论党和国家权力监督制度的体系化

杨建军 曹 锐

权力监督制约是国家治理现代化的重要内容。在中国，权力监督既有党内监督，也有国家监督；整合党和国家的权力监督制约制度，发挥制度的总体优势，是党和国家权力监督制约制度发展的基本方向。党的十九大报告提出，“要健全党和国家监督体系”。①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载共产党员网，www.12371.cn。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调，“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。②《习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调 一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障》，载《人民日报》2020 年1 月14 日，第1 版。党的二十大报告提出要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。从上述讲话和报告中我们可以看出，“健全党和国家监督体系”是关键，体系化发展是党和国家监督制度发展的基本方向。准确理解“党和国家监督体系”是重大的理论和实践问题。

一、党和国家权力监督的制度体系

2021 年3 月27 日发布的《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》提出：“以党内监督为主导，贯通各类监督。各级党委要切实发挥党内监督带动作用，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督贯通协调、形成合力。”④《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（2021 年3 月27 日），载《旗帜》2021 年第6 期。依据上述文件，以监督主体为分类标准，党和国家的权力监督制约体系可分为十大类监督。

（一）党内监督

以党规党纪监督制约权力，是中国共产党开创的权力监督制约的新模式；⑤参见杨建军：《权力监督制约的第三种模式》，载《法学论坛》2022 年第4 期。在这一模式中，“权力监督的主体是中国共产党，权力监督制约的规范是党内法规；党内法规将所有行使公权力的主体都纳入监督制约的范围，监督制约的领域覆盖了法律未覆盖的领域；抓细、抓早、抓小，从严管理，将纪律挺在法律前面，因而，这一权力监督制约的模式，真正成为人类历史上权力监督制约的新模式”。⑥同上注。

党的十八大以来，党中央在强化党内监督方面，重点在于健全党内监督制度，着手修订党员领导干部廉洁从政若干准则、中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例等。⑦参见《习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调 深化改革巩固成果积极拓展 不断把反腐败斗争引向深入》，载《中国纪检监察》2015 年第2 期。《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）第1 条明确其制定目的是“为坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，强化党内监督，保持党的先进性和纯洁性”；第3 条规定，“党内监督没有禁区、没有例外”，明确了党内监督的范围；第4 条规定了监督的民主集中制原则，并强化了自上而下的监督；第5 条第1 款规定了党内监督的任务；第6 条规定“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”；第7 条规定了监督的后果和责任方式是，“把纪律挺在前面，运用监督执纪‘四种形态’”；第9条规定了党对监督工作的领导。通过持续的制度改进，中国共产党构建了较为完善的党内监督制度体系；建立了包括党中央集中统一领导的顶层监督、党委（党组）全面监督、纪检机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、广大党员民主监督的党内监督网络；巡视、巡察全覆盖；派驻纪检机构全覆盖；监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，对所有行使公权力的人员监督全覆盖。⑧参见王翠芳：《新时代党内监督的创新发展》，载《中国特色社会主义研究》2020 年第3 期。此外，还强化了对党的基层组织和党员的监督。中国共产党的党内监督，更加突出政治纪律监督，以“加强党的政治建设，保证全党集中统一、令行禁止”；⑨《习近平在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调 取得全面从严治党更大战略性成果 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》，载《中国纪检监察》2019 年第2 期。党内监督既强调权力监督制约对象的全覆盖，又强调抓住“关键少数”；权力制约与权力合理配置密不可分；自律与他律相结合，预防与惩戒相结合。⑩同前注⑤。

（二）人大监督

从世界范围来看，议会除了立法，还具有充当国家公共论坛、选举国家重要公职人员、监督政府等功能；议会监督建立在人民主权学说为核心的近代民主理论、代议制政府、议会主权理论、分权制衡理论、法治理论等基础之上；议会监督主要是指议会对国家行政机构、司法机构及其他国家机关实施的一种监督；西方的议会监督主要包括法律监督、财政监督、人事监督、重大问题监督等。⑪参见唐晓：《议会监督》，世界知识出版社2009 年版，第2、11-13 页。当代中国的人大监督制度，是以马克思主义人民主权理论、人民监督理论为基础，以社会主义国家议行合一为基本原则，参照世界议会监督制度并根据中国实际而建立和发展起来的监督制度。⑫同上注，第28 页。人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，也是中国特色权力监督体系的重要组成部分。（1）监督权是宪法法律赋予人大及其常委会的基本职权；人大监督的内容包括对法律实施状况和各国家机关行使权力的状况进行监督，具体包括法律监督和工作监督两方面。（2）人大监督的手段比较多样。如，听取和审议工作报告，听取和审议国民经济和社会发展计划，对法律法规实施情况的检查、询问和质询，对规范性文件备案审查，对特定问题进行调查，罢免和撤职等。⑬同前注⑪，第361-372 页。地方人大的监督手段主要包括审议专项工作报告，代表评议，述职评议，执法检查和执法责任制监督，视察调研，专题询问，审查公共预算和预算外收入，工作（述职）评议、测评，代表集体约见官员，重点督办议案建议，代表旁听庭审，审议预算执行情况报告和审计报告，评估财政支出绩效等。按照监督内容划分，人大监督可分为工作监督、法律监督和财政监督三类。⑭参见陈川慜：《中国地方人大监督力度评估：指标设计及应用》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2017 年第3 期。（3）人大监督一个非常重要的制度功能就是推动监督工作与立法工作相结合，通过监督，发现制度漏洞和存在问题，改进立法。此外，人大还具有合宪性审查的职能。党的十九大报告正式提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”；合宪性审查的基本功能在于“发现和纠正违宪的法律法规行为，确保宪法作为国家根本法的法律权威”；⑮莫纪宏：《依宪立法原则与合宪性审查》，载《中国社会科学》2020 年第11 期。本质上，合宪性审查是在吸纳合法性审查基础上的一种立法监督。⑯参见林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学》2018 年第2 期。人大监督具有依法监督，以事后监督为主、事先监督为辅，间接监督为主、直接监督为辅，权威性、公开性等特征。⑰同前注⑪，第333-335 页。“督促自纠与作出处理相结合是中国人大监督制度的一大特色。”⑱蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》，载《中国法律评论》2019 年第4期。当然，人大监督也存在着监督的法律法规欠缺可操作性；重程序性监督，轻实质性监督；监督手段单一，监督力度不足；监督实效性不强等不足。⑲参见简小文：《习近平关于人大监督的重要论述研究——兼论我国宪法法律监督权与人大监督制度的完善》，载《经济社会体制比较》2020 年第1 期。

