环境公益诉讼立案难及其纾解

葛迪 等

摘 要：自立案制改革实施以来，立案登记制度取得了显著成效，但环境公益诉讼的立案难仍然困扰诉讼实践，表现为社会组织提起的环境民事公益诉讼占比不高、环境公益诉讼总量占比较低、法院对环境公益诉讼并非起诉就受理仍需进行实质审查。其原因主要包括环境公益诉讼原告资格限制严格、缺乏对环境公益诉讼立案激励以及部分地方势力因素的干扰。可以通过对环境公益诉讼立案标准的改造、扩宽环境公益诉讼原告主体范围、合理设置立案标准、构建起诉激励机制并加强公众环境资源保护的法治意识，从而探寻环境公益诉讼立案难的纾解进路。

关键词：环境公益诉讼 立案 原告资格 纾解策略

建立环境公益诉讼制度，是生态文明体制改革的一项重要任务，围绕这一制度建设，系列性法律文件相继出台，在生态环境破坏与污染日渐严峻的形势下，环境公益诉讼对促进生态环境修复、提升环境治理效果等方面发挥了重要作用。自2014年开展公益诉讼试点以来，最高法多项司法解释积极导向，环境公益诉讼的实施规则正在逐步完善，环境司法的实践能力得到了持续提升。然而，审视立案实际，环境公益诉讼立案起诉制度仍然存在较大的改善空间，立案难仍然困扰环境公益诉讼实践。

一、我国环境公益诉讼的立案现状

（一）立案制改革效果显著

2015年我国民事立案制度改革为立案登记制，在立案登记制度下，当事人只要按照要求提交诉状并满足规定的形式要件，法院就应当予以接收。立案改革的主要目的在于改变人民法院在民事案件立案阶段对于案件的实质性审查，从而规避立案庭法官不合理地设置立案条件，影响当事人正当行使诉权，对于去职权化主义和改变司法机关的行政化倾向有着重要的作用。［1］通过减少法官对立案条件的干预，可以保障当事人的诉讼权利，提高司法公正性和效率。截至2022年6月，全国法院累计登记立案13837.17万件，平均当场立案率95.7%，其中上海、天津、福建、重庆、云南等地当场立案率高达98%。［2］通过立案登记制度改革，人民群众立案由难到易，自助立案、邮寄立案、现场立案、网上立案、热线立案、巡回立案以及跨域立案等立体化创新立案模式更加丰富，总体来看，在立案登记制度改革的深入推进下，立案起诉的门槛得到了降低，长期困扰人民群众的立案难问题得到了有效的缓解，立案登记制度改革效果非常显著。

（二）环境公益诉讼立案难仍困扰诉讼实践

立案登记制度对化解长期困扰人民群众的立案难问题意义重大，但环境公益诉讼的立案难并未彻底解决。以最高法《中国环境资源审判》2017至2021年公告的数据为例，2017年至2021年全国环境公益诉讼案件数量持续增长，全国法院受理环境公益诉讼案件数量从2017年的1362件［3］增至2021年5917件［4］，5年间环境公益诉讼立案数量增幅为433%，案件数量增长显著。但是，如果与同期的环境纠纷总立案数相比，所占比例依然很低，如2021年一审环境资源民事案件297492件［5］，而该年环境公益诉讼立案数仅为5909件，仅占总立案数的1.9%。截止2021年底，全国共设立环境资源专门审判机构和组织2149个［6］，与2021年环境公益诉讼立案总数5917件相比，平均到每一家审判机构仅为2.7起，平均受案量较低。

通过对2015年至2021年公益诉讼裁判文书以及最高法、最高检发布相关的诉讼文件信息进行梳理和分析可以得出，民事公益诉讼、行政公益诉讼占比不高，环境刑事附带民事公益诉讼案件数量占比达89%。［7］检察机关凭借与法院工作衔接的便利和优势，检察公益诉讼立案基本顺畅，但社会组织开展环境公益诉讼却面临立案难的困扰。我国环境纠纷化解的重任不能过度依赖司法审判资源，绝大多数的环境纠纷是通过环境保护行政机关等非司法机构予以解决，由此引发的现实是，社会组织提起的环境公益诉讼案件较人民法院受理其他類型案件而言数量微乎其微，在解决日益恶化的环境问题方面发挥作用十分有限，当下环境公益诉讼立案仍然不易。

