基层检察信访工作体系的完善

张春

摘 要：检察信访工作是检察机关与人民群众沟通的桥梁，做好新时代检察信访工作，对于践行以人民为中心的发展思想，推动基层社会治理具有重大意义。当前基层检察信访工作的现状是信访数量处于高位、工作程序趋于规范、矛盾化解更加多元，但同时也面临着信访接待效果差、办理效率低、矛盾息诉难、工作要求高等挑战。基层检察机关通过数字赋能、创新机制、亲民解访，构建法治化标准化的信访工作体系，既是推进信访矛盾源头化解的有力举措，也是检察机关加快推进矛盾纠纷化解法治化的有效路径。

关键词：基层检察信访 法治化 矛盾化解 社会治理

信访案件无不涉及群众的操心事、烦心事、揪心事，一个案件关乎一个家庭甚至多个家庭，因此检察信访工作兼具了检察办案与检察服务的双重属性。一方面检察信访工作是启动法律监督程序的前端；另一方面，也是践行群众路线，保障人民群众合法权益的保障，对于维护社会稳定、促进社会治理具有重要意义。最高检强调“要推进检察环节信访工作法治化，履行法律监督职责，化解社会矛盾，维护人民权益，助力在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］。基层是解决信访问题的主体，做好基层检察信访工作，是推进信访矛盾源头化解的有力举措。

一、基层检察信访工作的现状

（一）信访数量处于高位

F市G区地处省会核心城区，信访案件数量常年处于高位状态。一方面原因在于，人民群众维权意识不断增加，对严格执法、公正司法的诉求更加迫切，随之引发涉法涉诉信访案件增多；另一方面随着12309中国检察网的上线以及12309检察服务中心的设立，“信、访、网、电”四位一体的诉求表达体系形成，人民群众表达诉求的渠道更加丰富便捷。加上随着经济社会的快速发展，以网络犯罪为代表的新类型犯罪增多，涉及被害人范围广、人数多，“断卡”行动、打击整治养老诈骗等一系列专项行动的开展，众多被害人“组团”信访现象时有出现。

（二）信访工作趋于规范

中共中央、国务院《信访工作条例》对信访工作的原则，信访事项的受理、办理，信访人的要求和监督追责等内容作出了系统规定，理顺了信访工作体制机制，是新时代信访工作的基本遵循。［2］检察信访工作中，随着办案系统的深入运用，信访案件实行网上系统流转，实现全程留痕、实时监督。全国各地检察机关深入落实群众信访“件件有回复”制度，做到群众信访“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”，加上信访工作力量的不断充实，信访案件的办理更加专业化和规范化。

（三）矛盾化解更加多元

基层检察机关已普遍构建“包案+听证+救助”矛盾化解机制，压实首办责任和属地责任。常态化实行检察长接待日活动，大力推进领导包案办理疑难信访案件；推行公开听证，以公开促公正，增强检察信访工作透明度；充分发挥司法救助“救急救困”作用，特别是对未成年人、老年人、残疾人等重点人群优先快速办理，切实传递司法温情。同时还不断延伸检察职能，引入社会性帮扶救助措施，推进律师参与化解信访和代理申诉工作，联合相关部门帮助解决住房、就业、就学等各类问题，促进讼争、矛盾实质性化解，力求及时把矛盾纠纷化解在基层，减少重复访、越级访。

二、基层检察机关信访工作面临的挑战

（一）信访接待效果不佳

由于案多人少及承办人对接待信访群众的工作存在畏难情绪等原因，在信访案件接待中，控申部门接访人员往往并非相关案件承办人，因不熟悉案情，难以准确回答信访人的问题，加上接访人员态度欠佳、释法说理不足等因素，易使信访人产生误解，认为检察机关故意回避问题，从而极易引起信访人的不满，激化矛盾。

（二）信访办理效率不高

很多信访人难以理解不同信访部门职责的区别，为了尽快达到目的，喜欢前往多个信访部门信访，或前往同一信访部门多次信访，不同的信访部门或同一部门不同的接访人信息共享不及时，无法第一时间掌握信访人的个人信息、历次信访时间、信访事项、信访诉求等信息，信访人需不断重复其诉求，不同信访部门需重复登记、重复回复，导致信访案件数量常年居高不下，严重浪费信访资源。对一些疑难信访案件，有些部门为转移矛盾，不同程度存在推诿扯皮现象。信访程序重复经历、信访答复模棱两可、信访效率严重低下、信访结果无法接受等问题，极易使信访人情绪失控、反应激烈，无理取闹，继而缠访闹访，越级上访，大幅提高信访案件处理难度。

