建设项目多阶段造价管理——以政府和社会资本合作模式下的公路工程项目为例

余 锦

[广州市交通工程质量监督站（广州市交通工程造价管理站），广东 广州 511430]

贯彻交通强国战略，构建内联外通的综合交通网络，近几年来随着国家经济的建设与快速增长，公路交通运输业也突飞猛进的发展[1]。

PPP 项目全称为Public-Private Patnership，属于政府和社会资本合作模式的工程项目。PPP 模式对于实现项目全过程成本控制、实现资金的合理使用、为合作双方获取最高的经济效益而言，具有较为显著的作用[2]。为实现对此方面工作的持续推进，本文将在此次研究中，以公路PPP 工程项目为例，基于全过程角度，对项目的造价管理工作展开详细的设计与分析。

1 公路PPP 项目建设多阶段造价管理

1.1 决策阶段

在深入建设项目的研究中发现，如何实现对PPP 公路项目的科学规划、合理决策，是项目投资阶段需要关注的核心问题，为确保相关此方面工作的规范性，可引进现代化技术，结合市场内相关的经济类或技术类方案，进行此类项目建设中优势、劣势、可行性、必要性的综合对比分析，对各方案的优劣进行比较，是工程能否达到预期目的的先决条件之一。对工程方案进行合理的优化，直接关系到工程方案的成败[3]。方案决策流程如图1 所示。

图1 公路工程PPP 项目方案决策流程图

建设单位应从服务质量、资源消耗量等因素进行分析，再对所需投资的项目进行充分地论证，然后，从理论上计算出长期的项目收益。在整个工程生命周期内，已获批准的可行性研究是重中之重[4]。表1 中记录了该阶段主要工作内容。

表1 决策阶段主要工作内容

1.2 设计阶段

经批复的初步设计和初步设计概算，是进行施工图设计的基础。在工程图纸设计中，工程总造价和单项费用不得超出初步设计概算。在设计阶段进行造价管理与控制过程中，可以根据相关工作的具体需求，将其划分两个方面：其一为推行造价的限额标准；其二为落实此阶段造价管理工作的标准化[5]。为实现对此方面工作在实施中的规范化，开展研究前，按照图2，对项目建设中设计过程中的限额标准流程进行分析。

图2 设计流程

在此基础上，应明确项目的造价管理方案编制深度、编制内容、编制依据，是实现项目造价初步概算审查的依据，因此，在具体工作中，应按照项目的具体情况，进行编制内容的说明，以确保造价编制工作的合理性与规范性。

1.3 预算审查阶段

建设单位（项目业主）首先需要完成初审，并确定造价咨询单位。由建设单位与造价咨询单位签订单项服务合同，由造价咨询单位对资料进行接收并开展审核工作。工程造价咨询单位要对数据的完整性进行及时的检查，发现数据缺失，数据错误等情况，应当立即向建设单位通报，由其进行数据的补充和完善。对于预算书中没有提到的工程，应根据合同规定进行重新组合。对于未列入合同范围内的项目，其价款或费用由建设单位和监理单位协商决定。针对存在的问题，造价咨询单位提出相应的审核意见，并由建设单位核对、签字和确认。预算评审单位组织进行复核，并提出意见。由造价咨询单位根据复核内容进行适当调整。在建设单位、施工单位和造价咨询单位会签后，审核单位出具审查意见。

1.4 招标阶段

我国的招标投标法对工程范围内的工程，除了一些不适宜使用招标方法的工程可以由业主直接选择，其他的工程均须以招标的形式选定[6]。

在PPP 项目中，招标人应合理合法地对项目范围进行划分，可以根据项目的专业复杂程度、具体内容、规模大小等进行分类[7]，明确各参建单位的职责范围。政府部门行使管理职责完成前期准备工作，社会资本方则负责完成项目的报批、融资。对于公路工程PPP 项目，政府方与社会资本方共同负责项目的招投标工作，推进项目招投标工作的开展。

1.5 施工和竣工验收阶段

施工阶段的造价管理要对施工过程中所生成的各种资料进行分类、分析。在项目执行期间所生成的各种数据、记录文件等，都是项目管理中十分重要的数据文件。在这个过程中，需要所有参与方通力协作，对项目数据进行整理；与此同时，计量支付也是公路工程施工中一项重要工作，具体工作流程如图3 所示。只有及时做好计量支付，确保工程项目的顺利进行，减少延期造成的造价成本增加。工程竣工验收是工程施工的最终阶段，要做好工程的梳理和总结工作，要有专门的人员负责资料的整理和归档，要按照合同规定，对所有的资料进行收集、整理和归档，保证内业资料的完整性、系统性和准确性，同时也有助于对竣工结算的审核。

