刑事执行检察监督的双重反思及本位回归

张福坤 曾军

摘 要：我国刑事执行检察监督存在执行监督的职能受限和执行监督机制运行不畅两方面问题。究其根源，在于刑事执行监督权的本质属性，其不仅归咎于一元监督所导致的刑事执行监督弱化，还归因于以合作性监督为主的刑事执行检察监督内在构造。因此，刑事执行检察监督职能的本位回归进路，一方面由单向性监督转向多元化监督，即建立信息共享机制、与人大监督实行定期联合监督机制和建立刑事执行检察监督的联合考察机制；另一方面从合作性监督转向职能性监督，即构建科学的考核体制、由被动监督走向主动监督、使监督效果机制化，以实现刑事执行检察监督理论与实践的不断发展。

关键词：刑事执行检察 合作性监督 多元监督 职能监督

当下，刑事执行检察部门的职权配置中，侦查与起诉职能改变不大，刑事执行监督职能有所扩展，由审判后刑罚执行的监督拓展至审判前的刑事强制措施执行监督。从职能行使程度看，刑事执行检察部门的侦查与起诉传统职能固化，处于柔性监督状态。因此，现阶段研究刑事执行检察部门的监督权意义重大，一是助推反腐败工作的纵深发展；二是推进刑罚执行的合法合理实施；三是推进依法治国政策下人权保障理念的落实到位。在此背景下，刑事执行检察如何创新发展成为一个备受关注的理论和实践问题。［1］有必要在反思我国刑事执行监督权的现状及其本质属性基础上，将刑事执行检察监督的司法实践与监督权的理论结合起来，为推动刑事执行检察监督的落实提供更明晰、合理的参考思路。

一、刑事执行检察监督的现状反思

刑事执行检察作为检察机关的一项重要法律监督职能，必须充分体现法律监督属性。在多数情况下，检察机关对刑事执行机关的监督模式为同频共振式协同开展工作，这一特点决定了检察机关必须发挥主观能动性，积极主动履行监督职责。检察机关如果能动性不足，就会滞后于刑事执行活动，被动监督常常导致监督被动。因此，有必要先对司法实践中刑事执行检察监督的现状进行反思。

（一）刑事执行监督的职能受限

成本付出与收益回馈之间的均衡失调，进一步加剧了驻监所检察监督的边缘化。刑事执行监督存在多重监督任务与人力资源有限的矛盾。县级检察院的执检科人数一般为1-3人，市级检察院的执检处人数配置在3-5人。驻监所检察职能的实现往往是“两头不得好”，过多的监督提出检察建议，所监督的场所对其存在不满之处；而监所工作场所远离检察机关，长期驻地工作，检察官所在单位往往难以关注其工作效益。这种矛盾之下，个别干警会选择冷处理。对于一些轻微的违法行为、事件得过且过。人员配置少，承载的工作压力较大，对于一些申诉、裁定监督，难以全身投入。在成本與收益的矛盾之中，为了既不得罪监所部门又可完成工作任务，一种考核性监督逐渐替代文本式监督。

此外，刑事执行检察的被动型监督占据主流。刑事执行检察部门对于监所机关存在的违法现象进行纠正，往往不是出于职责所在，而是考核任务所需。刑事执行检察部门驻所人员驻扎在监狱内部，饮食、部分办案工具由监所部门提供，在日常工作中与监所工作人员形成了良好的协作关系，如果进行强制性监督，对后续的工作开展会产生一定的不利影响。现实的窘境造成了监督的被动。刑事执行检察部门如果过于考虑根据每年考核任务数量选择性监督，就会导致对一些重大冤假错案、刑讯逼供、牢头狱霸等现象难以及时发现、及时纠正。

（二）刑事执行检察监督权的行使不畅

法律强制性缺位，往往使得作为制约权力最后一道屏障的检察监督流于形式。刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则》等法律规范中，虽然明确了监督主体，规定了纠正违法通知书、检察建议等监督方式，但是却没有明晰监督的效果。对于一些纠正违法通知书、检察建议书提出的问题，即使被监督部门不予执行或不予实际执行，驻监所检察部门也束手无策。

