论新时代“枫桥经验”的法治化进路

叶阿萍

“枫桥经验”历久弥新60 载，从成为改造“四类分子”的样板到社会治安综合治理的典型经验，再到基层社会治理的典范，徐徐展开了一幅中国基层治理变迁的画卷，书写了一部中国基层法治实践的创新史。特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，新时代“枫桥经验”实现了从乡村到社区，从解纷到服务，从社会治安到平安建设的应用升级，成为全面推进依法治国的重要抓手和法治载体。新时代“枫桥经验”陆续被写入《中国共产党农村基层组织工作条例》《为人民谋福利：新中国人权事业发展70 年》白皮书。①参见陆健、严红枫：《“枫桥经验”：基层社会治理的中国方案》，载《光明日报》2021 年3 月17 日，第5 版。特别是自2019 年以来，新时代“枫桥经验”连续被写入党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》、十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》、十九届六中全会《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，代表着新时代“枫桥经验”已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。《法治中国建设规划（2020-2025 年）》《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》等中央文件均强调要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。②胡铭、仇塍迪：《新时代“枫桥经验”的法治基因与治理创新》，载《学习论坛》2022 年第6 期。这为坚持和发展新时代“枫桥经验”提供了规范指导和制度保障，也标志着新时代“枫桥经验”已成为中国之治的标识性概念。

今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60 周年，也是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20 周年。在这继往开来的历史节点，用法治思维和法治方式去深刻理解新时代“枫桥经验”蕴含的法治理念，深入诠释“枫桥经验”在新时代中的法治价值，全面展望新时代“枫桥经验”在法治轨道上守正创新，具有重要的理论意义和实践意义。

一、新时代“枫桥经验”的内生性法治理念

每一种法治模式都有其政治逻辑和独特理念。③参见李林：《习近平法治思想的理论渊源》，载《光明日报》2021 年1 月22 日，第11 版。新时代“枫桥经验”在习近平法治思想的引领下，始终深植中国基层法治实践、坚持把传承中华优秀传统法律文化和借鉴国外法治有益成果紧密结合起来，形成了“软法治理、柔性化解、源头预防、人民主体”的法治理念。在全面依法治国的征程中，新时代“枫桥经验”的这些核心法治理念不断融入中国特色社会主义法治体系，逐渐形成普适性的法治价值、原则、规则，清晰呈现出中国特色社会主义法治体系“特”在哪里，彰显出中国特色社会主义法治道路的显著优势。

（一）新时代“枫桥经验”的软法治理理念

软法指那些不能运用国家强制力保证实施的但又具有约束力的法规范或自治规范。④参见韩春晖：《社会主义法治体系中的软法之治——访著名法学家罗豪才教授》，载《国家行政学院学报》2014 年第6 期。其对特定成员具有较强的心理强制力⑤参见于语和：《民间法》，复旦大学出版社 2008 年版，第3 页。，具有颇具弹性的制度设计、不甚明显的法律位阶、非司法中心主义、多样化的载体形态以及独特的文本叙事方式等基本特征。⑥参见罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，载《中国法学》2006 年第2 期。由于硬法受到宪法和上位法律的限制，国家强制力往往难以介入村社自治、社团自治等被认为是社会自治的领域，以及一些微观的基层治理问题。⑦参见韩春晖、陈吉利：《社会主义法治体系中的软法之治——“党的十八届四中全会精神与软法之治”学术研讨会的延伸思考》，载《行政管理改革》2015 年第2 期。软法之治，其意义就在于超越传统的线性管制思维，关注和回应多元利益诉求，倚重基层协商民主，注重行为导引，彰显其教化、感化作用。⑧同前注①。“枫桥经验”内含软法治理的功能与手段，通过运用村规民约、替代性纠纷解决机制、地方性知识等本土资源进行柔性干预，不但促进了多元主体之间的对话、协商与合作，也有效地填补了国家法因为各地差异、社会快速发展造成的微观治理“权力真空”。⑨参见蒋建森：《充分发挥新时代“枫桥经验”推进良法善治的独特作用》，载光明网2022 年11 月17 日，https://theory.gmw.cn/2022-11/17/content_36167330.htm。在规范性和功能性上，软法和“枫桥经验”两者具有高度的契合性。

“枫桥经验”的软法之治根植于中华优秀传统文化之中，是从中华优秀传统文化的传承中走出来的。村规民约是最典型的“枫桥经验”软法治理方式。⑩参见张晓东：《新时代“枫桥经验”激发“案例法治”创新动能》，载《检察日报》2022 年11 月3 日，第3 版。https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202211/t20221103_591678.shtml。乡约是由传统社会的士绅等精英分子提倡的、秉承儒家道德教化的社会理想来引导基层群众治理乡村。民办乡约作为基层自律和自治的成文产物和规范依据，调整乡里关系，维护乡民“教化自觉、礼仪自律、救扶自发”，具有很强的自治性和引导性。⑪参见吴倩：《宋明基层乡约治理的特点与启示》，载《政治思想史》2019 年第2 期。著名的《吕氏乡约》《南赣乡约》《泰泉乡约》《永丰乡约》《梅花里乡约》成为我国传统乡约的代表。不管在地理空间上，还是在历史文化上，枫桥人民深受儒家思想影响，有着深厚的传统文化积淀。早在1978 年，诸暨枫桥的檀溪公社泉四大队就制定了《治安公约》，当时的干部认为“要搞好治安，总得有个大家遵守的章程”。面对经济社会发展带来的新问题，诸暨当地干部群众不断制定更新村规民约。比如《枫桥镇新农村招赘协议书》《枫溪村慈善协会章程》很有针对性地解决了当地的发展性问题。⑫参见余钊飞：《村规民约与基层社会的法治建设——以浙江省诸暨市枫桥镇的实证调查为例》，载《云南大学学报（法学版）》2009 年第6 期。