图3 公路工程PPP 项目计量支付管理流程图

2 PPP 项目全过程造价管理的具体措施

2.1 项目成本管理

项目成本管理贯穿于PPP 项目的整个生命周期的每一个阶段，但各阶段成本控制的工作目标各不相同。在决策阶段，成本管理的工作重点是对公路ppp 项目的大致规模、用地、地理位置因素等方面的研究，并对其项目投资价值及实施风险进行可行性分析。在工程造价控制工作中，设计是工程造价中的一个重要环节，在工程造价中占有举足轻重的地位，因此，必须采用科学、高效的控制方法，严格控制项目成本，确保项目成本不超过核准的项目投资。在工程的招标中，必须严格按照国家的法律、法规和有关的文件进行招标，对招标方案、承发包方式进行科学的设计，并履行相关的行政手续。在项目的施工阶段，必须要严格对过程计量、变更进行管理控制，并对造价投资实现审计监督，防止项目资金的流失或者浪费；建设单位要对项目资金进行远期规划，避免资金问题影响项目建设；竣工验收阶段要对工程造价及测量资料进行归纳、汇总，报管理部门审核确定，在此基础上，对项目成本管理和控制的数据进行了总结，为以后PPP 项目工程造价管理与控制工作提供借鉴。承包单位要提高自身的管理水平，充分考虑到PPP 项目与其他项目的差异性，对现行造价管理模式进行优化，将工程建设费用以外的建设期利息等其他费用纳入造价管理范围，实施全新的造价管理模式，有效规范社会资本对建设资金的使用，遵循按实结算原则。

2.2 全风险造价管理

与传统项目运作模式相比，PPP 模式有着利益共享、风险共担的特征，使得发包人和承包人建立可持续合作伙伴关系，这也是规避项目投资风险和实现项目造价成本最小化目标的重要举措。因此，要充分发挥PPP 模式的优势，必须树立风险共担意识，推行全风险造价管理模式，在项目合同中明确规定双方权责义务，由双方共同承担因不可抗力因素产生的不确定风险。同时，做好风险识别、评价和预防管理工作，提前发现并消除可能形成的风险隐患，如做好市场调研工作，准确预测各类工程材料采购价格与机械设备租赁价格的未来变动趋势，必要时变更调整施工组织计划、物资材料采购与配置计划，避免因物资设备采购租赁价格上涨而产生额外的成本。

2.3 全要素造价管理

根据其他公路工程项目的建设情况的经验来看，质量成本、环境成本、工期成本等管理要素间有着相互影响、紧密衔接的关系。针对公路工程PPP 项目要优化传统造价管理模式，造价管理目光不能仅仅局限于对少部分或单一管理要素的控制，致使工程造价成本存在不确定性。因此，应采取全要素造价管理对策，正确掌握各项管理要素间的关系，从全局统筹造价管理角度出发，制定涵盖各方面与全部造价管理要素的项目造价管理计划。

2.4 内外协调管理

施工承包商职能部门不仅是监督管理部门，同时也是服务部门。管理者应该以项目为中心，建立起一种服务意识，在项目建设的全过程中进行思考，想尽一切办法来维持施工的连续性，提升施工的效率，减少工作团队的费用，这就需要对施工承包方各个职能部门的现场监管进行统筹，各个职能部门都要多站在整体的角度去考虑问题。在此基础上，还应加强对外（监理工程师，业主，设计）之间的关系。除此之外，还可以充分利用施工承包商的技术优势和管理经验，制定出一套更科学、更合理的施工方案，为成本管理提供强有力的数据支持，同时还能协助施工团队减少成本，保证项目建设的顺利进行。

3 结语

公路工程项目作为政府投资项目之一，对于市民日常出行、生活保障而言，具有十分重要、不可代替的作用。现阶段，国内的公路PPP 项目合作模式尚处于起步阶段，为了更好地进行此类项目在建设中全过程造价的规范化管理，有必要对PPP 项目进行全面、系统的研究。PPP 项目作为企业在市场内的一种全新经济增长点，在我国的公共服务、基建等方面，都占了很大一部分。进入新常态后，我国城市基础设施建设、公路交通建设等已实现从“量变”到“质变”的大跨越。因此，本次研究基于理论层面分析，具有十分显著的现实意义。但本次研究也存在一些缺陷。例如，没有选择有针对性的公路项目实例进行分析论证，在后续工作中，将持续加大应用研究分析，以此检验设计的造价管理方法是否能在工程项目建设中发挥预期效果。