问诊合同履约——基于4300余份调查问卷和60余家民营中小微企业访谈分析

◎文/ 何玲 陈庆鹏

近平总书记指出：“法治意识、契约精神、守约观念是现代经济活动的重要意识规范，也是信用经济、法治经济的重要要求。”在社会主义市场经济条件下，合同是连接市场经济活动最重要的纽带，与经营主体生产经营和人民群众的生活密切相关。根据2022年全国法院司法统计公报显示，我国目前各类案件中59.81%是民事案件（以收案数统计），其中合同类案件占比接近70%，这意味着我国市场交易中合同违规违法问题十分突出，不仅使守约方蒙受经济损失，也挫伤了企业对市场经济发展的信心，更危及市场经济健康发展。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》明确提出，“健全经营主体信誉机制，提升企业合同履约水平”。为进一步了解企业合同履约现状以及存在的问题，营商环境发展促进中心调研组通过问卷分析、电话访谈、线下暗访、舆情分析等多种形式调研发现，合同违约高发领域主要集中在民间借贷、建筑工程、买卖合同等诸多领域，其中拖欠工程款、招商引资承诺不兑现、恶意违约等现象较为突出，主要原因是经营主体守信合规意识薄弱、违约处罚成本低、考核评价错位、有效监管不足、客观不确定性因素增加等，需从五方面着力，提高合同履约水平，为社会主义市场经济健康有序发展提供重要保障。

合同违约普遍存在影响经营主体和群众切身利益

某置业公司破产，涉及债权人千余户，引发诉讼、仲裁、执行案件千余件；某贸易公司与中铁某局集团公司签订买卖合同，因中铁某局逾期不付货款，给其资金周转造成严重影响；某海洋工程设备公司诉某财产保险公司等海上保险合同纠纷，要求立即赔付保险金……近日，上海法院第五批依法保障民营企业健康发展的典型案例公布，其中大多与合同违约或不履约相关，给民营企业乃至社会群众带来了不可小觑的影响。可见，合同履约已成为民营企业健康发展的关键环节。

本次调研选择了中、东、西不同区域、经营主体相对活跃的广东深圳、浙江衢州、江苏盐城、湖北武汉、湖南长沙、甘肃兰州、贵州贵阳、内蒙古呼和浩特等地方开展调研，收集了4357份有效问卷，并与近40余名党政机关工作人员、60余名民营中小微企业负责人开展访谈，深入了解企业履约现状。

图1 合同违约发生情况

（一）从领域看，合同违约高发现象集中在民间借贷、建筑工程、买卖合同等诸多领域。合同违约普遍存在于经济社会生活中，以经济领域为主，并有向其他领域扩散的趋势。以中国裁判文书网2018年1月1日至2023年1月1日发布的案例数据为基础，调研组对近5年经济合同判例进行统计分析，“合同履约”关键词可检索到51065篇文书，进一步梳理发现，租赁合同、民间借贷、买卖合同、保险合同、建筑工程、劳动合同数量位居前列。调查问卷同样显示，合同违约高发领域主要集中在民间借贷（51.66%）、建筑工程（45.33%）、金融借贷（33.97%）、买卖合同（38.86%）。公开数据显示，自2018年至2022年11月，北京第三中级人民法院及辖区法院审理虚假诉讼案件中，民间借贷纠纷、劳务合同纠纷合计占比超过半数。四川、甘肃、贵州、青海等地方法院表示，民间借贷、建筑工程施工合同、买卖合同纠纷呈现上升趋势。甘肃某地法院同志表示，近年来，在民商事纠纷中，民间借贷纠纷占到了70%。尤其是房地产、建筑等领域，部分中小微企业因金融机构贷款手续复杂而转向民间融资，一旦债务人资金链断裂，债权人往往会血本无归。

图2 合同违约高发领域

（二）从违约表现看，拖欠工程款、招商引资承诺不兑现、恶意违约较为突出。综合调查问卷及企业访谈分析，企业反映比较突出的违约现象是拖欠工程款、招商引资不兑现、恶意违约。拖欠工程款方面，76.59%企业表示货款不能按期支付是违约发生的常见问题。比如，部分企业反映，与政府签订了工程建设合同，但地方相关部门常常以财政赤字、领导换届、移交手续等多种理由为借口拖延直至出现合同违约。以某省为例，2022年，该省县（市、区）涉党政机关及事业单位案件总数为2134件，案件数量最多的县区达到142件；在该省80多个县（市、区）中，涉党政机关及事业单位案件结案执行到位率达到100%的仅有15个。该省参与地方政府绩效评价的某高校老师表示，涉党政机关及事业单位案件中有绝大部分是拖欠民营企业工程款，实际中还存在很多民营企业没有走司法程序解决此类问题的隐性案件。招商引资承诺不兑现方面，部分企业集中反映有些地区存在用地、优惠条件难兑现的情况。某县同志表示，“目前县里存在近100起由于土地规划变更导致企业投资无法落地的合同问题，县里成立了专班正在逐一梳理，但因地方财力有限解决起来确实有难度。”还有多地企业负责人反映，一些地方此前承诺过度，如今财政压力加大，招商引资政策迟迟无法兑现。有企业表示：“作为政府招商引资企业，政府允诺将为企业全程办理相关手续，企业进场后，土地规划等手续多年都办不了，数百万元的施工投入也‘泡了汤’。”恶意违约方面，21.12%企业认为，合同主体故意实施毁约行为是造成合同违约的主要原因之一。有企业表示，由于对企业资质信誉不了解，部分企业冒用纳税人身份签署合同，并且提供不达标的货物，起诉后企业迅速转移财产，然后又换新的“马甲”开设公司继续欺骗其他的中小企业。