（三）民主监督

在中国语境下，民主监督有广义和狭义之分。广义的“民主监督”指的是依靠人民群众对党和国家公权力行使的监督；狭义的“民主监督”指的是依靠民主党派对公权力的监督。本文讲的民主监督，主要指的是狭义上的民主监督即民主党派对公权力进行的监督。我国《宪法》序言规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”；《中国共产党章程》 明确提出坚持和完善“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”“推进协商民主广泛多层制度化发展”；2016 年修订的《中国共产党党内监督条例》特别强调“党内监督和外部监督相结合”。2020 年底修订的《中国共产党统一战线工作条例》第12 条第4 款规定，“民主监督”是民主党派的基本政治职能之一。民主监督的形式包括会议监督、视察监督、提案监督、专项监督、其他形式监督等。民主监督是党和国家监督体系的组成部分，是具有“程序性、非实体权力的柔性监督”，是“以提出意见、批评、建议的方式进行”的“共识性、合作性、建设性的协商式监督”，⑳刘畅：《人民政协民主监督的演进逻辑、价值意蕴与发展路径》，载《吉林大学社会科学学报》2022 年第4 期。可以发挥“咨询、表达、反馈、警示等功能”。㉑许奕锋、杨婧瑜：《参政党民主监督的学理性探析》，载《湖南省社会主义学院学报》2022 年第1 期。

（四）行政监督

我国的行政监督与西方的行政监督不同。“行政监督是行政监督主体依法对行政权的运行实施督导和控制的一种机制”，㉒沈亚平：《关于行政监督的理论分析》，载《天津社会科学》1998 年第2 期。行政监督的对象是所有行政组织、行政机关和全部行政人员，内容涵盖了与政府行政行为有关的政治、经济、社会和文化职能的各个领域，包括信息情报、政策抉择、计划规划、指挥协调等所有行政行为；㉓参见王世雄：《我国行政监督体制的现状与发展趋向》，载《政治与法律》2000 年第6 期。行政监督的内容是监督政府部门及其人员是否依法行政、依法履行职能，是否为民服务，是否勤政廉政；㉔参见丁婕：《我国地方行政监督体制研究》，载《市场论坛》2019 年第4 期。行政监督的途径包括行政诉讼、行政复议、行政程序规范，具体制度包括政府采购制度、领导干部任期经济责任审计制度、收入申报制度、听证制度、公示制度等。㉕同前注㉓。行政监督的功能包括“预防、纠错、补救、促进”，通过监督，促使行政管理更有效。㉖同前注㉒。行政监督的内部监督可分为专门监督和非专门监督两类，前者如行政监察、审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督；后者如各级行政机关及其主管部门按行政隶属关系自上而下或自下而上进行的监督，以及政府职能部门就其所辖事务在自身权限与责任范围内对其他部门进行的监督。㉗同前注㉓。

2018 年国家监察委员会成立后，原行政监察、审计监督等各项行政监察权就被纳入国家监察委员会。监察制度是一项非常重要的制度。从世界范围来看，监察体制分为议会主导型的监察体制和行政主导型的监察体制。在前一体制下，监察机构由议会产生，受议会监督和指导，对议会负责，目前世界上有140 多个国家采取的是类似制度；议会监察权力广泛，主体职权法定，机构独立，监察专员多由法律专业人士担任，不仅可以监督所有行政机关，有的还可以监督军事机关、司法机关甚至总统等。行政主导型监察体制是指监察机构由政府首脑或行政产生，监察机关属于行政机关的一部分，大多数总统制国家采取这一监察模式。㉘参见郝建臻：《法治监察研究》，法律出版社2020 年版，第27-32 页。我国的监察制度源于革命根据地时期，1950 年通过的《人民监察委员会试行组织条例》即规定了人民监察委员会的任务。党的十八大以来，中央开始推进监察制度改革，并在北京、山西和浙江推行监察委员会改革试点。2017 年，党的十九大提出要“深化监察体制改革”。《中华人民共和国宪法修正案（2018）》第124-125 条规定“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关”。2018 年3 月全国人大通过的《中华人民共和国监察法》，明确了监察委员会的职责、监察范围、权限、程序等。我国检察体制改革的目标是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”，监察委员会的基本职责是“对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”。监察体制改革的重大调整是将原行政监察、预防腐败机构和检察机关查处贪污犯罪、渎职侵权以及预防职务犯罪等职能整合起来，成立国家监察委员会。监察权到底属于什么性质？有学者认为监察权或许是一种混合型权力，“既包括了代表制民主下的代表责任（传统的议会监督权），又掌握了一定的行政调查处置权，甚至包括了一定的司法性权力”。㉙秦前红《：监察改革中的法治工程》，译林出版社2020 年版，第11 页。