党的十八大以来，新时代“枫桥经验”的软法治理之路越走越宽。习近平总书记强调，要“完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。”⑬习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020 年版,第112 页。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”⑭《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献 选编》（中），中央文献出版社 2016 年版，第 173 页。《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》也提出：“促进社会规范建设。充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设，推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范。深化行风建设，规范行业行为。”⑮《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》，人民出版社 2020 年版，第7 页。2018 年，民政部、中央组织部等7 部门联合印发《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》。浙江等地制定省级地方标准《村规民约制修订工作规范》，不断健全基层创制软法规范的准则、守则、指引，实现了全省近3.2 万个村社全覆盖。枫桥镇陈家村“村规民约”在制定过程中，陈家村的村民就广泛参与其中，充分体现了民事民议、民事民办、民事民管的协商民主思想。⑯参见马成、薛永毅：《“枫桥经验”与基层协商民主的探索实践》，载《人民法院报》2018 年8 月10 日，第5 版。http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2018-08/10/node_6.htm。这样一个集体协商的结晶，代表了绝大部分村民的真实意愿，自然而然地成为村民乐意奉行的日常准则。

总体上，新时代“枫桥经验”创新丰富了软法治理的基层实践，开辟了推进良法善治的独特视角，加快完善了具有中国特色的软硬并济的法律规范体系。

（二）新时代“枫桥经验”的柔性化解理念

党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。”毛泽东同志多次强调，解决人民内部矛盾，只能用民主的、说服教育的“团结—批评—团结”的方法去解决。⑰参见聂文婷：《正确处理人民内部矛盾，团结一致建设社会主义——重温毛泽东〈关于正确处理人民内部矛盾的问题〉》，载《党的文献》2022 年第4 期。“枫桥经验”与生俱来的内在基因就是用柔性方式去解决群众矛盾纠纷。20 世纪60 年代的社会主义教育运动中，浙江诸暨枫桥镇的干部群众坚持用党的政策教育引导群众，要文斗不要武斗，以说理斗争的形式把绝大多数四类分子改造成为新人。在改革开放新时期，诸暨等地坚持“枫桥经验”的基本精神，通过“教育在先、调解在前、帮教在心”等工作方法推进社会治安综合治理。⑱参见中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组：《“枫桥经验”的理论构建》，法律出版社2018 年版，第118-122 页。21 世纪以来，浙江各地积极构建党政领导、部门参与、上下联动、优势互补的 “大调解”格局。2012 年至今，诸暨市已设有13家行业性、专业性人民调解委员会，“警调对接”“检调对接”“诉调对接”等26 个调解工作室，以枫桥“老杨调解中心”“娟子工作室”“江大姐调解室”等为代表的30 个品牌调解室，⑲参见朱继萍、梁凯凡：《“诉调对接”的“枫桥经验”及其在新时代的创新发展》，载《人民法治》2019 年第4 期。并积极吸纳医学、法学专家以及乡贤作为兼职人民调解员，构建了多元矛盾纠纷化解体系，有效防范了大量矛盾纠纷的复发与激化。

党的十八大以来，新时代“枫桥经验”的柔性治理理念逐渐被嵌入诉讼、行政执法、信访等正式制度领域。人民调解制度被誉为“东方经验”，是践行新时代“枫桥经验”柔性治理理念的典型载体。2021 年中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，将民事调解设定为诉讼的前置程序，建立了调解前置制度。全国各地法院强化诉前辅导，积极引导当事人选择最适宜的方式解决纠纷，实现大多数纠纷在诉讼前端快速平和得以解决。⑳参见中国国际发展知识中心：《解码中国之治》，人民出版社2022 年版，第64 页。在行政执法改革诉前领域，全国各地积极探索“首违不罚”等柔性执法模式，强化处罚与教育相结合的执法理念，优先运用提醒、学习、责令改正等手段，力促“柔性执法”释放“人文温度”。

不同于西方文化诉诸人的知性能力的“理本体”文化，以儒家文化为代表的中华传统文化是一种“情本体”文化，㉑参见李泽厚、刘绪源《：该中国哲学登场了？》，上海译文出版社2011 年版，第60-71 页。以人内心深处蕴含的巨大情感力量去生发出“善”的能量。㉒参见赵慧、高虎：《由“枫桥经验”看中华传统文化的现代价值》，载《文化学刊》2019 年第1 期。中华传统文化深深根植于每一位中国人的内心，塑造着中国人的价值观念与行为方式。新时代“枫桥经验”的柔性治理理念之所以成功，就是在于坚持“和为贵”的优良传统，在现代法治框架内综合运用说理、教育、帮扶等方式，达到以情动人、以理服人，实现情理和法理的统一。这既克服了法条主义的机械司法观，又防止情理不当使用而损害公平正义，从而推动健全了具有中国特色的情理法一体的法治实施体系。