图3 合同违约常见环节

（三）从解决纠纷看，部分企业表示司法程序解决纠纷耗时长成本高。调查问卷显示，在解决合同违约问题方面，违约方采取补救措施的占44.39%、违约方按照合同依法赔偿的占42.79%、调解的占74.51%、仲裁的占32.14%、诉讼的占41.17%。广东深圳某运输企业表示，“解决纠纷耗时耗力耗钱，本来就是小本买卖，能不走司法程序的就不走了，企业经不起折腾。”甘肃某废旧行业公司表示，“2020年的合同违约纠纷至今都没有解决，一审法官认为合同标的物不明确判我败诉了，二审法官改判了并要求违约方赔偿我合同标的金额50万元，但这不及我损失的50%，我还要上诉，但法院明确告诉我现在案件太多，这个案子可能还要再等一年。”

图4 合同违约解决方式

（四）从违约影响看，对企业生存发展、地方营商环境、社会资源配置等存在不同程度负面影响。从微观看，调查问卷显示，37.03%企业表示，合同违约对企业负面影响严重，比如企业资金链断裂、企业濒临破产或直接破产；39.98%企业表示，合同违约对企业造成了一定影响。在访谈中，调研组发现，合同违约不仅阻碍了中小微企业发展，而且对企业家及其家庭都带来了负面影响。甘肃某企业负责人表示，一起合同恶意违约案件导致了初创型企业直接破产，创业青年也因此患上了抑郁症。从中观看，与党政机关及事业单位相关的合同违约导致企业家不愿再投资，直接影响了当地营商环境。部分企业表示：“政府不兑现承诺让企业很寒心，已经投资的项目就算了，以后不会再投资了。”“政府的公信力就是地方营商环境的招牌，没有诚信政府，优化营商环境就无从谈起。”还有企业表示，“以后身边要是有别的企业想来投资，我们也会把自己血的经历如实相告。”调研还发现，有些地方政府债务违约会导致恶性循环。从宏观看，合同违约将导致社会交易成本大幅增加。一方面合同违约会导致企业在经营过程更倾向于选择“熟人”，在一定程度上降低了商品流通效率、资源利用效率。比如，有企业明确表示，因为中小微企业违约普遍较多，所以企业在选择合作方时首先会考虑大型企业，尤其是央企或者国企。另一方面，化解合同纠纷、查处违法违规行为也将导致市场治理成本增加。

图5 合同违约影响程度

五方面因素致违约多发频发相关部门应加强监管

“这几年疫情，导致很多企业资金周转都很紧张，有些合同违约或者不履行是客观原因导致的，有些合同违约就是恶意的，是个别企业主体为了牟利而故意违约的，严重影响了经济秩序，希望相关部门要高度关注，严惩不贷。”在调研中，部分经营主体表示导致违约的因素纷繁复杂，希望能够加强监管。

综合调研结果和案例剖析发现，合同违约既有主观意识，也有客观因素，深入分析合同违约深层次原因主要有以下五方面。

（一）守信合规意识薄弱，导致部分合同主体对合同履约缺乏敬畏之心。调查问卷显示，有42.22%的经营主体对合同相关法律法规不了解。对于造成合同违约存在的主要原因，63.79%企业认为是合同主体依法办事意识薄弱，51.73%企业认为是企业内部缺乏有效的管理机制。调研组发现，大部分中小微企业都不了解与合同相关的法律法规，且在经营过程中普遍存在重业务拓展轻合规管理的情况，比如，有的企业签订合同没有经过内部层层审查，而是直接由业务人员签订合同；有企业认为，对于货物标准、数量、价格等关键合同要素，企业家之间口头承诺比落在纸面合同更为有力；有的企业没有设立必要的财务和法务工作人员，合同签订和财务记账是一笔“糊涂账”等。此外，部分企业因合同纠纷耗时耗力放弃对违约主体的责任追究，在一定程度上也助长了个别经营主体的违约行为。