（五）司法监督

通过司法限制权力在西方有较为深厚的文化传统，早在中世纪英格兰的宪政体制中就有“司法权与政治统治权二分的新观点”；㉚李栋《：通过司法限制权力——英格兰司法的成长与宪政的生成》，北京大学出版社2011 年版，第326 页。后经洛克、孟德斯鸠等人的推进，西方形成了分权理论。司法权可以通过造法、法律解释权消解立法权，通过适用普通法审理行政案件而对行政权作出一定限制，甚至还可以化解政治争议、生成宪法规则惯例，规范、调整行政权力。㉛同上注，第360-366 页。通过司法制约政治是现代政治规范性发展的重要模式，也是现代法治的基本内涵，是实现权力制约的重要途径，如“广大公众和社会组织依法向司法机关举报违法行政行为的政治监督机制”。㉜杨建军《：法治国家中司法与政治的关系定位》，载《法制与社会发展》2011 年第5 期。字面的司法监督包含两层含义，其一是对司法机关及其活动的监督；其二是指通过司法机关的活动对其他公权力主体的监督。在我国，对司法的监督如上级法院对下级法院审判的监督，检察院对法院审判的监督，人民代表大会及其常委会对法院审判的监督以及新闻媒体的监督等。㉝参见王松苗：《推动纪检监察监督与司法监督贯通衔接》，载《中国纪检监察报》2020 年8 月13 日，第6 版。

（六）审计监督

审计是国家监督体系中专门化的经济监督制度，我国《宪法》《监察法》《审计法》等法律对之作出明确规定。审计监督主要以国家审计机关为主依法对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行监督、鉴定和评价。具体业务主要包括财政审计，经济责任审计（对党政领导干部、国有企业等），固定资产投资审计，行政执法审计（针对行政执法过程的真实性、合法性），社会保障基金审计，资源环境审计（针对资源环境会计披露信息的真实性、合法性），金融审计（针对金融机构业务的真实性、合规性和经济效益），企业审计，境外审计，税收审计，教科文卫审计，农村农业审计，电子数据安全审计等。㉞参见徐超、陈勇：《大数据技术与方法在审计监督中的应用研究》，载《数量经济技术经济研究》2021 年第5期。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。2015 年印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》提出，“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。审计监督是国家权力监督、廉政建设与问责制度体系的重要组成部分，具有风险预防、绩效评价、权力控制和信息公开等功能。㉟参见高晓霞、钱再见《：在信任与问责之间：国家廉政体系中的审计监督研究》，载《南京社会科学》2020 年第7 期。

（七）财会监督

财会监督“是财政部门依法依规对财政活动、财政资金和会计活动进行的监督，包括财政监督和会计监督两项行政职能”。“财政监督指财政部门对财政管理过程中政府的行为活动以及财政资金的使用进行行政监督……监督方式主要包括审核、审批、征收监缴、监控、核查、检查、绩效评价、调查研究等”。“会计监督指政府授权财政部门依法对社会各类会计主体各项会计活动进行监督”，㊱喻冬梅：《财会监督在国家治理体系和治理能力现代化中的定位及思考》，载《财务与会计》2020 年第12 期。包括检查、核查、约谈、调查研究等。财会监督对象包括人大、政府部门、纪委监委、社会公众等依照有关法律法规进行的财政活动、财政资金和会计活动，它主要以财经法规、财经纪律、会计准则和会计制度对会计信息所反映的经济业务的合法性、合规性、合理性进行审查，以确定特定主体是否存在违法违规行为。㊲参见况玉书、刘永泽《：财会监督的本质特征、作用及创新》，载《财务与会计》2022 年第22 期。实践表明，会计监督发现的问题主要包括：（1）企业财务舞弊，典型表现如伪造交易、虚增收入，以虚假发票等列支费用，虚构交易、套取费用，虚构业务、套取资金等；（2）中介机构违反职业操守，典型表现如编制虚假财务报告、骗取高新技术资格，“量身定制”出具不实审计报告，海外上市公司财务造假、事务所审计失败等。㊳参见财政部会计监督检查案例编委会编《：会计监督检查典型案例》，中国财经出版传媒集团、中国财政经济出版社2022 年版，第3-8、15-27、45-51、233-245、253-257、264-269 页。

（八）统计监督

根据《统计法》的相关规定，统计监督主要是指“统计机构通过统计资料对政策、计划的执行情况进行检查和监管的经济监督”，它是政府统计工作的一项主要职能。统计监督是政府统计机构“以统计科学方法为基础，通过独立调查和分析，对党中央重大决策部署落实情况、国家重大战略规划完成情况、经济和社会发展情况和趋势进行定量监测”。㊴李一辰：《统计监督职能定位和实现路径探析》，载《调研世界》2021 年第2 期。统计监督内涵包括三方面：对统计工作及数据生产过程的监督，运用统计数据与统计方法对经济社会发展进行监测评价，运用统计手段对党中央重大决策部署落实和国家治理情况做定量监督。㊵参见程开明、刘琦璐、李泗娥、于静涵：《统计监督与其他监督的贯通协同机制研究》，载《统计理论与实践》2022 年第4 期。

（九）群众监督

群众路线是中国共产党的根本工作路线，群众监督是发扬民主、引导群众参与国家管理的重要途径。群众监督的主体广泛，可以是人大代表、人民团体（如消费者协会），也可以是普通的工人、农民、个体工商业者；群众监督的方式可以是宪法法律规定的批评、建议、申诉、控告、检举，也可以是质询和调查。群众监督的途径非常广泛，如信访，向纪委监委、公安机关、检察机关提供违法违纪线索，写举报信，通过网络发布信息表达诉求，电视问政等。群众监督往往具有广泛性、自发性、非强制性、滞后性等特征。㊶参见胡松、方茁《：论当前廉政建设中的群众监督机制》，载《中央社会主义学院学报》2004 年第4 期。群众监督总体上虽然不具有组织性、系统性，但处于基础地位，很多正式监督是在群众监督基础上启动的。㊷参见何士青、翟凯：《公民监督权行使研究》，中国社会科学出版社2021 年版，第18 页。