（三）新时代“枫桥经验”的源头预防理念

“枫桥经验”的鲜明特征之一在于始终坚持源头预防理念。“枫桥经验”诞生之初就是“矛盾不上交、就地解决”的经验。20 世纪80 年代，枫桥的干部群众把预防、打击犯罪和教育、改造违法犯罪人员有机结合起来，形成了融打、防、教、管于一体的社会治安综合治理经验。之后，枫桥等地不断创新出“四前”工作法、“四先四早”法，做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。进入21 世纪，习近平同志提出，要强化平安建设的基层基础工作，进一步总结、推广和创新“枫桥经验”。作为“枫桥经验”的发祥地，枫桥镇全力抓好经济发展、共创治安环境、营造平等友爱的社会氛围、培育乡风文明，从更广义的源头去筑牢平安建设的基层基础。㉓同前注⑱。

党的十八大以来，新时代“枫桥经验”的源头防范理念逐渐上升为一系列预防性法律制度。为了加强科学决策、民主决策、依法决策，我国不断健全社会稳定风险评估机制，使其成为重大决策的法定前置程序，从源头上防范和化解不稳定因素。㉔参见孔祥涛、陈琛《：重大决策社会稳定风险评估与应对的风险沟通模式》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2023 年第4 期。党中央坚持把全民普法和守法作为全面依法治国的长期基础性工作，适时出台《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，着力推动形成人人学法、人人普法、人人守法的良好局面。㉕参见习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，载《求是》2019 年第4 期。公证制度、法律顾问制度、公职律师制度、公司律师制度等法律制度日臻完善，在预防矛盾纠纷方面发挥了重要作用。㉖参见潘剑锋：《完善预防性法律制度》，载《人民日报》2021 年1 月19 日，第9 版。2022 年，《信访工作条例》强调将着力点放在源头预防和前端化解，要求基层组织坚持和发展新时代“枫桥经验”，协调化解发生在当地的信访事项和矛盾纠纷。

不同于西方以救济与惩罚为主的司法功能观，我国历来重视“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”的法治观。法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。新时代“枫桥经验”始终坚持源头预防，强调预防纠纷发生和防范纠纷升级两手抓，推动建立了一系列预防性法律制度，创新发展了具有中国特色的前端末端共治的法治功能体系。

（四）新时代“枫桥经验”的人民主体理念

习近平总书记多次强调，要“把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。㉗习近平：《把“枫桥经验”坚持好、发展好 把党的群众路线坚持好、贯彻好》，载《人民日报》2013 年 10 月12 日，第1 版。“枫桥经验”的本质在于群众路线，在于践行人民主体理念。践行人民主体理念并非空洞的口号，其内涵随着时代的发展不断得到丰富。㉘参见章志远《：新发展阶段法治政府建设的时代特色——〈法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）〉法理解读》，载《法治研究》2021 年第5 期。在社会主义教育时期，“枫桥经验”就是发动和依靠群众改造“地、富、反、坏四类分子”。到改革开放时期，诸暨等地发动和依靠群众开展社会治安综合治理，创造了卓有成效的群防群治。上世纪末以来，浙江涌现出了以温岭“民主恳谈”、武义村务监督制度等为代表的基层协商民主经验。㉙参见何显明《：区域市场化进程中的“有效政府”及其演进逻辑——“浙江现象”中的政府角色之40 年回顾》，载《浙江社会科学》2018 年第3 期。

习近平总书记指出：“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”㉚习近平《：加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015 年第1 期。党的十八大以来，新时代“枫桥经验”的人民主体理念体现在法治建设的方方面面。一方面，法治建设要依靠人民。《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》强调，要“充分调动全社会各方力量采取多种形式参与法治社会建设，进一步发挥公民、企事业单位、人民团体、社会组织等在推进法治社会建设中的积极作用，形成法治社会建设最大合力”。诸暨市枫源村不断健全“三上三下”民主议事机制，使村里的重大事务由村民自己议、自己定、自己干、自己管。㉛同前注⑫。全国各地涌现出各种形式的“社区议事厅”“乡贤参事会”等群众自治模式，打造了“朝阳群众”“乌镇管家”“红枫义警”等一大批知名的平安法治类社会组织。习近平总书记指出，“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”。㉜习近平《：习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018 年版，第28 页。各地在坚持和发展新时代“枫桥经验”过程中，大力推广群众安全感第三方评估、满意度公开测评、新闻舆论监督团等做法，不断提高群众的参与获得感，让人民群众做法治建设的最终评判者。另一方面，法治建设为了人民。立法机关不断健全法律法规草案向社会公开征求意见的制度，推动立法工作充分反映人民意愿。在执法领域，针对人民群众反映强烈的“急难愁盼”问题，公安机关持续开展扫黑除恶以及“净边”“猎狐”“团圆”等专项行动。㉝参见吴超《：新时代社会治理的探索与创新》，载《北京党史》2022 年第9 期。在司法领域，各级法院扎实开展“我为群众办实事”活动，减少当事人诉累；㉞参见党振兴：《九项举措全面推进基层法院诉源治理工作》，载《学习月刊》2022 年第3 期。检察机关深化检察供给侧改革，做实检察公开听证、行政争议实质性化解等工作。㉟参见高景峰：《坚持立破并举 深化司法体制综合配套改革》，载《红旗文稿》2023 年第8 期。各地围绕群众多元法治需求，持续强化基层公共法律服务体系建设。全国各地群众安全感持续创新高，2022 年浙江群众安全感高达99.28%。㊱参见李攀《：“平安浙江”再交高分答卷》，载《浙江日报》2023 年3 月30 日，第1 版。

