黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的协同推进机制

何 苗 任保平

(1.西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127 ；2.南京大学数字经济与管理学院，江苏 苏州 215163)

一、引言

《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中指出，黄河流域一直面临着“水资源十分短缺，水土流失严重，资源环境承载能力弱、沿黄各省区发展不平衡不充分”等问题。 在生态环境层面，黄河流域的年径流量仅为长江的6%，人均水资源占有量仅为全国平均水平的27%，水资源开发利用率却高达80%，远超40%的生态警戒线，下游泥沙淤积形成地上悬河，常受洪水威胁①数据来源于国家统计局发布的《中国统计年鉴2022》和水利部黄河水利委员会发布的《从严从细管好黄河“水袋子”》。；在经济发展层面，沿黄各省区依靠能源优势以能源化工、原材料、农牧业等为主导产业，产业结构偏重，资源过度消耗、生态环境污染严重，经济社会发展水平整体滞后。 黄河流域之所以“体弱多病”，不仅有先天自然环境的客观制约，而且也有重发展轻保护所带来的人为影响。 黄河流域生态保护与经济发展两个系统之间相互影响、相互制约，形成了结构性矛盾。 2019 年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出了“共同抓好大保护，协同推进大治理”的战略思路，统筹谋划、协同推进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调水平的提升将成为从根本上解决黄河流域结构性矛盾的必然选择。

当前，黄河流域生态保护与高质量发展研究已经成为学术界热议的话题。 许多学者认为黄河流域的高质量发展以五大发展理念为引领，其目标既涉及经济可持续发展也涉及生态可持续，生态保护是黄河流域高质量发展的核心环节和战略重点，将生态保护作为黄河流域高质量发展的评价标准之一(徐辉等，2020)[1]。 黄河流域高质量发展的核心内涵“重在保护、要在治理”要求生态环境与经济发展形成共生关系，这意味着生态环境不仅是经济发展的“成本”，也应当是经济发展的“目标”。 黄河流域的生态保护与高质量发展应被视为两个相互渗透、相互影响的子系统，未来需着力于促进两个子系统的耦合协调水平。 基于此，部分学者对黄河流域生态保护与高质量发展耦合关系的逻辑机理(任保平，2022)[2]、量化测度(孙继琼，2021)[3]、制约因素(任保平、张陈璇，2023)[4]等展开分析，在充分把握黄河流域系统性和整体性的基础上提出了黄河流域的未来发展策略。 也有学者关注到了黄河流域协同发展的重要性，但仅仅局限于对黄河流域高质量发展协同治理体系的探讨(廖建凯、杜群，2021)[5]，尚缺乏对黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调推进机制的深入研究。

探索如何更好地实现黄河流域生态保护和高质量发展之间的耦合协调发展具有重大意义，且迫在眉睫。 黄河流域作为一个有机整体，其高质量发展需要着眼于黄河流域的整体发展，更要注重调整空间布局，形成优势互补、合作共赢的协同发展局面。 协同发展不仅需要构建多元主体参与的现代化协同治理体系，而且需要形成多重均衡目标、多系统关联、多区域联动、多关系并存的协同推进机制。

二、黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调协同推进的基础逻辑

(一)理论根源

黄河流域的高质量发展涉及自然、经济和社会三大系统，这三大系统的要素不同、结构不同、功能不同，但相互影响、相互制约，牵一发而动全身，即黄河流域具有较强的整体性和系统性。 黄河流域内各个要素或子系统之间相互影响，地区之间存在相互作用的外溢效应，这使得黄河流域经济发展和生态保护都具有外部性。 黄河流域的发展广泛覆盖多个经济主体、多个社会层次、多个行政区域，构成要素呈现多元化，涉及诸多利益相关者和多种价值偏好(田玉麒、陈果，2020)[6]，具有多元性和区域性。 可见，黄河流域是一种特殊的、复杂的、兼具区域经济与水资源利用的区域复合发展系统(任保平等，2022)[7]，具有整体性、系统性、多元性、区域性，推进黄河流域高质量发展与生态保护耦合协调必须从“碎片分割”走向“整合协同”。