二、环境公益诉讼立案难的实然困因

（一）环境公益诉讼适格原告资格限定严格

2013年民事诉讼法第55条将环境公益诉讼原告限定为“法律规定的机关和有关组织”，此表述在适用时较为模糊。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第58条对“有关组织”进行了细化，2015年最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2至第5条，又对《环境保护法》第58条规定的社会组织做了更详细的解释。上述立法规定对何为“有关组织”进行了规范，但同时也对环境民事公益诉讼原告资格加以限制，此种列举式的立法规定直接赋予了有限的法律规定的机关和社会组织环境公益诉讼的起诉权，却将公民和大部分民间环保组织予以排除。然而，并不是符合上述条件即满足原告资格的认定条件，法院在认定时需要对环保组织的宗旨和业务范围、成立年限内容进行严格审查，如2017年中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉青海珠峰宏源商贸有限公司及青海省国土资源厅一案［8］，被青海省玉树藏族自治州中级人民法院以不属于人民法院环境民事公益诉讼受理范围裁定不予受理，2020年绿发会向青海省高级人民法院提出上诉，要求撤销该裁定书，又被青海省高级人民法院以提交的年检报告只能证明其在提起诉讼前4年内“无违法记录”，而认定缺少诉讼的启动条件被裁定驳回。［9］从现实情况来看，法院对公益组织的原告资格限定严格，对是否符合法定条件存在模糊的，往往倾向于排除其原告资格。

（二）一审法院环境公益诉讼立案动力不足

人民法院在受理环境公益诉讼案件时往往缺乏足够的动力。一是由于环境公益诉讼案件的特殊性和复杂性，往往需要受案法官具备一定的专业知识和技能，但一些法官因不具备这方面的能力或者经验，对此类案件产生排斥情绪。考虑到环境案件具有较强的复合性，可以借鉴其他国家的思路，如澳大利亚的环境法院允许除法官外成立一个专门委员会，以调停人或中立评估员的身份参与案件审理并提供专业性建议［10］，可以结合我国人民陪审员制度基础，将环保专家纳入案件审理，从而提升公益性案件的立案动力和审理质量。二是因为环境公益诉讼案件往往需要耗费大量的时间和精力进行调查取证，需要付出一定的经济成本，对于法院来说，这些成本也是一个不小的负担，可能会影响其立案的动力。三是因立案登记制改革，受立案标准改变的影响，一审法院承担了以往由信访等部门负责的案件，由于基层人民法院自身的司法资源有限，一时难以适应立案登记制影响下诉讼激增的情况，法院从自身审理效率的角度考虑，立案庭法官唯有加强审查的强度，防治本院的诉讼案件激增，才能最大程度缓解结案的压力，从而保证案件审理的质量。

（三）地方势力干扰环境公益诉讼司法运行

环境公益诉讼的被告多为大型企业，往往对当地的税收和经济发展造成较大影响，其可能利用优势地位对公益诉讼立案进行干扰，当地行政机关迫于企业在经济上的优势地位，可能会选择对其污染和破坏行为置若罔闻，存在地方保护主义的现象比较普遍，部分环境公益诉讼立案受制于地方保护主义，导致法院对案件的审查和立案也相对谨慎。虽然我国宪法中早已明确规定，司法机关与行政机关是独立的，但在实际工作中，司法工作受行政机关影响的情形却是现实存在的。此外，由于环境公益诉讼的特殊性和复杂性，该类案件往往涉及众多利益主体、需要协调的部门较多、证据收集难度较大，基层法院在受理此类案件时往往需要面临一些额外的困难和挑战。如在执行过程中，有些案件因被执行人无财产可供执行或找不到被执行人，申请执行人就采取不断上访、信访的方式向有关部门施压，有关部门为维稳考虑，不断给法院施压，法院迫于压力，只好采取暂不立案或暂缓立案的方式来应对。