总体上，我国法治发展是以群众需求为根本驱动力，并充分发挥党政、市场、社群的协同力量。从这个角度理解，坚持人民主体地位，就要抛弃那些反人民、反法治的人治观念。㊲参见徐显明：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，载《法学研究》2014 年第6 期。新时代“枫桥经验”将抽象的人民主体理念，具化至一个个民主法治实践场景中，体现在一次次公正执法司法活动中，融入一部部法律法规，推动中国特色社会主义法治体系建设成为一场党领导14 亿人民的集体行动。

二、新时代“枫桥经验”独具的法治价值

（一）新时代“枫桥经验”创新丰富了社会基层的法治范式

新时代“枫桥经验”是一系列理性认识的集成体系。从经验到理性、从做法到方法，㊳同前注③。经过多年的实践探索和理论创新，新时代“枫桥经验”已建立了完整的理论框架，形成了体系化的价值、原则、方式方法，对新时代社会治理实践具有现实的解释力、科学的指导力和理论的整合力。以人民为中心是该法治范式永恒不变的核心价值，平安大家建、矛盾柔性解、风险源头治是它的根本原则。群防群治、人民调解、说理教育、帮教帮扶、村规社约、社会心理服务、群众参事议事等是“枫桥经验”在社会治安、矛盾纠纷化解、基层治理等领域的基本方式。㊴参见邵安《：守正“枫桥经验”，创新治理范式，领航平安浙江建设新篇章》，载微信公众号“ 之江策”2023 年4 月15 日。我们学习推广新时代“枫桥经验”，不是要求照搬具体做法和模仿表面形式，而是要将抽象的价值、原则、方式输送至各行各业各领域，实现从一般性价值、普适性知识到各个具体法治场景的应用转化。

新时代“枫桥经验”是具有适用限度的治理方案。党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。”首先，这开宗明义地强调了新时代“枫桥经验”的定位与重心是在乡村、社区等基层社会治理中，即最大程度把矛盾风险化解在基层、解决在萌芽状态。新时代“枫桥经验”是党带领人民群众创造的关于基层社会治理的宝贵经验。㊵参见姚海涛：《新时代“枫桥经验”在市域治理中的司法实践与创新路径》，载《中国应用法学》2023 年第2 期。其次，明确了新时代“枫桥经验”主要面向人民内部矛盾，而不是具有对抗性的敌我矛盾。习近平总书记指出：“对人民内部矛盾，要善于运用法治、民主、协商的办法进行处理。”新时代“枫桥经验”在法治框架内综合运用说理、教育、调解等柔性方式化解群众的矛盾纠纷，就是为了最大限度减少因人民内部矛盾所引发的不稳定因素。由此，立足社会基层和面向人民内部矛盾勾勒出新时代“枫桥经验”最基本的适用限度，正是适用限度凸显了新时代“枫桥经验”与其他“经验”“模式”的不同，从而使得新时代“枫桥经验”法治范式在世界法治文明中极具辨识度。

新时代“枫桥经验”是共同体成员普遍接受的集体共识。“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，这一朗朗上口的概括早已家喻户晓。今天，“枫桥经验”在各领域生根发芽、在各行各业开花结果，这些实践证成了“枫桥经验”这一法治范式的价值观、本体论、方法论，不但被各地党委政府普遍接受，内化为党政干部自觉践行的治理观，而且深受广大人民群众喜爱，业已成为社会治理共同体所有成员普遍接受的集体共识。放眼全球，面向世界，新时代“枫桥经验”具有展示制度优势和制度自信的基础，承担着阐释中国之治的重要任务。㊶参见李晓瑜：《新时代“枫桥经验”法治化的启示》，载《农村·农业·农民（B 版）》2023 年第3 期。新时代“枫桥经验”的法治范式论有助于国际社会加强理解，有助于国际学界同行加深认同。