（十）舆论监督

当前舆论监督日益发挥出重要价值。通常来讲，“舆论监督是指新闻媒介代表公众（公民）对权力运作尤其是权力滥用导致的腐败进行的监督”，㊸展江、张金玺《：新闻舆论监督与全球政治文明——一种公民社会的进路》，社会科学文献出版社2007 年版，第21 页。它往往被称为国家的“第四种权力”。在国际上，“透明国际新闻把新闻媒体当成国家廉政建设的重要支柱”。㊹张春林《：舆论监督与制度自信》，人民日报出版社2021 年版，第21 页。舆论监督的形式包括：通过客观报告将权力运作纳入公众视野，促进权力运行透明化、阳光化；针对权力腐败进行抨击；通过新闻调查等深入揭露腐败案件等。其本质是通过权利行使对权力腐败进行监督。㊺同前注㊸，第22-23 页。舆论监督的效果产生机制包括：引发公众义愤、引发国会或者司法部门采取行动、引发压力集团施压等，㊻同前注㊸，第25-26 页。甚至引发公众舆情乃至跨国舆论，通过舆论压力推动国家治理。在自媒体背景下，舆论监督也可能由公众自身发布的权力监督信息而形成。不过，舆论监督也存在真假信息并存等不足。

二、党和国家权力监督制度体系化完善的意义

（一）现行权力监督体系的基本特征

其一，党和国家的监督体系已经形成。经过长期的建设和发展，党和国家权力监督的基本体系已经形成。这一监督体系，融合党、国家、群众、新闻舆论监督力量为一体，既包括正式监督也包括非正式监督，既包括专责监督也包括一般监督。专责监督的主体明确、职责清晰，且有党规和法律为其提供基本规范依据。

其二，党内监督为主导，监督主体多元。现行监督主体既包括政党，也包括国家。政党既包括执政党，也包括各民主党派；国家监督主体既包括权力机关，也包括行政机关和国家司法机关，行政监督机关既包括一般行政机关也包括特定领域的行政监督主体，如财会、审计、统计，既包括公权力机关也包括社会监督主体，如群众和舆论监督主体。当然，在现行的监督体系中，党内监督居于主导地位。

其三，监督领域总体上实现了全覆盖。现行党和国家监督制度体系，总体上实现了对公权力监督的全覆盖。尤其是通过国家监察委员会改革，实现了对公权力行使主体监督的全覆盖。从监督领域上来看，现行监督体系涵盖了政治、纪律、立法、执法、司法等各个领域。

其四，既注重事前监督与预防，又注重事后惩戒与追责。监督制度的存在，本身就是一种警示和预防。党内监督的很多制度，具有突出的预防性特征。如“注重通过经常性的批评和自我批评、约谈函询等加强对权力掌控者的行为规范性提示，节假日等重要节点各级党委通过发警示通知等方式，预防违法、违纪行为的发生。”㊼同前注⑤。纪律检查机关对违纪人员作出处分，监察机关对公职人员依法作出政务处分、提出监察建议，司法机关对涉嫌职务犯罪者提起公诉、判处刑罚，即事后通过责任追究落实权力监督的具体表现。

（二）现行监督体系之不足

其一，监督制度的顶层设计需要进一步科学化。（1）各个监督体系的进一步完善，需要树立一体化塑造的理念。在制度上需要一体化构建，以消除旧的监督制度与新制定和修改的监督制度之间的矛盾和冲突。目前，各监督机制尚未完全实现一体化运行。而从功能上来看，各监督机制也未实现一体化整合，监督制度的体系化功能没有充分发挥出来。（2）权力监督如何更好地推进国家治理体系现代化，需要做深度思考。权力监督本身不是目的，监督的目的是保障公权力的运行更加合法，使公权力能够更好地服务于党和国家各项事业的发展。鉴于此，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，以“建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为”。不过，纠错容错机制在实践中总体上缺乏具体明确的制度启动机制，因而，“宽容干部在改革创新中的失误错误”等制度目标的实现如何与监督机制合理整合，就是一个需要进一步解决的制度问题。（3）更加科学合理地设定权力监督制约制度。一是对各种公权力的配置要进一步科学化，通过合理的权力配置有效减少和防止权力腐败。二是权力监督制约成本（人员、编制、机构、设施）应最小化，因为任何制度的设定和运行都需要高昂的社会成本，所以，既要强调监督制约制度的完备，又要合理配置监督力量，防止不合理的监督力量配置占用过多的社会成本。三是权力监督制约制度应能够推进整个党和国家治理的现代化，吸取全球先进监督经验和制度的合理成分，努力形成在全世界最具竞争力的权力监督制约机制。四是权力监督制约的科学化。监督制度应当有效限制权力，又能够较好地保障社会自由、促进社会民主；应当注重约束权力，又能够促进经济社会的发展，还能够推进政治制度更加公正；既要完备建立，又能够高效运行，真正提升制度的实践生命力。

其二，既有监督制度还未完全贯通。（1）监督力量整合不足。如在反腐败领域，“从实际情况看，影响反腐败成效的问题主要有两个，一是反腐败体制机制不健全，机构职能分散，形不成合力；二是有些案件受到各种因素影响难以坚决查办，有的地方腐败案件频发却追究责任不力”。㊽中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编《：习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022 年版，第45-46 页。（2）监督与治权分割。为了保障“正确用权、谨慎用权、干净用权”，就应当“抓住治权这个关键，把权力运行制约和监督体系搞严实。纪检、巡视、审计部门要利剑高悬，履行好监督职能”。㊾同上注，第48 页。（3）监督权力较为分散。修改前的《党内监督条例（2003）》规定，“监督主体比较分散……监督制度操作性和实效性不强”。㊿同前注㊽，第49 页。目前，整个监督权力已经较为集中，但多元主体的监督权力如何进一步整合，依然是一个需要深入思考的问题。（4）专业化监督尚不能充分服务于党和国家的整体监督目标。如审计监督、会计监督等，这些专业化的监督指标复杂，普通的监督人员难以充分理解和准确运用。