（三）矛盾息诉难度增加

重复信访案件，特别是疑难复杂、矛盾冲突较大的重复信访案件，有的信访诉求不合理，超过政策允许的范围或是缺乏政策依据；有的信访诉求超越了检察职权范围，有的信访诉求属于历史遗留问题，涉及面广，一时无法解决；有的信访诉求，涉及到多个部门，检察机關管理权限不足，无法单独解决；有的信访诉求，检察机关已经按照法定程序作出处理，但由于缺乏第三方见证，信访人为达目的，以检察机关履职不到位为由，无理取闹。有的信访诉求，检察机关的释法说理即使符合规范，信访人因不满意结果，仍会重复信访、缠访、闹访，甚至出现矛盾外溢、上行。

（四）信访工作挑战加大

司法责任制改革后，对检察官的办案能力提出了更高要求，控告申诉部门的力量配备相对于其他业务部门较弱且平均年龄较大，信访案件的不断增加对控申部门检察官提出了更大挑战。部分信访人将信访作为其获得经济利益或者达到目的的一种手段，一旦对答复结果不满意，即会采取打横幅、竖标语、喊口号、围堵接访地点、干扰信访办公等方式，缠访、闹访现象依旧时有发生。此外，人民群众法治意识的增强、复杂、新类型案件的增多客观上也对信访接待人员的释法说理能力、临场应变能力、舆情处置能力提出了更高要求。

三、完善法治化基层检察信访工作体系的思考

在推动国家治理体系和治理能力现代化的背景下，围绕传承和发展“枫桥经验”的要求，基层检察机关通过数字赋能、创新机制、亲民解访，形成信访工作全要素管理、全方位服务的总体框架，有助于实现信访工作全流程标准化办理，进而做到实质性化解社会矛盾，推动社会治理，打造亲民便民利民的机关形象，全面提升信访工作法治化水平。

（一）打造“精准处访”，实现信访办理智能化

信访工作法治化的基础是信息化建设，要运用现代科技力量助力矛盾纠纷化解。［3］在基层信访工作中引入智能化辅助系统既是数字化趋势下的必然要求，也是实现高效便捷接访、处访的最大助力。

1.打造智能接访辅助系统。在数字智能上下功夫，实现高效便捷的“精准化”接访。在信访人首次信访时，接访人员详细录入其个人信息及诉求，并采集头像照片等电子数据，后通过大数据平台，收集信访人在其他单位部门的信访信息、办理进度、答复内容、处置结果、注意事项及本院相关案件的承办人信息、案件内容、办理进度、信访事项答复内容等。信访人二次到访时，无需重复陈述诉求，系统通过人脸识别、身份信息核验，自动调阅信访人相关资料至接访人电脑首页，按照时间顺序，快速呈现信访人在其他单位的信访信息及在本院的信访信息、信访事项答复内容等，接访人可以迅速、全面、准确了解信访内容，做到心中有数、精准答复，给信访人留下“诉求被关注、被重视、被理解”“机关工作人员高度负责”的印象。

2.实现信访案件智能化分流。将信访工作相关法律法规收集、整理、汇编后，录入智能接访辅助系统。当工作人员通过智能接访辅助系统详细录入信访案件相关信息后，系统可以自动发出提示，指引工作人员快速将案件分流到具体业务部门。通过智能接访辅助系统，一线信访工作者可以获得专业知识培训及规范化操作指导，大幅提高业务水平，提高信访事项处理准确率。根据信访事项回复期限规定，系统也将在规定时限到期前，进行预警提示，要求承办人按照时限要求，进行程序性回复或办理过程、结果答复，确保信访事项“件件有回音”。

3.提高缠访闹访证据收集智能化水平。在智能接访辅助系统中设置双同步录音录像功能，依托区块链存证技术，使接访过程全面留痕，不仅有效促使接访人端正言行举止，文明接访用语，准确记录信访内容，促进接访工作的规范化、标准化，而且也将使信访人信访行为受到全程监控，避免信访人无中生有污蔑接访人员，或抓住接访人语言瑕疵借机闹事时，没有强有力证据回应外界质疑。同步录音录像资料可以成为减少过激信访行为、打击非法信访的有力证据。

（二）创新接访机制，实现信访接待阳光化

信访工作是党的群众工作的重要组成部分，从舒适的接待环境到暖心的接待服务都是做好信访群众情绪疏导、释法说理工作的必要举措。

1.构建“一站式”便民服务机制。一是在硬件服务上下功夫。完善接访大厅环境功能，设置情绪宣泄室让群众宣泄情绪，设置律师值班室为群众提供法律咨询，设置服务台为群众提供自助服务，打造服务大厅、网络平台、热线电话“三位一体”的集成式服务阵地，营造良好的接访氛围。二是在软件服务上下功夫。强化文明礼仪培训，力推“四一”工作法，即要求在接访中做到一张笑脸、一声问候、一把座椅、一杯热水，以实际言行赢取信任，制作来访办事流程指引，编印“一次性告知清单”，提供便捷式法律文书模本，返聘经验丰富的退休干部驻点引导，让群众来访快速便捷表达诉求。