（二）新时代“枫桥经验”创新了自下而上的法治制度供给模式

在20 世纪60 年代改造“四类分子”（地、富、反、坏分子）的农村社会主义教育运动中，中央制定了“一个不杀、大部不捉”的方针，但许多地方在具体推行过程中，依然是实行“关一批”“判一批”“杀一批”的做法。浙江省委工作队发动枫桥群众开展“武斗好还是文斗好”的大讨论，引导当地干部群众采用说理斗争的文斗方式，实现了“矛盾不上交，就地解决”，进而被中央肯定推广。之后，“枫桥经验”在不同历史时期先后成为社会治安综合治理的典范、创新基层社会治理的经验，这些成就均是由地方干部群众创造的，进而被中央肯定推广，形成全国性的政策制度。比如，民间调解是“枫桥经验”的核心内容，先后被确立为国家正式制度和法定程序。

这种自下而上的法治制度供给模式，保证了党和国家对制度的供给权力，又激活了基层党委政府和民间社会的制度创新热情，实现社会领域制度规范的良性供给。一方面，这种自下而上的法治制度供给模式是在国家法律、规章、文件等所规定的框架内进行的地方法治实践探索，其所创设的任何制度均体现了国家的意识形态与主流法治文化，实质上也是国家权力对基层社会治理场域的间接介入。㊷参见徐汉明、邵登辉《：新时代枫桥经验的历史地位与时代价值》，载《法治研究》2019 年第3 期。基层干部群众的创新通过被地方政府认可、修正、调试等方式赋予正当性和合法性，通过被高层级政府吸纳进正式制度进而获得更强的正当性和政治性。㊸参见文宏、林彬：《合规性确认：基层政府突破性创新的纵向协同机制——对A 区创建城乡融合实验区的考察》，载《公共管理学报》2023 年第4 期。同样，这种“上升”模式是在国家认可的法治框架内满足国家法治的发展需求。

另一方面，“春江水暖鸭先知”，基层干部群众是最了解现实情况的，基层改革创新往往最接地气，最有生命力。从斗打四类分子导致不利于开展团结工作，到社会治安硬性打击带来的负面影响，再到政府碎片化治理现象、司法案多人少矛盾突显，以及地方基层治理出现“悬浮化”现象㊹参见韩志明：《重心下移，破解基层治理悬浮化》，载《半月谈》2021 年第21 期。等问题，基层干部往往率先感受到基层矛盾变化所带来的治理困境。人民群众是历史的真正创造者。从主体地位看，人民群众推动着社会历史的发展、变革和前进。马克思、恩格斯曾作出鲜明论断，“历史活动是群众的活动”。社会主义法治建设事业仅仅靠党员干部的奋斗是远远不够的，必须充分发挥人民群众的主体作用。从智慧力量看，群众实践是一切真知的唯一来源。人民群众作为物质生产实践和社会变革实践的主角，最有智慧、最有力量。民间有着各行各业的优秀人才和专家，他们对社会治理中出现的种种难题具有第一视角的判断能力。从利益实现看，人民群众是主人翁，有创造美好家园的内生驱动力，有解决身边“急难愁盼”问题的现实需求。从群众创新动力看，习近平总书记强调：“充分调动广大人民的积极性、主动性、创造性，才能凝聚起众志成城的磅礴之力。”㊺笔记君：《走好新时代的长征路 ——学习〈论中国共产党历史〉（十九）》，载求是网2021 年6 月18 日，http://www.qstheory.cn/zhuanqu/2021-06/18/c_1127574486.htm。如何充分调动广大人民的积极性、主动性、创造性，这取决于人民群众的获得感，取决于尊重人民的首创精神。新时代“枫桥经验”着力实现治理过程让群众参与、治理成效让群众评判、治理成果让群众共享，这让人民群众实实在在地感受到获得感。因此人民群众有澎湃动力去参与基层法治实践、持续创新基层制度规范。

（三）新时代“枫桥经验”发展了当代中国社会基层的法治文化

党的十九大报告提出：“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”2021 年4 月5 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会主义法治文化建设的意见》，指出社会主义法治文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分，是社会主义法治国家建设的重要支撑。法治文化是指在法治建设中形成的一种形态和社会生活方式，㊻参见蒋传光：《大力繁荣中国特色社会主义法治文化》，载《学习时报》2017 年6 月12 日。其核心是广大人民群众的法治思维、法治习惯及法治素养。社会主义法治文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分，是法治中国建设的文化支撑。㊼参见黄文艺：《论习近平法治思想的“大法治观”》，载《法治研究》2023 年第2 期。新时代“枫桥经验”坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平法治思想和习近平总书记关于文化自信的重要论述为根本指导。在此基础上，“枫桥经验”深深扎根于中国基层社会本土资源，融会贯通中华优秀传统法律文化，丰富发展了适用于当代中国社会基层的法治文化。

1.新时代“枫桥经验”创造性转化和创新性发展了中华优秀传统法律文化

中华优秀传统法律文化博大精深、内涵丰富，具有历史悠久性、传承接续性、构架系统性、民族特色性。新时代“枫桥经验”蕴含着中华民族自古至今绵延不断的治理智慧，较好地继承了民惟邦本、本固邦宁的治国理政之传统，深化了为政以德、以德化民的治国理政之核心理念，汲取了以和为美、和合之治的治国理政之精髓。