其三，现代化监督方式的运用还不十分规范。一是各种监督之间的信息共享不足；二是大数据在监督中的运用尚缺乏较为充分的制度规范，存在大数据监督的权力赋权不足和限权不足的问题；三是在大数据监督中，数据掌控者、处理者究竟应当承担什么样的角色、数据掌控者究竟应当承担什么样的数据提供义务，法律边界不清晰；四是监督过程中如何更加具体、清晰地划定数据调取者保护个人隐私和信息的义务边界，规范尚不明确。

其四，部分监督定位不清晰、功能不明确，未能充分发挥监督功能。监督制度尚不能真正有效发挥作用，并非所有的监督制度都完全发挥了制度的功能。鉴此，“必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程，使监督的制度优势充分释放出来”。51习近平：《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》，载《人民日报》2016 年11月3 日，第2 版。

（三）深入推进党和国家监督进一步体系化完善的必要性

虽然党和国家权力监督制约体系的基本框架已经建立，但是，这一体系依然存在一些需要改进的空间。进一步完善党和国家权力监督体系，具有巨大的时代价值。

其一，权力监督制约制度完善永无止境。全面从严治党永远在路上，因而，为全面从严治党服务的党和国家权力监督制约制度和机制的完善永无止境。虽然党和国家权力监督制约的制度体系已经形成，但是，这一体系上依然存在许多需要完善之处。如，除了党内监督和国家监察监督之间的力量整合较为紧密外，其他很多监督系统之间的内在关联性不强。如审计监督与纪检监察监督之间，总体上还没有建立起非常有效的信息共享机制；会计监督与纪检监察监督、司法监督之间的内在关联性也不强。此外，随着国家监察委员会的设立，行政监督也出现了定位不明晰、监督主体不明确等问题。

其二，科学合理的权力监督制度体系是保障权力监督制度成为一个“自我生成、运作上自成一体的系统”52［德］卢曼《：社会的法律》，郑伊倩译，人民出版社2009 年版，第214 页。的前提。系统的重要功能在于能够保障系统各要素之间形成一种结构性关联，“使系统既分开又相联系”。53同上注，第232 页。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“要健全权力运行制约和监督体系”。只有做好党和国家监督体系的顶层设计和系统化完善，进一步填补监督的制度空白，消除各类监督制度之间可能存在的冲突，强化各类监督制度之间的互动，推动各类监督制度之间信息共享和功能互动，才可能充分发挥各类监督制度的系统化功能，实现党和国家监督体系系统化功能的最大化。

其三，进一步完善权力监督制约，既有助于完善党和国家监督制约体系，也有助于推进国家治理的现代化。“目前，各方面监督总体上有力有序，但协同衔接不够通畅的问题比较突出，日常监督不够严格，办法不多、效果不强。要继续健全制度、完善体系，使监督体系更加契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能”。54同前注㊽，第59-60 页。“要将正风肃纪反腐与深化改革、完善制度、促进治理贯通起来，用好‘四种形态’，综合发挥惩治震慑、惩戒挽救、教育警醒的功效。”55《习近平在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调 充分发挥全面从严治党引领保障作用 确保“十四五”时期目标任务落到实处》，载《中国纪检监察》2021 年第3 期。

三、党和国家权力监督制度体系化完善的路径

（一）坚持党内监督为主导

“党的十九大对健全党和国家监督体系作出部署，目的就是要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。在党和国家各项监督中，党内监督是第一位的。深化国家监察体制改革，目的是加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。”56同前注㊽，第56 页。党的二十大报告提出，“以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为从严治党提供制度保障”。57《坚定不移推进全面从严治党》（2016 年10 月27 日），载《十八大以来重要文献选编》（下册），中央文献出版社2018 年版，第454-455 页。作为执政党的中国共产党，只有自我监督，才能够实现监督的有效性。之所以说党内监督居于主导地位，还因为“从监督主体的关系看，虽然各类监督的职责定位和关注点、着力点不同，但都在党中央集中统一领导下，目标方向、总体要求一致”。58吕曼《：以党内监督为主导推动健全党和国家监督体系》，载《人民论坛》2022 年第24 期。“党内监督是全党的任务，党委（党组）负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责”。59习近平《：论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018 年版，第294 页。党内监督为主导还意味着党要对各类监督进行统一领导。“统一领导，就是要强化主体责任，加强统筹协调，使监督工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同。”60同前注㊽，第60 页。

（二）推进党和国家监督的系统化

其一，构建党和国家监督制度体系。（1）加强党对监督工作的统一领导。党的十八大以来，在党中央的统一领导和统筹协调下，党和国家权力监督制约体系不断完善。监督制度体系既强化了党委（党组）的监督责任，也强化了纪律检查委员会监督执纪问责的专门监督责任，还推动了纪律检查委员会与国家监察委员会的合署办公，形成了以党内监督为主、其他监督相贯通的监督合力。（2）推动监督全覆盖。“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决减存量、重点遏增量。”61《习近平在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 全面贯彻落实党的十九大精神 以永远在路上的执着把从严治党引向深入》，载《中国纪检监察》2018 年第2 期。“要坚持内容上全涵盖、对象上全覆盖、责任上全链条、制度上全贯通，进一步健全全面从严治党体系，使全面从严治党各项工作更好体现时代性、把握规律性、富于创造性。”“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。党委（党组）要发挥主导作用，统筹推进各类监督力量整合、程序契合、工作融合。要持续深化纪检监察体制改革，做实专责监督，搭建监督平台，织密监督网络，协助党委推动监督体系高效运转。”62《习近平在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话》，载习近平系列重要讲话数据，http://jhsjk.people.cn/article/32602947，2023 年1 月9 日。（3）做好监督体系顶层设计。既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。“要把监督贯穿于党领导经济社会发展全过程，把完善权力运行和监督制约机制作为实施规划的基础性建设，构建全覆盖的责任制度和监督制度”。63同前注㊽，第61-62 页。“完善党和国家监督体系，总要求是党统一领导、全面覆盖、权威高效，着力点是增强监督严肃性、协同性、有效性……把管理和监督寓于实施领导的全过程。全面覆盖，就是要坚持有形覆盖和有效覆盖相统一，抓好‘关键少数’，带动整个监督体系更加严密、更加有效运转。要紧盯权力运行各环节，抓住政策制定权、审批监管权、执法司法权等关键点，合理分解、科学配置权力，严格职责权限，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。权威高效，就是要科学设计体制机制，提升监督体系整体效能。要把党委（党组）全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等结合起来、融为一体。”64同前注㊽，第60-61 页。（4）建立预防腐败的体制机制。“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促进的有机整体，必须统筹联动，增强总体效果。‘不敢’是前提，要以严格的执纪执法增强制度刚性，让党员、干部从害怕被查处的‘不敢’走向敬畏党和人民、敬畏党纪国法的‘不敢’；‘不能’是关键，要科学配置权力。加强重点领域监督机制改革和制度建设，推动形成不断完备的制度体系、严格有效的监督体系；‘不想’是根本，要靠加强理想信念教育，靠提高党性觉悟，靠涵养廉洁文化，夯实不忘初心、牢记使命的思想根基”。65《十九大以来重要文献选编》（中册），中央文献出版社2021 年版，第388 页。