就监督形式而言，刑事执行检察的书面监督是常态。刑事执行检察部门履行职责，往往是通过发送检察建议、纠正违法通知书等形式完成，被监督的监所部门也是通过公函形式回复建议及违法通知书的完成情况，一系列的监督行为基本上是通过书面实现的。至于被监督部门是否具体执行、执行情况如何，驻所检察很少继续跟踪、实地考察。书面监督让监督流于形式化，监督制约权力的效果也难以体现。总而言之，法律对监督效果规定缺失的情况下，监督逐渐流于程式化、任务化，通过公文形式递送纠正违法通知书、检察建议书往往是完成监督工作的捷径，至于效果如何监督部门和被监督部门之间早已达成默契的共识。检察机关刑事执行监督部门的工作中，提出违法纠正建议成为核心，而真正对冤假错案错案的申诉平反多少、刑事执行中违规减刑假释的职务犯罪案件责任追究多少、解决超期羁押案件数量多少等涉及公民权利保障的实体性问题，由于法律授权的局限，往往难以得到实质性突破。

另外，从监督时间上看，驻监所检察部门的监督多属于事后监督，具有滞后性，即刑罚执行机关作出裁决后，才会将裁决通知告知检察部门，即使发现问题提出修正意见，也很难启动程序予以纠正。

二、刑事执行检察监督的实质反思

“从我国刑事执行检察制度发展史来看，‘刑事执行检察由‘监所检察演变而来，尽管职能不断扩张，但其基本业务首先是刑事裁判执行监督，其次是羁押性强制措施执行监督，这两块业务是其立足之本，其他业务由此延伸而来。”［2］但遗憾的是，刑事执行具体的职责规定散见于各种法律法规中，关于监督职责的范围和权力边界规定也不尽一致。［3］作为承载监督职责的主要部门之一，刑事执行检察部门应有的监督职能尚未充分发挥。目前刑事执行检察部门的法律监督职能，可以称之为“合作性监督”。如前所述，自“监所检察”演变而来的“刑事执行检察”这一具有本土化的概念，长期以来以合作性监督为主，也可以称为原则式监督。［4］在刑事执行监督中，如何准确把握检察监督权的行使限度是一个难题，介入不够会导致检察监督流于形式。这种原则式的监督，说明监督权处于软弱状态，而强制性则无从体现。检察监督强制性的乏力，形成了现实监督的柔性化。究其根本，刑事执行检察监督权的柔性，来自于其自身固有的本质特征。

（一）囿于“内生型监督”的刑事执行监督弱化

我国的立法权、司法权与行政权都是在权力机关即全国人民代表大会的领导下产生，立法机关被授予立法权，行政机关与司法机关根据立法机关所制定的立法文件中的权限各司其职，发挥各自的功能与作用。这就意味着，宏观而言，司法机关对行政机关的监督是在全国人民代表大会领导下产生的监督，被称之为统一领导下的内生型监督，即在统一领导下一机关对另一机关的监督。在此背景下，驻监所检察部门对监所部门进行的监督应属于统一领导下的内生型监督。从本质上而言，驻监所检察监督职能的发挥受限，比如监督时考虑到部门之间的相互配合。此外，刑事诉讼制度改革主张为“以审判为中心”，但改革并非一蹴而就，当下仍呈现出“案件中心”［5］ 的实践状况。“案件中心”最大的特点是将结案率作为工作的重心，而对“案件中心”实践进行的相关监督往往流于形式。驻监所检察部门对监所部门进行的监督，呈现出“案件中心”特点，即促进案件尽快处理，稳定社会秩序。在这样一种大体工作目标下，一切监督活动都是为了更好地促进案件办结，所以监督也是为了办案，整体的监督作用也就弱化。从驻监所监督职能上看，这种弱化体现在三个方面：一是执行裁定中的陪审，如刑事诉讼法第274条规定“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”为配合减刑案件办理，驻监所检察部门如同陪审员一样起到配合作用；二是申诉监督中的不作为，主要表现在一个案件顺利办结后，驻监所检察部门也就默认了一些案件的不规范甚至违法情形，对于冤假错案的申诉没有引起足够重视；三是执行监督的形式化，如对于一些案件裁定减刑、假释后的执行监督仅仅是书面审查。

（二）基于“合作性监督”的立场

检察机关在监所内部设立驻所检察，其初衷是维护公民权益，保障权力的良性运行，这可以在《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》、刑事诉讼法等相关规定中予以证实。就执行监督来看，刑事执行检察部门对监视居住、各类刑罚执行情况进行监督。立法机关为了防止监所部门权力集中造成的刚愎自用，从外部引入检察部门对监所进行外向型监督。从法律文本的原意出发，设立外部机关对机关内部行为的监督，目的是制约机关权力，防止权力滥用。这种制约性监督从根本上体现的是一个独立机关对另一独立机关的监督，法律监督机关严格依据法律规定履行职权，对被监督机关实施刚性监督。