其一是“民本”理念。民惟邦本、本固邦宁是我国治国理政的传统民本理念。认识到“天命靡常”的西周统治者就提出了“保民”和“以德配天”的思想。西周时期“敬德保民”的核心要义在于，王权的授予来自天，但天的意志对权力的授予绝非永恒不变，王权更替的依据在于政治权力拥有者能否“敬德保民”。用现在的话说，“敬德保民”是衡量王权授予的核心指标。这个观念的出现则“标志着西周国家政治权力正当性的构建完成”。㊽路懿菡《：清华简与西周史研究》，三秦出版社2018 年版，第97 页。孔孟之世，人性的价值和尊严被进一步论断，“仁者，人也”和“仁者，爱人”也成为“仁政”理论的本质特征。孔子主张“仁者，人也”，“不相信外缘拯救寄望于人类自身”㊾王恩来《：走进孔子》，现代出版社2017 年版，第32 页。，强调人的主观能动性，将其界定为属人的范畴。将“仁”视为人之所以为人的规定性。孟子进一步发展了“爱人”思想，“恻隐之心，仁之端也”，“恻隐之心是仁爱的发端，恻隐之心就是同情心”㊿姜越：《国学经典有话对你说系列·朱子家训·修身齐家明德书》，中国书籍出版社2019 年，第118 页。，爱人从同情体恤他人做起，在处理群众矛盾时尤显该理念之优越性。枫桥经验“为了群众、依靠群众”理念激发了人人参与法治的意愿，这既源自中华传统民本思想，又是对传统“民本”思想质的飞跃。

其二是“德治”思想。德治是我国传统哲学文化的核心理念，尤以儒家思想学说为代表。孔子主张“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”。强调以仁德来施行政事治理国家，便会像天上的北极星一样，处在一定的位置上，别的星辰都会环绕着它而运转，就可以取得治理的效果。季康子向孔子请教治理之道时，孔子回答的是“您治理政事，哪里用得着杀戮的手段呢？您只要想行善，老百姓也会跟着行善。在位者的品德好比风，在下的人的品德好比草，风吹到草上，草必定跟着倒”。此谓“君子德风，小人德草”，以君子之德以教化民众。在治国理政中，提倡“为政以德”“德法互补”“德主刑辅”。在基层治理中，强调“德礼化民”“以德化民”“以德化俗”，即通过道德教化提升百姓的自律。“枫桥经验”始终坚持德治为先，大力弘扬社会主义核心价值观，通过乡贤文化、道德榜样、家训家风、生活礼俗的教化作用，潜移默化地提高了人们的道德修养和法治素养，奠定了良好的基层法治社会的道德基础。

其三是“和合”文化。“和合”是中华民族文化的精髓，“和合”之境是中华民族千百年来追求的理想境界。“和合”即“和”，“作为一种过程，就是‘以他平他’，是不同事物之间的协调；作为一种结果，是以差异为条件的地位不平等的矛盾事物所达到的一种状态”。51王晓凤：《郭建中翻译思想与翻译实践研究》，上海交通大学出版社2018 年版，第14 页。和合是多样性的统一和差异要素的有机结合。儒家贵“和”尚“中”，认为“德莫大于和”。《中庸》有云“致中和，天地位焉，万物育焉”。在人际关系方面，儒家强调“以和为美”“以和为贵”。在司法领域就体现为“无讼”“息讼止争”的司法文化和诉讼观。但“无讼”并非通过排斥或压制手段达到完全没有诉讼，而是将普通民事纠纷和轻微刑事犯罪交由里正、宗族等基层组织来调处。52参见李占国：《诉源治理的理论、实践及发展方向》，载《法律适用》2022 年第10 期。孔子曰“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”。乡里民事纠纷极易产生、层出不穷，古代常称之为“细故”“细事”。官府处理此类纠纷要耗费大量官方人力物力。更重要的是在刚性诉讼规则下，有可能实现程序正义，但并不总是能实现实体正义。纠纷双方往往心存芥蒂，埋下了邻里矛盾升级的风险隐患。由此，此类民间纠纷非常适合由有影响力的亲邻、有声望的族长等乡贤调处解决，调解不成，再诉诸官府。通常，乡贤调处远比官府审断更及时便捷，又能实现双方你情我愿地息事宁人、彻底解决矛盾纠纷的效果。一方水土养一方人。枫桥有着深厚的传统文化积淀，枫桥人喜欢说理，服理不服力。53参见何柏生：《作为先进典型的“枫桥经验”及其当代价值》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2018 年第6 期。当地乡贤乐于参与调解，往往在化解矛盾纠纷中发挥着重要作用。总体上，“枫桥经验”的调解优先做法发扬了“和为贵”传统理念，培育了良好的个体法治习惯，促进发展了我国社会基层的现代非诉文化。