其二，推动各类监督协调贯通。（1）推进党内监督制度的系统化。既要发挥党委（党组）的监督主体责任，又要充分发挥纪检机关的监督专责作用，实现“把党委（党组）全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等结合起来、融为一体”66同上注，第389 页。的体系化监督制度构建目标。“纪检监察机关要发挥监督专责机关作用，协助党委全面从严治党，推动党内监督和其他各类监督贯通协同，探索深化贯通协同的有效路径”。67《习近平在十九届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调 坚持严的主基调不动摇 坚持不懈把全面从严治党向纵深推进》，载《中国纪检监察》2022 年第3 期。“强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处”。68同前注⑦。“党的十九届四中全会对推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，促进党内监督与其他各类监督贯通融合、相互协调作出专门部署”。69揣晓倩《：推进“四项监督”统筹衔接 健全高效党内监督体系》，载《长春日报》2022 年7 月24 日，第1 版。党内监督分为专门性监督和一般性监督，专门性监督即监督由专职机构来进行，一般性监督指由全体党员参与监督工作。70参见许耀桐：《党内监督论》，载《中共天津市委党校学报》2016 年第3 期。（2）充分发挥纪检监察机关的监督合力。“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。71同前注㊽，第50 页。“深化国家监察体制改革，就是明确要建立集中统一、权威高效的中国特色社会主义监察体系。各级监察机关一定要在党的领导下，以宪法为根本准则，履行好对行使公权力的公职人员监察全覆盖的法定职责”。72同前注㊽，第55 页。经过数年的努力，监察改革已显成效：一是“解决了过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，优化了反腐败资源配置，实现了党内监督和国家监察、依规治党与依法治国的有机统一”；二是“把所有行使公权力人员纳入统一监督的范围，解决了过去党内监督同国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题”；三是“不敢腐的震慑效应充分显现，一批腐败分子投案自首，标本兼治综合效应更加凸显”。73同前注㊽，第57-58 页。（3）贯通各类监督。“充分发挥巡视制度优势和纽带作用，打通党内监督和国家监督的贯通渠道，完善巡视与纪检、监察、组织、审计等监督的协作机制，探索建立巡视与财政、统计等职能部门的配合机制，推动形成系统集成、协同高效的中国特色监督体系”。74同前注㊽，第61 页。推动党内监督与国家监察制度的整合。“要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”75《习近平在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调 坚持全面从严治党依规治党 创新体制机制强化党内监督》，载《中国纪检监察》2016 年第2 期。“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间”。76同前注㊽，第58 页。发挥纪检监察机构合署办公的优势，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接。一是加强纪律监督。纪委是党内监督的专门机关，“既协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，又督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作任务，经常进行检查监督，严肃惩处腐败问题”；77《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》，载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文 献研究院编《：习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022 年版，第133 页。纪委要严格遵照《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》，监督党内公权力行使者，并对违反纪律的行为依照规定进行问责，“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力”。78习近平：《抓好反腐倡廉法规制度贯彻执行》（2015 年6 月26 日），载《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第156 页。二是加强监察监督。“要把执纪和执法贯通起来，监督执纪和监察执法一体推进。合署办公后，统筹运用纪法‘两把尺子’，要坚持执纪必严，用铁的纪律强化日常管理和监督，严肃查处违反党规党纪的行为；同时，坚持纪法协同，依法监督公职人员严守立身为政的底线”。79习近平：《在中央政治局常委会审议中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则稿时的讲话》（2018 年11 月12 日），载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022 年版，第97 页。要把纪律适用和法律适用结合起来，推动执纪和执法紧密衔接。三是加强派驻监督。派驻监督是中国共产党创立的独特监督形式。早在建国初期，派驻监督即现雏形。党的十八大以来，派驻监督制度不断改进。“纪检监察派驻机构是由上级纪检监察机关派出、驻在一级党和国家机关并履行纪检和监察两种职能的工作机构”。80张利生：《派驻监督实践略论》，中国方正出版社2020 年版，第31 页。依据十九届中央纪委二次全会的安排，依据党章、党规和宪法、监察法规定，中央纪委国家监委派驻机构对中央纪委国家监委负责，履行党的纪律检查和国家监察两项职责，发挥监督的“探头”作用。81同上注，第16 页。派驻机构能够融入驻在部门，了解驻在机构的人事、关系；紧盯专业问题，了解专业知识；在一线、接地气；能够近距离、全天候地开展监督。82参见前注80，第55-65 页。四是强化巡视监督。“党内巡视制度是我们党为加强党内监督，在借鉴我国古代巡视制度的基础上所建立的一种专门适用于党内的、自上而下的巡查监督形式。”83唐勤：《党内巡视制度的历史演进》，载《重庆社会科学》2014 年第4 期。巡视“重点检查被巡视党组织是否维护党章权威、贯彻从严治党方针、执行党的路线方针政策和决议，是否存在党的领导弱化、主体责任缺失、从严治党不力等问题，督促其担负起管党治党责任……着力发现腐败、纪律、作风和选人用人方面的突出问题”。