督员中抽选，增加了人民监督员“参加培训、会议等活动”的保障机制，完善了特定专业背景的人民监督员的抽选机制等内容，为依法履职提供了制度保障。

人民监督员监督成效日益彰显。各级检察机关紧紧围绕检察中心工作，聚焦人民群众关心关注热点焦点，积极主动邀请人民监督员开展监督，借助人民监督员独立“第三方”的角色，共同解决办案阻力问题，促进矛盾化解、诉源治理。2022年，人民监督员在参与办案等司法活动中提出意见建议7.8万余条，检察机关采纳率99.7%。发挥典型案例的示范引领作用，2019年以来最高人民检察院先后发布了3批人民监督员工作典型案例，对人民监督员制度的实践成效进行总结推广。

人民监督员的队伍不断壮大。各地司法行政机关聚焦建设政治素质较高、群众基础扎实、代表性广泛的人民监督员队伍，严格选任条件，规范选任程序，从政治面貌、年龄机构、学历水平、专业特长等多个方面综合考量，不断充实高素质、专业化人民监督员队伍。目前，全国共有人民监督员2.5万余人，其中本科以上学历达到71.9%，60岁以下占比95.2%，人民监督员队伍结构不断调整，更加合理优化。

牢牢把握人民监督员制度发展的时代要求，不断提高做好新时代人民监督员工作的检察自觉

对照“全过程人民民主”的时代要求，人民监督员制度这项社会各界广泛关注、寄予厚望的制度也必须与时俱进，向检察权运行的全过程转型，更大范围内维护司法公正、保障当事人合法权益。从实践来看，还存在一些制约人民监督员制度作用充分发挥的瓶颈问题：一是人民监督员实质化监督效果和水平还不够高，有形监督还需向有效监督转变，存在监督走过场的问题。二是人民监督员开展监督活动中，数字化、信息化手段应用不足，数据共享、平台建设等方面还是短板。三是人民监督员制度与内部监督制约、公开听证等其他监督方式的融合还不够充分，人民群众参与和监督检察工作的渠道还需要不断拓宽。四是人民监督员的社会知晓度还不够高，对人民监督员制度实践中涌现的模范人物、典型案例、经验做法总结宣传的力度还需要加大。五是对人民监督员来源渠道、履职保障等制度供给不足，亟须加快立法，由规范性文件上升至法律层面，固定人民监督员改革成果、保障人民监督员依法履职。

面对新时代、新形势、新使命，检察机关要更加准确把握全过程人民民主的内涵意义、实践要求，不断加强和改进人民监督员制度，扩大公民司法参与、促进司法民主，不断丰富全过程人民民主的新时代检察实践。

提升人民监督员工作的实质化水平。一方面，要提升人民监督员监督办案的效果。始终把“监督”作为人民监督员工作的核心价值，在监督办案程序是否规范的基础上，更加注重对案件实体处理结果的监督，更加聚焦疑难复杂、社会影响度高、群众广泛关注案件等开展监督。同时，持续提升人民监督员帮助破解检察工作难题的效果。强化“监督就是支持”理念，借助人民监督员力量，推动解决“调卷难”、检察建议落实难、行政争议实质性化解难、监督行政机关依法履职难、公益诉讼开展难等问题，延伸人民监督员工作的效果。

提升人民监督员工作的信息化数字化水平。立足人民监督员履职特点，依托“12309中国检察网”完善人民监督员版块功能，增加基于智能化和大数据的人民监督员业务新需求，拓展监督渠道和方式，通过信息化应用方式便利人民监督员远程阅读资料、反映意见、提起监督。加强检察机关与司法行政机关的沟通，探索实现司法行政机关与检察机关对于人民监督员数据的协同共享，实现政法机关协同办案和全流程一体化办案。

提升人民监督员与检察听证工作融合水平。检察听证是人民监督员监督检察办案活动的重要方式之一。人民监督员担任听证员，更有利于将两项制度相融合。双重身份设定下，人民监督员既可以以第三方身份，发表客观、中立的听证意见，又可以以监督身份，对依法公正的办案活动独立发表监督意见。在下一步检察听证中，继续做好人民监督员与检察听证的结合文章，放大融合优势，释放融合效应，更加充分发挥制度价值，防止“为听证而听证”，避免听证流于形式“走过场”，切实发挥检察听证制度定分止争、化解矛盾的重要作用。

提升人民监督员制度总结宣传水平。一是充分挖掘典型案例。提炼感人事迹，征集故事线索，通过新闻宣传、电视访谈、专题报道、影视剧情节植入等方式，讲好人民监督员履职故事，传播监督“好声音”。二是办好专门刊物。发挥最高检《人民监督》杂志等宣传平台的桥梁和纽带作用，常态化编发人民监督员制度运行情况、人民监督员声音和理论成果。三是用好新媒体平台。依托“两微一端”等检察新媒体平台，通过中国检察听证网等扩大在线听证直播宣传，联合司法行政机关开展人民监督员视频展播，不断丰富宣传内容和形式。

提升人民监督员制度法制化水平。人民陪审员、人民监督员、人民调解员并称为“三员”，其中人民陪审员、人民调解员制度均已完成立法，为人民监督员制度立法提供了借鉴参考。经过20年的实践，推进人民监督员制度立法的时机和条件已逐步成熟。制定人民监督员法也是社会各界的呼吁。要借鉴其他相关制度立法经验，积极稳妥推进人民监督员制度立法建议工作，通过立法对人民监督员的职责定位、任职要求、选任方式、履职流程、经费保障、权利义务、考核奖惩等方面作出规定，为人民监督员制度持续发展提供法制化依据。