2.新时代“枫桥经验”创新发展了社会基层的法治文化共同体

不管是在乡村还是在城市社区，枫桥经验始终扎根基层本土资源，逐渐形成了一种“接地气的、就在身边”的基层法治文化。一方面，针对基层一部分群众存在文化程度不高、对法律知识不太了解的情形，“枫桥经验”历来注重基层普法，不仅普及违反硬法的惩戒警示，而且重视宣介基层软法的价值引领和道德规范。浙江多地不仅宣讲法律条文，而且通过生动的历史故事和身边的真实案例浅显易懂地讲述法律知识，实现“送法下乡”“送法入户”，有效培育了当地群众的守法习惯和法治素养。截至2023 年，浙江全省累计建成省级以上民主法治村1643 个，县级以上民主法治村占比90%以上，18886 个村建立了法律顾问、法律服务工作室。54新华每日电讯《：十组数据解码浙江“千村示范、万村整治”工程二十年》，载新华网2023 年4 月13 日，http://www.news.cn/local/2023-04/13/c_1129517573.htm。在枫桥地区，用文化载体或文学艺术形式进行宣教已经成为一个日常普法的重要抓手。特别是通过一目了然的标语、口号、漫画、雕塑，潜移默化地让基层群众入脑入心。时至今日，枫桥镇街面到处是映入眼帘的社会主义核心价值观等标语牌。随着数字技术发展，枫桥等地积极运用微信公众号、短视频等社交平台来进行法治宣介。55参见李霞《：新时代“枫桥经验”的新实践：充分发挥法治在基层社会治理中的作用》，载《法学杂志》2019 年第1 期。

另一方面，“枫桥经验”聚焦于具有一定熟人社会程度的有限物理空间内的法治文化建设，可称之为“微共体法治文化”。一个家庭是最基本的共同体，一栋楼宇是住户共同体，一个社区是居民共同体，这些微观共同体中，群众可以根据稳定的法律秩序与软法规则对当下未来做出合理期待，群众对违法违规、违反公德、参与治理、帮助他人等具体行为的结果有着稳定的预期。这种基层群众的稳定预期不仅彰显了公平公正公开的基本法治精神，而且培育和强化了“我为人人，人人为我”的集体共识。在2022 年底的新冠抗疫中，各地上演着一场场“邻里互助、药物共享”行动，一个个共享药箱、共享防疫物资站传递着善邻的爱心，一个个互助微信群里邻居 之间互相“投喂”，诠释着“我有求、邻必应”。更有爱心药店赠送退烧药品，基层医护人员组团在线公益答疑解惑。这一个个“里仁为美”的微观共同体汇聚成最强大的抗疫力量。总体上，基层社会法治文化不再是仅仅依赖国家推进，而已逐渐转变为群众自觉的法治习惯，特别是在这种法治共同体中形成的民间契约精神。

三、新时代“枫桥经验”的法治化路径

（一）深化软法规范建设，建设更高水平的混合法规范体系

首先，在广义软法的视域下，要进一步将新时代“枫桥经验”的根本原则和法治理念融入市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等各类社会规范。重点探索设立具有可操作性的奖惩条文，避免村规民约等社会规范成为挂在墙上的摆设。其次，不断健全基层社会共同体创制软法规范的准则、守则、规则等，逐步建立健全各领域自律性社会规范的示范文本，加强基层软法规范制修订的公平、公正、公开，让每一次社会规范制修订都成为凝聚人心和践行法治精神的民主法治活动。56参见张文显：《全面推进中国特色社会主义法治体系更加完善》，载《法制与社会发展》2023 年第1 期。最后，强化“硬法”与“软法”的协调兼容，构建“硬法”与“软法”混合法治模式。57同前注㉟。大力推动新时代“枫桥经验”的软法理念嵌入硬法框架之中得以落实，要加强国家立法中的倡导性、号召性、激励性、宣告性等非强制性规范的建设，提升国家机关规范性文件中法规范的软法水平，不断探索硬法规范借由软性手段的实现机制，高水平实现“行为模式—法律后果”式的刚性规范与软性条款的合作共生、互补互济，加快由单一僵化的硬法体系向软硬交错的混合法体系进化。58同前注④。

（二）深化柔性执法机制，健全刚柔并济的行政执法体系

深化柔性执法旨在良法善治。当前，多地积极坚持新时代“枫桥经验”的柔性治理理念，出台了一系列有关柔性执法的实施办法，获得广泛的社会认同。柔性执法强调方式和手段的人性化，不是对规则和尺度的放松，更不能选择式执法和放任违法行为。在全面依法治国背景下，应持续提升柔性执法的制度化、规范化、专业化水平。一是大力推动枫桥式柔性执法理念扩散至更多领域，积极探索灵活多样的执法手段和动态适应的调节方式，让行政执法既要有力度，又要有温度，力促“柔性执法”释放“刚性力量”。二是持续完善各领域中柔性执法自由裁量权的实施准则，科学界定轻微违法的具体情形和一般要件，规范非强制性执法手段的适用条件，避免自由裁量权的滥用和不当适用，防范纵容行政违法、限缩行政处罚自由裁量权等法律风险。59参见张淑芳：《免罚清单的实证与法理》，载《中国法学》2022 年第2 期。三是研究制定各领域柔性执法的工作指南与操作规范。开展柔性执法专门培训，宣介柔性执法的典型案例，防范选择式执法、双标式执法、妥协式执法等现象，切实提升一线执法人员的柔性执法素养和水平。60同前注④。