84习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话（》2016年1月12日），载《中国纪检监察》2016年第10期。巡视是政治巡视而非业务巡视；巡视制度恰似党中央的“千里眼”，确保中央及时获知地方的真实信息，发现问题症结；巡视以纪律的尺子衡量被巡视对象的行为；巡视的对象是“关键少数”，巡视具有对巡视对象的“保护性监督”特点。85参见侯学宾、陈越瓯《：党内巡视制度功能的新阐释》，载《治理研究》2019 年第5 期。（4）充分发挥人大的监督作用。“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法律统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确实施”。86习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014 年9 月5 日），载《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021 年版，第78 页。人大还负有监督宪法实施、推进合宪性审查实施的职能。（5）充分发挥政协的民主监督作用。人民政协民主监督的重点是党和国家大政方针和重要决策部署的贯彻落实，“中国共产党各级党委要重视和支持人民政协事业发展，把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序……完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”。87习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021 年版，第95 页。“纪检监察机关要多听取民主党派和无党派人士对我们党、对党员干部的意见和建议”。88习近平：《在中央统战工作会议上的讲话》（2015 年5 月18 日），中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022 年版，第160 页。（6）明晰行政监督的定位。国家监察委员会组建以后，行政监督如何定位，似乎不很清晰。虽然如此，行政系统内部的监督依然是必要的。相较于传统的行政监督，国家监察具备独立性和专业性更强、权威性更高的优势。（7）推动司法监督与纪检监察监督的协同。公检法机关处于司法的第一线，能够第一时间发现权力运行中的违法、犯罪问题或问题线索。推动司法监督与纪检监察监督的协同，有助于深度调查违纪、违法、犯罪行为，及时制止和惩戒严重违法、违纪行为，有助于从专业的角度发现制度及其运行漏洞，推动党内法规、国家法律的监督内容完善。（8）强化财会监督、审计监督、统计监督的真实性、专业性、有效性和公信力。财会监督包括财政监督、财务监督和会计监督。“财会监督的立足点是保障会计信息的真实性和完整性，维护会计信息的公益性和公信力”“在财会监督系统中，同步收录供政府监管机构共享使用的、各单位遵照国家统一的会计制度生成的会计资料，以及政府监管机构要求被监督单位提供的补充信息”。89周华、戴德明、刘俊海《：增强审计监督合力——基于注册会计师行业职能的历史考察》，载《中国社会科学》2022 年第4 期。立足于庞大财会数据，财会监督能够更加精确地助力人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督。党和国家组建了中央审计委员会，统筹全国审计工作。中央对审计监督提出的要求是“加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度”“各地区各部门特别是各级领导干部要及时、准确、完整地提供同本单位本系统履行职责相关的资料和电子数据，不得制定限制向审计机关提供资料和电子数据的规定，已经制定的要坚决废止”。90习近平《：在中央审计委员会第一次会议上的讲话》（2018 年5 月23 日），载《人民日报》2018 年5 月24 日。“要强化统计监督职能，提高统计数据质量，加快构建系统完整、协同高效、约束有力的统计监督体系”。91习近平：《在中央审计委员会第四次会议上的讲话》（2021 年5 月18 日），载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编《：习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022 年版，第170 页。财会监督主要在微观层面全面监控经济工作；统计监督通过收集整理财会和审计相关数据信息，真实、客观、公正地向财会监督和审计监督反馈相关政策计划的执行情况、财经法规的维护情况和国家经济的健康状况，为财会监督和审计监督工作提供精确、直观的治理方向；审计监督利用专业优势把好经济监督的最后一关，对财政状况、经济活动和统计数据的真实性、合法性、效益性进行再监督、鉴定和评价，严格把控财会监督和统计监督的质量，扫除监督盲区，形成监督合力。92参见李雪、朱金宇：《国家治理视角下财会监督、统计监督和审计监督新型协同机制的构建》，载《财务与会计》2021 年第9 期。统计监督工作的改进应严格遵照2021 年12 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于更加有效发挥统计监督职能作用的意见》，“切实提高统计数据质量，更好发挥统计数据的综合性、基础性、客观性特点，为贯彻落实党中央、国务院关于经济社会发展的重大决策部署当好参谋助手，加快构建系统完整、协同高效、约束有力的统计监督体系。坚持方法科学、遵循规律、及时准确、真实可靠、防止虚假，坚决遏制‘数字上的腐败’”。“统计监督机关要及时向纪检监察机关、人大机关、行政领导机关报告工作，与司法机关、审计机关及其他监督机关共享数据，建立线索提供、风险预警、处置联动、漏洞修补的协调机制，形成统计监督建议制度，不断增强监督合力”。93于文豪《：更好发挥统计监督作用》，载《中国纪检监察报》2020 年4 月16 日版。此外，经济监督具有极强的专业性，纪委、监察委员会往往缺乏相关专业知识，因而纪检监督、监察监督与其他专业监督就应当加强业务贯通，把专业监督与纪检监察监督有机结合起来。94参见张郁《：监察体制改革背景下行政监督的发展趋向》，载《中国社会科学院大学学报》2022 年第6 期。（9）增强舆论监督、群众监督与纪检监察监督的关联性。“舆论监督与正面宣传是统一的、而不是对立的。新闻媒体要直面我们工作中存在的问题，直面社会丑恶现象和阴暗面，激浊扬清，针砭时弊……媒体发表评论性报道，事实要真实准确，分析要客观，不要把自己放在‘裁判官’的位置上”。95习近平《：坚持党的新闻舆论工作的正确政治方向》（2016 年2 月19 日），《论党的宣传思想工作》，中央文献出版社2020 年版，第188-189 页。在互联网背景下，群众监督具有重大意义。群众监督虽然存在证据不充分、事实不一定完整真实等特征，但是群众监督信息量大，监督信息往往更加快捷。舆论监督、群众监督可以通过更多的监督信息和线索，推动党和国家监督制度发挥权力监督制约作用。当然，针对群众监督过程中存在的恶意发布虚假信息等情形，国家也需要及时进行规范和惩戒。

