民族事务法治化实践中的治理主体局限性问题

谢睿 卓拉

一、研究背景

（一）民族事务治理法治化的大环境

随着法治国家的大力推进，以及民族地方对法治日趋重视，使得法治在民族地方深入人心。依法治理民族事务初次出现在2014 年中央民族工作会议上，该会议明确提出要以法律解决民族事务中的矛盾，以法治促进民族团结，法治是推动和完善我们民族工作持续向前发展的必要之举。而且在2015 年的第六次西藏工作会谈上也着重提出要依法治藏，而依法治藏的贯彻实施也必然以法治治理民族事务为基础。从中央到民族地方都将法治作为促进治理现代化的重要举措，形成了一个上下统筹的法治治理大环境。

（二）理论意义与现实意义

治理主体在民族事务法治化中占有重要地位，治理方案的制订与实施都是由治理主体来落实，在整个治理过程中，治理主体起着导向性作用，如何治理、治理方式的选择以及治理效果是否显著等等都与治理主体的能力息息相关。现阶段理论方面的研究多关注治理大环境方面的问题，而对治理主体方面关注较少，因此加强对治理主体方面的理论研究，将有可能完善现有的研究体系。

在现实民族事务治理中，一些治理效果不显著，甚至有些负面效果，这与治理主体的治理能力有很大关系，究其原因，有多方面的因素。其中最重要的就是治理主体自身存在许多局限性，本文通过对治理主体局限性的研究，可以为实践中改善治理效果，提升治理能力提供参考。

二、研究前提

（一）现有研究对治理主体关注较少

从国家提出依法推进民族事务工作开始，国内学者对治理民族事务方面就加以重视，在该方面研究成果显著。但是现有对民族事务法治化的研究多集中于法律法规不健全、制定法与习惯法冲突、民族自治权行使不足和民众法治意识匮乏等等，但是对治理主体方面关注的比较少。例如彭振认为民族事务法治化的主要障碍在于地方政府不能够充分发挥中央给予的自治权，在法治化过程中畏首畏尾，并且对于基层法律实施方面不能够提供足够的法律资源，导致民族地区法治服务滞后，造成民族地方法治进程与全国整体法治化脱节[1]；雷振杨认为通过法治来规范民族工作，应该以完善民族法体系来解决社会中不断出现新的民族工作情况以及新的问题和新要求，针对实施过程中出现的许多执法不当甚至错误的现象应当加强法治宣传，同时提升群众法律意识。[2]

民族事务法治化治理在实施环境方面确实存在众多客观障碍，但是作为法治化治理的主导方即治理主体对整个民族事务法治化推进具有更重要的意义。

（二）治理主体在治理过程中缺陷显著

治理主体的缺陷是民族事务法治化的主要障碍，它主要表现在治理主体单一、部分干部法律意识不足以及监督缺失这三个方面。

治理主体单一是指在民族事务处理中主要是以政府为主导，非政府组织参与程度较低。这是因为政府主导的民族事务存在着“一元化”，缺少“多元参与”倾向。民族事务治理缺乏群众以及社会组织参与，造成群众意愿与政府治理工作不能有效衔接，民众诉求也未能得到解决和回应，预期治理效果难以实现，导致民族地区法治水平低下，民族工作矛盾时有发生。

部分干部法律意识不足是指在民族工作中，部分干部缺乏民族法律意识。具体表现为：一是对党民族政策和制度了解不够；二是不善于运用法律手段处理问题；三是受传统观念影响；四是不能正确维护国家和少数民族群众合法权益等。还有些干部对民族法规范存在误解、不理解，甚至产生了抵触心理进而导致执法不力，这些都严重影响民族事务法治化的推进。

监督缺失是指虽然民族工作事务法治化取得很大的进展，但是监督体系建设仍不完善。治理主体内部存在一些监督缺失，有些民族地方在机构设置方面就缺少监督部门的设置，导致在民族工作法治化推进中缺乏内部监督，有些虽然在机构设置上设有监督部门，但是流于形式，难以有效对治理主体进行制约，不能充分发挥监督作用，政府职能部门在行使行政权过程中对行政权力缺乏必要的制约与约束。在外部监督上也有缺失，由于民族事务法治主体由政府独占，而外部监督途径没有畅通，导致少数民族群众对民族事务治理的反馈不能有效传达给政府部门，政府部门也不能及时针对群众意见改进治理政策或实施方式。而且由于政府未能激发群众参与积极性，导致群众监督乏力。这些都导致了我国民族工作面临着严峻挑战。

三、文献综述

受条件所限，本文以文献研究方法为主，并辅之以理论分析。以查阅相关文献作为基础，展开以民族事务治理主体为中心进行研究；然后从完善其局限性的角度出发，结合我国国情以及国内学者的研究成果，在此基础上探讨完善治理主体局限的路径。