（三）深化人民调解制度，完善诉讼与非诉并行的解纷体系

进入新时代，社会利益关系更加复杂，不断出现一些发展性矛盾和新型纠纷，破题的关键在于预防在先、发现在早、化解在小。中央全面深化改革委员会第十八次会议强调，坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。61参见习近平《：完整准确全面贯彻新发展理念 发挥改革在构建新发展格局中关键作用》，载《人民日报》2021 年2 月20 日，第1 版。一个关键工作就是持续擦亮人民调解这张中国法治实践的金名片。一方面尊重人民首创精神，充分发挥人民调解员熟悉本地风俗习惯、有颇好声望与人缘等优势，进一步培育“老杨”调解中心等扎根当地的知名调解品牌。并且鼓励和扶持各个调解机构在各自的优势领域，对特定类型的矛盾纠纷调解做精做强，推动人民调解方式方法的“百花齐放”。另一方面，加强调解指导案例建设。在中国法律服务网的人民调解案例库、法院系统发布的调解案例的基础上，加强指导案例的点评分析，具体评析该案例的调解难点和所采用的沟通技巧，总结调解成功背后的一般性原理和所依据的法律政策。62同前注④。尤其是要加强指导基层如何防范一味迁就导致无理访、缠访，如何避免为了达成调解而过分让渡当事一方的权利等新问题。

（四）深化人人参与格局，筑牢政社同心的法治共同体

共同体是指个体、组织等基于相似的价值认同、目标追求等，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。63参见郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》，载《公共管理评论》2019 年第3 期。在共同体的视域下，法治主体包括政府、社会组织、公众等所有公共事务的相关者，政府与社会组织、公众不仅仅是管理与被管理的主客体关系，更多是一种主体间关系。法治的出发点是为了多数人的公共利益，法治的过程是多方协商互动的共同行动，法治的结果是回应社会需求和满足多数人的预期。由此，全面依法治国是一场14 亿人民的集体法治行动，应最大限度凝聚各方共识，筑牢政社同心的法治共同体。从构成主体及其相互关系的角度，法治共同体可分为三个主体圈层，依次递进、有机交融、相辅相成。第一，党委政府是内核圈层。对党政干部的法治教育，只能加强不能削弱，只能纵深推进不能原地踏步。领导干部要做尊法学法守法用法的模范，要坚决防范和严厉处置“关键少数”的贪污腐败和公权力滥用。同时，纵深推进整体性法治政府建设，不断健全部际联席会议制度、法治联合工作专班、专项法治工作领导小组、区域一体化法治合作机制等协同机制，持续完善“全科网格”、各类数字化工作平台等基层协同载体。第二，社会力量是居中圈层。在各级党委领导和政府主导下，整合属地的社会组织、志愿团体、企事业单位等力量，发挥第三方主体的独有优势，发挥普法守法的社会协同效应。尤其是完善诚信建设长效机制，加大对公德失范、诚信缺失等行为的惩处力度，加强正面信息记录与应用，探索见义勇为、好人好事的长效激励机制。第三，人民群众是基础圈层。对于基层普法，不仅要让群众学会弄懂法律法规，更要熟知认可身边的非正式制度。特别是通过完善与宣传社区公约、村规民约、学生守则等行为准则，引导广大社会成员珍惜共同的价值规范，积极以主人翁精神参与法治行动。重点在于激励见义勇为，要完善见义勇为相关法律规范、补偿机制及社会救助体系，健全长效激励与保障机制。64参见邵安：《纵深推进社会治理共同体建设》，载《人民公安报》20222 年11 月26 日，第6 版。

四、新时代“枫桥经验”的守正创新

习近平总书记强调“要坚持守正和创新相统一”65习近平《：习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020 年版，第535 页。。他认为，守正“不是刻舟求剑，还要往前发展、与时俱进，否则就是僵化的、陈旧的、过时的”，强调“世界每时每刻都在发生变化，中国也每时每刻都在发生变化，我们必须在理论上跟上时代，不断认识规律，不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新”。66同上注，第21 页。坚持守正创新，正是“枫桥经验”历久弥新的生命线。

守正就是要坚持马克思主义的基本原理、科学态度和法治精神，坚持全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持党的全面领导，牢牢守住以人民为中心这一“枫桥经验”的核心价值不动摇、牢牢守住平安大家建、矛盾柔性解、风险源头治这三大根本原则不动摇，将其贯彻落实到基层社会法治各领域各方面各环节，确保中国特色社会主义法治体系建设的正确方向。

创新就要把握时代的脉搏，回应时代的呼唤，不断深化对基层社会治理规律的认识，不断推动新时代“枫桥经验”这一法治范式的理论创新、实践创新、制度创新。创新就是要根据平安建设的新目标、社会治理的新形势、人民群众的新期待，不断创新群众工作方法方式，不断创新柔性治理场景，不断创新源头防范机制和科技工具。67同前注㊴。创新就是要持续科学评估新时代“枫桥经验”的应用效果和扩散效应，不断提炼完善“枫桥经验”始终不变的根本原则，探索拓展新时代“枫桥经验”的适用场景和创新边界，在“变”与“不变”的张力中推动新时代“枫桥经验”焕发出新的生命力和法治力。