（三）推动权力监督进一步迈向法治化

“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性……关键是要加强权力运行制约和监督，健全运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，不断形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，96习近平：《在十八届中央政治局第五次集体学习时的讲话》（2013 年4 月19 日），载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022 年版，第176-177 页。科学建立监督制度，强化权力监督。“推进反腐败工作规范化、法治化，前提是纪检监察工作自身运行要规范化、法治化”，纪检监察机关应“牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，严格按照权限、规则、程序开展工作”。97《以全面从严治党新成效推进国家治理体系和治理能力现代化》（2020 年1 月13 日），载《十九大以来重要文献选编》（中册），中央文献出版社2021 年版，第390 页。“要增强法治意识、程序意识、证据意识，不断提高纪检监察工作规范化、法治化、正规化水平。”98《习近平在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话》，载习近平系列重要讲话数据，www.people.cn，2023 年1 月9 日。为了更好地约束权力，就必须推进监督工作的规范化、法治化、正规化。要更加有效地把权力关进制度的笼子里，就必须“依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”“反腐倡廉法律制度建设要围绕授权、用权、治权等环节，合理确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单……把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，最大限度减少权力寻租的空间”。99同前注㊽，第180、182 页。

（四）强化监督制度的实施，增强监督的独立性

法律的生命在于实施，制度的生命力在于执行。“在权力制约和监督方面，我们的制度设计和制度落实存在着一些问题，主要是一些制度执行力不强，权力运行监督体系不完善、不得力，特别是对领导机关、领导干部行使权力的制约和监督形同虚设……我们决定按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则来区分和配置权力，重点解决纪检、巡视、审计、司法监督独立性和权威性不够的问题”100习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018 年版，第204 页。“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常监察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实”。101习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第155-156 页。“强化党内监督，重在日常、贵在有恒”“党的各级组织要拿出滴水穿石的劲头、铁杵磨针的功夫，在坚持不懈、持之以恒中见常态、见长效。”102《习近平在十八届中央纪委七次全会上发表重要讲话强调 全面贯彻落实党的十八届六中全会精神 增强全面从严治党系统性创造性实效性》，载《中国纪检监察》2017 年第2 期。“要继续在常和长、严和实、深和细上下功夫，密切关注享乐主义、奢靡之风新动向新表现，坚决防止回潮复燃。”监督离不开细节、较真，还应认识到批评和自我批评也是一种监督，“让正常的批评和自我批评成为党内政治空气的清洁剂，让党员、干部习惯在相互提醒和督促中进步。”103同上注。

（五）推动大数据监督的规范化

大数据技术的发展不断推动着社会治理的变革。“社会治理也必然会呈现出数字时代的特有逻辑，并成为推动国家治理体系和治理能力现代化、促进包容共享型法治的根本动力”。104马长山：《数字社会的治理逻辑及其法治化展开》，载《法律科学》2020 年第5 期。数据应用技术的不断突破，为改进和创新监管、监督机制提供了技术可能。目前，我国多地纪检监察机关已经开始运用大数据开展监督工作。“纪检监察机关的大数据监督，是指纪检监察机关运用大数据技术对各类公权力行使主体的行为进行的监督，包括运用大数据跟踪权力运行、发现案件线索、调查取证、查办案件等，以及通过大数据‘自动化决策’等方式发现问题并作出监督决策”。虽然存在一些不足，但是，“数据技术有助于推动权力监督方式的现代化”，105杨建军：《纪检监察机关大数据监督的规范化与制度构建》，载《法学研究》2022 年第2 期。使监督更加高效。数字技术还被运用于检察领域，通过“个案办理—类案监督—系统治理”的路径，推动数字检察监督的发展。106参见贾宇：《论数字检察》，载《中国法学》2023 年第1 期。互联网技术和信息化手段的提升，也拓宽了监督渠道。未来，党和国家监督需要更多依靠大数据技术，以提升监督的效率和能力。通过互联网渠道、大数据技术、智能手段、云计算技术、区块链技术，推动纪检监察监督与其他各项监督协同发挥监督合力。大数据运用于监督固然可以提高监督的效率，但是，为了使得大数据监督制度更具制度生命力，需要尽快完善、细化大数据监督的具体制度，明确划定数据提取者、数据处理者、数据提供者的权力、权利和义务边界。

（六）强化对监督者的监督

党中央高度重视纪检监察队伍建设，要求“解决‘谁来监督纪委’问题，防止‘灯下黑’”“把纪委的权力关进制度笼子”。107《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》，载中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》（上册），中央文献出版社2019 年版，第71 页。习近平总书记提出，“监督别人首先要监管好自己，执纪者要做遵守纪律的标杆”。108同前注100，第238 页。监督者既要强化自我监督，也要自觉接受党内监督和社会监督。

四、结语

经过长期发展，党和国家监督的制度体系基本建成。党和国家的监督体系，包含党、国家、群众、新闻舆论等监督力量，既包括正式监督也包括非正式监督，既包括专责监督也包括一般监督。以党内监督为主导，监督主体多元；监督领域总体上实现了全覆盖；既有监督既注重事前监督与预防，又注重事后惩戒与追责。从长远来看，党和国家的监督制度还存在一些不足，需要进一步科学化、体系化。体系化完善党和国家权力监督制度的路径包括：坚持党内监督为主导，推进党内监督和国家监督的系统化、法治化、规范化、现代化发展，同时应强化对监督者的监督。