（二）违约处罚成本低，导致主观恶意违约屡禁不止。调查问卷显示，49.94%企业认为合同违约成本低是造成合同违约的主要原因之一。今年7月1日起实施的《合同行政监督管理办法》将违约罚款上限提升至10万元，并规定作出行政处罚决定后，应当依法通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。但从实际看，10万元罚款与合同当事人主观恶意违约所得经济利益相比还存在一定差距，因此导致部分合同主体以损害合同当事人的利益为代价牟取暴利。某企业反映：“300万的合同款支付对方后，仅收到不足100万的货物，剩余200多万的货物对方以无力交付为由恶意违约，虽然通过诉讼渠道胜诉，但在执行环节非常困难，尽管违约方有提前转移资产嫌疑，但由于缺乏必要证据链，法院对某些‘老赖’也束手无策，在一定程度上滋生了合同违约行为的发生。”

（三）考核评价错位，导致部分政府超常规承诺引企投资造成后续失信。随着外部市场环境变化和自身经济发展的需求，有的地方“招商引资”为了完成上级部门“分解”下来的任务，层层下达指标，导致有的基层只能通过列出层层加码“优惠”、层出不穷“赠予”、超常规“承诺”等明显超出地方承受能力的招商引资条件，吸引外来资本发展地方经济，这些恶性比拼招商引资政策在带来内卷内耗、恶性竞争的同时，更是损害了政务公信力，无益于地方经济发展。比如，部分企业反映：“以前认为和政府签合同绝对不会出现违约的情况，现在政府拖欠账款已经不是什么稀罕事，也不敢太相信政府。”事实上，政府公信力一旦下降或流失，重新塑造的难度会很大，甚至产生多米诺骨牌效应。

（四）有效监管不健全，导致合同履约源头治理不足。调研问卷显示，20.48%企业认为，合同标的不明确、不具体是造成违约的主要原因。19.06%企业认为，合同规定的履行期限不明确、不完备造成了违约。调研发现，有些招标文件对发包范围表述不明、设计不详尽、采购及支付规定不清晰。有些发包方在招标文件中规定，承包方必须在三天内报价（多数项目实行总价包干）并对工程量清单的数量负责，为合同履行过程中发生纠纷埋下隐患。此外，综合性合同行政监管的法律、行政法规缺位也不容忽视。《民法典》第五百三十四条仅仅规定对“当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益的行为”进行行政监管，并没有明确具体而又具备可操作性的行政监管类型，如果没有部门规章进行细化，则直接使用该条规定很难进行有效的合同监管。

（五）客观不确定性因素增加，导致部分合同违约为无奈之举。当前，国内和国际市场的不确定性较以往更大，客观上影响了经营主体对合同的全面履行。调查问卷显示，59.93%企业认为，合同违约主要由疫情、天气等不可抗力因素造成。某企业反映，受疫情等因素影响，近两年合同违约率明显上升，特别是集中在餐饮行业，过去出现违约风险后，违约方一般会提前通知或见面协商，现在是“不敢见面”甚至是“直接失联”。还有工程设备租赁方面，湖北某企业表示，受房地产大环境影响，现在提前终止合同的比例由过去的17%上升到31%，企业普遍倾诉“不是不愿意履约，实在是干不下去了”。此外，合同履约前后关联性强，部分违约行为会因为环环相扣被迫发生。有企业表示，自己既是债务人也是债权人，因为上游客户出现违约，导致企业出现资金周转困难被迫成为下游客户的违约方，“我也不想，但是实在没办法”。

图6 造成合同违约的原因

“五个一”提升合同主体履约能力助力经济规范健康发展

在问卷调查中，对于加强合同履约监管的建议，很多被调查者都表达了自己的心声，比如“加强合同履约监管，对恶意违约者加大处罚力度；加强政务诚信建设，增强企业投资信心；加强对企业签订合同的指导，从源头上治理合同违约……”这一方面表达了企业对于加强合同履约监管的迫切愿望，一方面也体现了加强合同履约已成为促进市场经济健康发展的迫切需要。

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，党的二十大报告明确指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”在此背景下，作为社会主义市场经济中经济活动运行的基础，合同履约是提升社会信用意识、增强经营主体信心、稳定社会预期的多赢之举。为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动有效市场和有为政府更好结合，建议围绕经营主体之间合同履行，强化信用约束，实现市场优胜劣汰机制；围绕经营主体与党政机关及事业单位之间的合同履行，用好行政手段，加强合同履行监督检查，持续开展政务失信专项治理，进一步提高合同履约水平。