三、环境公益诉讼立案难的纾解进路

（一）扩宽环境公益诉讼原告资格范围

环境公益诉讼原告主体范围的限定会直接影响环境公益诉讼案件受理数量。在我国，环境公益诉讼中将公民主体直接排除，这一设置主要是基于防止滥诉的考量，然而，环境公益诉讼证据的整理与分析需要投入大量的时间、精力和成本，对技术水平和专业知识要求较高，公民滥诉现象出现的可能性很小，对滥诉的担忧并不能成为排除社会公众作为环境公益诉讼适格原告的充分理由。在英美法系国家中，美国较早确立公民可以提起环境民事公益诉讼，其规定普通民众提起诉讼诉须提前60天通知有关行政机关，并告知被起诉人［11］，这值得借鉴。在大陆法系中，我国台湾地区公民个人也具有提起环境公益诉讼的资格［12］，提起环境公益诉讼也成了公民保护生态环境的方式之一，是环境权行使的重要途径。此外，对于社会组织来说，不仅要满足成立年限、设区市级以上民政部门登记等显性条件，还需应对“业务范围不符”等隐性限制。可以参考德国的立法经验，由环保行政机关进行审查［13］，扩宽社会组织起诉资格的审查渠道。随着社会环保观念的增强，环境公益诉讼原告资格的范围也需要进行相应的调整，才能满足环境公益诉讼增长的需求。

（二）合理设置环境公益诉讼立案标准

环境公益诉讼立案标准是整个诉讼程序开启的必然要件，应当对其进行合理设置，并区分起诉条件和诉讼条件，明确审查起诉条件的范围和形式。我国现行立案标准实际上同时了包含起诉条件和诉讼条件，由于现有法律对起诉条件规定较为模糊，立案庭工作人员难以精准把握形式性审查的限度，也会对诉讼要件与起诉条件之间存在混淆，如受案范围、重复起诉、法定起诉期限等诉讼条件均要涉及实体的权利义务内容，应将其置于实体审理阶段进行审查。［14］此外，也应当合理设置审查起诉条件的标准，由于当前法律和司法解释主要对起诉条件进行了细化的规定，并未对如何审查起诉条件进行规定，而审查起诉条件的范围和形式将直接影响公益诉讼立案结果，应当同样对审查起诉条件设置更细致的标准，明确审查起诉条件的范围和形式。

（三）构建环境公益诉讼起诉激励机制

为增强人民法院和社会组织环境公益诉讼的立案动力，亟需探索构建环境公益诉讼起诉激励机制，通过降低诉讼成本，减少其诉讼障碍，提高社会组织和司法机关对此类案件的认知度和积极性。

对于社会层面而言，国家财政可以在地方设立专门的环境公益诉讼基金并建立配套监督机制和保险制度，为环境公益诉讼提供经费支持，可以尝试探索环境公益诉讼费用减免制度和法律援助制度，降低社会组织环境公益诉讼的经济负担，从而调动环境公益诉讼起诉主体的诉讼积极性。

对于人民法院而言，各级法院应当加强立案工作宣传、建立科学考核机制、加强监督，促进法官环保理念的更新，同时，设置严格奖励制度和责任追究机制，将环境公益诉讼的提起作为绩效，予以考核并发放奖金。

对于检察机关而言，除负有提起环境检察公益诉讼的职责之外，还应积极承担支持起诉工作，弥补环保组织在资金、技术方面的不足，“推动落实信息资源共享、案件线索移送、配合调查取证等工作机制”［15］，协调多元诉权主体之间的关系，提升符合法定条件的社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性，协助社会组织的环境权益救济活动，并促进社会组织环境权益救济能力的增长。［16］

（四）加强公众环境资源保护法治意识

环境公益诉讼的持久动力来源于广泛的公众参与，社会公众参与环境公益诉讼既是对自身知情权、参与权的行使，更是对环境保护责任的承担。

在我国，部分公民、企业环境资源保护法治意识有待加强［17］，公众对于环境公益诉讼的认知度和参与度还相对较低。对于公民和企业而言，通常优先考虑自身的直接利益损失，对于因环境公益性损害而间接造成的的损害大多选择默默承受，僅在因环境污染直接侵害其个人权益时，才会考虑选择寻求司法救济。因此，应当加强公众环境公益诉讼的宣传和教育，增强公众环境资源保护的法治意识。同样，可以尝试建立公益诉讼的举报激励制度，以监督促进发展，推动社会参与，增强社会对环境问题的关注和监督，从而提高公众对环境公益诉讼的认知度和参与度。