法律文本体现的制约性监督，在司法实践中常因各种事由而发生变异，制约性监督功能式微。驻所检察部门设立于监所机关，对之进行的监督往往是出于考核任务的需要被动性监督，提出的大多數监督意见并不涉及监所权力运行的核心问题，而监所机关对于检察建议选择性执行、反馈，检察部门对之执行的效果早已形成预判，且不再深入追究监督的效果，而监所部门也通过文书形式积极“配合”检察监督部门提出的建议，双方之间就监督权力如何循环彼此形成默契。这一模式即为合作性监督，是制约性监督功能在实践中异化的体现。

三、监督职能的本位回归：刑事执行检察监督的应然状态

刑事执行检察监督既要防止泛监督化，又要防止监督泛化。［6］不言而喻，将权力关进法治囚笼中，需要两个层面的保障：一是执法者遵法行事，二是监督者让执法者遵法行事。对于前者而言，是主动型守法；对于后者而言，属于被动型奉法。只有主动与被动两面相生，才能确保权力运行的生态化。从总体上看，刑事执行检察监督职能可以从两个层面回归本位。

（一）构建阳光监督机制

刑事执行检察监督职能由“大墙内”拓展至“大墙外”［7］，为了缓解监所部门单一性、人力资源不足的现状，可以引进多重主体参与的监督模式，建立阳光监督机制。首先，建立信息共享机制。当下，检察机关数字化监督如火如荼开展，在此背景下，利用大数据平台建立信息共享机制恰得其时。诸如积极推进“智慧执检”等信息化工作，通过网络、媒体等平台公开不涉及国家秘密的检察建议、纠正违法通知书，让公民获悉监督内容，有参与共同监督的机会，推动刑事执行工作信息化、程序化。［8］引进专家咨询和听证制度，对检察建议、纠正违法通知书的内容存有争议时，可定期就某类问题召开听证会或者咨询会，以确保共享平台的作用充分发挥。其次，与人大监督实行定期联合监督机制，对于监所内部申诉案件，可以邀请人大参与监督，以人大代表为主体的人民监督员参与检察机关刑事执行案件。充分利用现有的人民监督员制度参与法律监督，既可以增加监督权威性，也可以增加监督的透明性。最后，建立刑事执行检察监督的联合考察机制。［9］具体而言，关涉刑事执行监督有关的情况，检察机关、人民法院、公安机关和司法行政机关定期召开通报会，及时沟通各部门的刑事执行工作情况，做到及时掌握相关信息，定时排查发现问题并及时处理。对于刑事执行检察来说，这主要是为全面了解和掌握刑事执行的一般情况，还能对特殊情况进行实地调查，动态、全面把握并监督执行情况，以便科学应对并采取措施予以监督。

（二）“合作性监督”转向职能性监督

检察机关作为专门的法律监督机关，运用专门的手段进行监督是其他任何一种监督方式都难以替代的。减少监督中的妥协，真正发挥监督职能，才能解决柔性监督问题。职能性监督的实现，可作如下考虑：其一，构建科学的考核体制。坚持遵循司法规律和刑事执行检察工作实际相结合，推动工作模式由办事向办案的优化升级。［10］由数量型考核转向质量型考核，侧重于监督效果的考量。如采用比对法，与上一年度纠正违法、检察建议书进行比对，比对其中违法行为内容重合率。这些重合性内容有可能体现前一年度的法律监督效果，采用这一机制来破解刑事执行检察监督部门和监所部门的合作性监督，有利于检察监督效果的实现。同时，转变检察机关内部考评机制，对驻监所检察部门的考核应当实行独立的评价标准。其二，转变职能重心，由被动监督走向主动监督。驻监所检察部门改变唯书面监督的工作现状，深化巡回监督机制；对监所中出现的重大侵权违法行为，如刑讯逼供、超期羁押、重大案件的申诉等，实施重点监督。其三，监督效果机制化。加强部门之间的沟通协调，建立整体的监督效果评测机制，对于不予执行或执行不力的行为如何处理应当有专门规定。