（一）完善制度设计，逐步形成合同履约监管全国“一张网”。当前各地方各部门围绕政府采购、招标投标等领域开展了一些创新性的合同履约监管工作，但仍存在各扫门前雪、数据难以共享、监管举措不一等问题，建议从政策层面加强合同履约监管的制度保障，为各部门开展工作提供依据。一是理顺监管机制。深入研究行业主管部门、市场监管部门、信用建设部门等相关单位在合同履约信用体系建设工作中的职责边界，建立“各司其职、分工负责、协同配合”的综合监管机制。二是开展监管试点。选择公共基础设施建设、医药、养老托育、生态环境等涉及国计民生的重点领域，围绕合同签订、履约、完成全过程开展合同履约监管试点工作。及时总结试点经验，成熟后向其他领域延伸拓展，逐步提升合同履约能力和水平。

（二）加强政务诚信建设，凝聚企业与城市发展“一盘棋”。提高政务公信力，是营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境的重要基础。一是加强地方招商引资规范化研究，强化过程监督。可参照项目投资额度，设定各项招商引资政策支持的“综合最高比例”，防止“超常规优惠”，进一步规范地方招商引资。同时，发挥好人大对预算的监督机制，加大部门联合监管力度，及时、科学监测各投资环节，特别是对“抽屉协议”等隐蔽方式的监督。二是完善投资事前论证，合理规避无效投资风险。依据各区域实际特点和项目类别进行差异化招商布局，在厘清存量优劣势、锁定增量方向的基础上，充分发挥省市县三级层面专业团队的联动建设，尽可能优化投资论证工作细节，挤压企业投机套利空间。三是持续开展政务失信专项治理。国家层面持续开展政务失信专项治理，建立地方政务失信台账和典型案例通报制度，对地方政府拒不履行政府所作的合法合规承诺，特别是严重损害民营企业合法权益、破坏民间投资等行为，加大查处力度，惩戒到人。

（三）健全监督机制，形成合同履约信用监管“一条链”。

适应“放管服”改革要求和合同监管新形势，建议从事前事中事后全流程，健全合同履约信用监管机制。一是事前阶段，规范和推广合同文本。各级行业主管部门要根据经营主体和群众反映的突出问题，在充分吸收最新政策基础上，对旧的示范文本进行修订及完善，明晰市场交易主体双方的权利和义务，遏制不公平格式条款，维护签约双方合法权益。二是事中阶段，实施信用分级分类监管。依托各级信用信息共享平台，有效整合经营主体在合同履约期间产生的公共信用信息、市场信用信息、投诉举报信息等相关信息，并纳入公共信用评价或者行业信用评价，开展信用分类等级评定，并实施差异化的监管措施。三是事后阶段，严查重处典型案例。建立合同不履约典型案例归集和通报制度；对主观违约且无故拒绝履约的合同主体，依法依规纳入失信名单并实施信用惩戒；加强府院联动，对涉嫌犯罪的，提请司法机关追究刑事责任。

（四）提高失信成本，统一合同违约依法依规惩戒“一把尺”。调查问卷显示，90.97%企业认为政府应该对违约企业实施有力约束。提高失信成本的目的就是要让违法主体付出的代价远远大于违约所得利益，让经营主体不敢违约不愿违约不想违约。一是依法依规建立合同违约失信惩戒对象认定机制。遵循客观公正、标准统一、动态管理、可追溯的原则，行业主管部门要结合实际并根据合同违约影响程度，严格制定合同违约失信惩戒对象认定标准，依法依规公示失信信息，将失信行为认定纳入法治化的轨道。二是依法依规制定合同违约失信惩戒清单。区分一般失信行为、严重失信行为等不同程度，在《全国失信惩戒措施基础清单》基础上，梳理合同违约失信惩戒措施清单，动态更新并向社会公开，倒逼经营主体诚信履约。

（五）宣贯合同法律法规，紧绷合规经营“一根弦”。普及合同法律法规，增强合同主体法律意识，有助于从源头强化合同履约。一是加强对各类合同主体法律法规培训，提高合同当事人依法签约能力。各级行业主管部门要联合市场监督管理部门积极与新闻媒体合作，加强宣贯《民法典》《合同行政监督管理办法》等法律法规，比如通过典型案例现身说法，使经营主体在实践中知道应该如何订立合同，如何履行合同；了解哪些是无效合同及其法律后果；了解违约行为的社会危害及法律后果等，增强经营主体诚信履约自律意识和维权意识。二是引导经营主体健全企业内部合同管理制度。市场监督管理部门要对经营主体尤其是中小微企业、个体工商户等建立完善内部合同管理制度加强指导，健全企业内部合同运行管理组织网络，落实合同管理部门、人员、制度，比如法人委托代理制度、合同章使用制度、合同履约跟踪制度等，全面推行企业合同运行流程的规范化管理。