国内现有研究对民族事务法治化治理方面研究众多，但在民族事务治理主体的作用和影响却较少有人提及。不过也有些学者在相关研究中对此方面发表观点，例如张彦军认为对于治理主体单一这个问题可以通过构造民族互嵌式治理模式来针对性解决，他指出要规范公权，让公权进行总体方向引导，然后吸收社会和公众参与，让社会与公众在治理工作中发力，突出互嵌的多向性与多元性，克服群众自治性不足和政府过度管制的弊端，一改自上而下的管理机制为多向多元的扁平治理模式，最终实现对民族事务的系统、依法、综合和源头治理。[3]杨四代认为针对中国现实的民族事务治理难题可以通过借鉴西方跨主体性理论来构建跨主体性民族事务治理模式，通过组建多元主体民族事务治理平台，吸引各方力量进行治理，还可以通过构建治理共同体，凝聚共同体意识，构建整体性的民族工作格局，为采纳少数民族群众民意，解决民族事务矛盾提供了有效途径。[4]王允武认为民族事务法治化大环境的法律机制与体系条件已经日趋完善，要想进一步推动民族事务法治化需要从治理主体和治理对象方面着手，应当加强民族自治地方执法规范性，政府应当以民族法规范和中央政策为依据规范民族事务治理行为，对于自治地方的基层群众要加强法治意识培养，使其能够理解配合政府的工作，并且在基层对事务法治化治理中起到促进和推动作用。[5]

四、完善路径

本文针对治理主体在治理过程中存在诸多缺陷，通过理论研究和分析，提出以下几点解决路径，力图使治理主体能够更好地发挥其功能，形成一个有效的、能够协调各方面利益关系的治理主体，为推进民族事务法治化治理提供更多有利保障。

一是要构建多元治理主体的结构。针对现在治理主体单一的现实情况，需要将政府从“运动员”和“裁判员”双重主体中分离开来，要及时实现主体转化，不再排斥外部主体的参与，可以吸收社会、群众和市场的进入。同时应当注意政府是保证各项政策落实的主导力量，要发挥好政府在推进民族事务法治化进程中的作用，并且在执行过程中需要不断进行完善。同时对于社会和群众要设置进入渠道，实现治理权力共享，使其从以前治理中的接受方转换成治理方，能够在治理过程中深入关注被治理方的反馈，倾听群众真实想法和诉求以及对治理行为的评价和建议，充分发挥其主体优势来提高整体治理效率。形成以政府为主导的治理格局，发挥社会组织、市场和公民的作用，使各参与主体之间形成良性互动。

二是要提升干部队伍法律意识素养。针对治理主体中存在的一些干部法律意识不强，法律知识欠缺等问题，必须在提高领导干部带头遵纪守法意识，完善法制宣传教育,增强群众依法办事意识等方面加强，提高依法办事能力等方面完善。可以通过完善民族工作队伍培训，拓宽民族工作干部学习渠道等措施来提高少数民族干部队伍的整体素质。还可以通过吸收优秀干部，优化干部队伍结构，将善于民族工作的其他岗位上的干部或者社会组织中以及基层社区中能够妥善解决群众纠纷的人员纳入到民族事务治理工作中，发挥他们的主体优势来提升队伍及时有效解决民族矛盾和纠纷的能力，为促进民族事务治理提供智力支持。

三是要完善对治理工作的监督机制。监督缺失是推进民族事务法治化的一个重要制约因素，因此需要建立相应的监督机制，通过强化监督来保障民族地区社会治理中权力的有效运行。首先可以通过建立民族工作问责机制，对民族干部实施有效的考核与监督，强化民族工作队伍的责任意识，自行调整不规范的治理行为，实现对民族工作开展的有效监督，促进工作队伍和民族工作部门依法履职。其次可以通过放开公众监督渠道，使公民参与的广度和深度进一步加大，让公众能够畅通表达对治理工作中出现的问题意见，加大舆论监督力度和强化新闻监督来实现多方位的监督，让治理工作更加透明，促使治理主体关切公众呼声。还可以通过互联网进行监督，依靠信息技术汇集和分析社会组织及公众的意见和诉求，给治理主体提供精准的民意数据，帮助治理主体针对性地调整已有的民族工作政策、规划等决策方案，使其符合实际民族工作发展需要。同时也可以构建治理评估系统，对治理绩效进行动态监测，是实现民族事务治理法治化的重要路径，可以吸收专业人才组建评估队伍，对民族事务治理中的民族政策和方案进行事前评估，包括风险、效益评估等。确保其有可操作性，并且在民族事务治理进行中也要跟进评估，以便及时发现并纠正不当的政策，这样能够事前防范治理工作中的负面后果。

五、结论

本文重点以地方民族事务治理中的治理主体问题为研究重点,在整理有关研究成果的基础上,对当前中国少数民族地区地方民族事务治理的主要问题做了研究总结,并力求深入探讨当前治理主体所存在的不足，最后通过提出相应的三个研究假设的解决路径即构建多元治理主体的结构、提升干部队伍法律意识素养和完善对治理工作的监督机制来实现对现有问题的突破，实现对现有民族治理主体机制的改进。期望能够为民族工作的开展和推进提供参考，为今后民族工作实践提供理论支持。