2.构建“定制化”贴心服务机制。针对重复信访案件，根据不同案件类型，综合考量矛盾症结、当事人需求等，“对症下药”定制接访方案、确定接访人员，综合运用院领导包案、检察官说理、司法救助、公开听证等举措，以“一人一策”有力增强接访工作的针对性、实效性。针对部分矛盾尖锐、依靠本院力量难以化解矛盾的信访案件，积极借助第三方力量，引入律师、社区志愿者、司法社工参与接访，有效增强释法说理效果，提升化解矛盾成功率。

3.构建“标准化”跟踪服务机制。接访人员根据信访人的情绪、行为趋势的变化，对信访人进行“颜色标识管理”，分为红、黄、蓝、绿四个等级，其中，红色是最危险的，绿色是最安全的。当被标识为红色预警的信访人员出现时，接访值班人员在不熟悉信访人员的情况下，可以马上通知保安和法警人员到现场，做好安全保障预备工作。“颜色标识管理”有助于增强信访预警能力，帮助接访值班人员准确判断信访人员危险等级，提前防范信访风险隐患。同时，当信访人员佩戴有定位功能的标识卡时，智能接访辅助系统可以实时跟踪信访人的位置，当信访人在卫生间等隐蔽空间不合常理停滞，或闯入禁入区域时，智能接访辅助系统可以立即预警，提示工作人员前往处理，及时发现问题。

（三）打造“亲民解访”，实现信访化解实质化

将情理与法理相融合，高效化解矛盾是做好信访工作的重要法宝。检察机关必须在检察信访中把握好“情、理、法”的关系，探索创新行之有效的涉法涉诉矛盾纠纷化解方法和机制，达到政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

1.做实领导办案机制。严格落实院领导包案首办责任和积案化解制度。院领导真包真办，通过调阅案卷吃透案情，根据信访人的信访动态，分别选择联合接访、重点约访、专题接访、带案下访及电话回访等方式摸清问题来龙去脉，立足解决实际问题，研究矛盾症结难点，挖掘矛盾化解线索，避免简单机械办案。对积案逐案组建“1+5+N”包案团队（一位包案院领导，经办检察官、所在科室负责人、控告申诉部门检察官、现场接访人及信访专管员五类人员，以及根据需要确定的不特定人员“N”），通过适时开展下访巡访，就地实质性化解矛盾纠纷和信访问题。

2.做实社会参与机制。主动融入党委政府主导的大调解工作格局，开展“送法进村入社区”活动，积极主动约访、带案下访、蹲点接访。针对疑难、复杂、矛盾纠纷较大的信访事项，邀请人大代表、政协委员、基层调解员、社会团体代表、相关领域专家以及乡村社区贤达人士充实到听证员库、专家资源库，通过互联网小程序，让听证员、专家线上参与听证，线下参与释法说理，入户走访明情况，深入调查明需求，释法说理解心结，诉源治理化矛盾。

3.完善信访法治化办理机制。引导信访群众依法逐级上访，加大初信初访审查分流办理力度，对不属于检察机关管辖的，快速移送；对属于检察机关管辖的，及时受理，防止案件积压。严格落实信访事项书面实质性答复制度，切实增强答复函的说理性，从源头上避免重复信访的发生。利用接访满意率开展责任倒查，反向审视接访行为是否按流程指引进行，倒逼接访责任落实到位。完善检察公开听证办案模式，不断推进检察公开听证制度化、规范化、法治化，促进信访工作法治化。

四、结语

数字转型趋势下构建法治化标准化信访工作体系必将对基层检察信访工作带来机遇和挑战。基层检察机关应当从理念革新、模式创新、源头预防等方面予以转变提升。在理念革新上，检察干警要树立群众观念，带着感情和责任面对信访群众，不断提高履行法律监督职责、化解社会矛盾、维护人民权益的检察能力和水平，真正把送上门来的群众工作做好做精准；在模式创新上，建立“技术+业务+统筹协调”的高效配合模式，打造复合型、专业性的信访工作组织体系。打破数据壁垒，加快数字化革新步伐，将矛盾化解在基层；在源头预防方面，加強对案件的总结梳理，辐射探究更广范围内可能产生的违法犯罪，落实源头预防和法治宣教，加强属地联动开展协同配合，将矛盾化解于萌芽，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的更大贡献。