过去受行政区划与地方保护主义的影响，黄河流域内9 省各自为政、独立发展情况严重，各个区域之间缺乏有效的协同合作机制，使经济发展呈现分散化、碎片化的特征。 流域内存在严重的行政壁垒、要素流通壁垒和区域市场壁垒，容易形成“公地的悲剧”。 推动黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施需要实现生态、经济和社会三大系统的深度耦合，坚持“生态优先，绿色发展”原则，以“发展、保护、治理”三位一体的综合协同为目标，流域内统筹谋划、因地施策、协同合作，立足于流域内不同区域的生态脆弱程度、资源禀赋特征以及经济发展需求划分功能定位，以水资源为纽带连通全流域，构建上下游、干支流、左右岸分工协作的协同推进机制，共同谋划、共同参与、共同治理黄河流域高质量发展的未来，以期推动黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调水平的提档升级。

协同学研究的是如何寻找到一系列多样性的、差异性的子系统之间的共同规律或共同利益，通过相互配合、相互协作从“无序”走向“有序”、从“有序”走向“更有序”、从“混沌”走向“稳定”、从“被组织”走向“自组织”，从而形成协同整体或者新型机构。 这种协同整体或新型结构不仅能够形成放大效应，产生“1+1＞2”的整体效用(丁煌、汪霞，2014)[8]，而且也能够处理单一主体无法有效解决的问题(周伟，2015)[9]。 未来黄河流域须将协同理论融入生态保护与高质量发展过程中，树立“一盘棋”思想，通过总体布局、合理配置、功能分化、协同合作使各主体、各要素、各地区、各层次紧密连接起来，各司其职、相互配合，力求整个流域的经济发展处于一种稳定、有序的组织状态，调节冲突、减少内耗、提升效率，以协同行动的力量来推进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调水平的提升。

(二)经验启示

从国内外关于其他流域经济发展和生态环境治理协同推进机制的研究来看，这部分的研究已经相对成熟。 国内主要集中于对黑河流域、长江流域、淮河流域等地区经济发展与生态保护耦合的研究:黑河流域生态经济带是干旱区的一种带状经济区域，流域上中下游地区在水资源、人口、经济总量、投入产出效益等方面存在很大差异，与黄河流域自然环境的特殊性较为相近，学者们针对黑河流域生态经济带区域分异的特殊性提出未来需形成上中下游多维互动的协调耦合发展模式，推行流域经济发展一体化、资源配置一体化、流域管理一体化和生态建设一体化(方创琳，2002)[10]，周立华等(2005)[11]进一步将黑河流域生态经济系统的耦合发展模式划分为农牧业耦合、农产品加工业耦合、系统与外部的耦合，并对这三个方面耦合的具体实现过程进行讨论。 长江流域面临污染物排放量大、生态空间被挤压等问题，与黄河流域经济发展所带来的生态问题相似，何寿奎(2019)[12]构建了涉及政府、企业、社会公众等多个主体的长江经济带环境治理与绿色产业发展多元协同共治动力机制。 淮河生态经济带建设是一个涉及开发与治理、生态与经济协调发展等内容在内的系统工程，与黄河流域的高质量发展所涉及内容相似，曹玉华等(2019)[13]指出推进淮河生态经济带的协同发展需要坚持生态保护与经济发展的双赢，需要形成基于主体功能区制度的经济带地区差异化发展与管理体制，需要成立综合管理机构并创新体制机制、落实管理制度。 国外学者对欧洲莱茵河流域、尼罗河等流域的跨区域管理模式进行了系统讨论:莱茵河是欧洲使用最密集的河流，承担着欧洲历史、政治、社会、经济发展中的供水责任，但现在面临着严重的水污染问题，生态环境脆弱，与黄河流域的生态脆弱和供水压力情况相近。 Nathalie 和Anne(2014)[14]系统梳理了各国与非正式组织在ICPR框架下的成功合作经验，能够为黄河流域生态保护和高质量发展的相关组织管理提供经验借鉴；尼罗河面临着严重的气候变化、水资源短缺的生态威胁，也面临着人口增长和经济发展所带来的严重资源问题，且广泛覆盖11 个国家，跨界水管理系统的形成面临复杂政治因素，Mohammed 等(2023)[15]提出了自适应管理框架以帮助在沿岸国家之间建立信任并达成协议，最终形成全流域适应性管理系统，这对各国的经济发展和恢复水生态都是有利的。

从黄河流域生态保护和高质量发展耦合协调的推进机制相关研究来看，目前学者们对黄河流域生态保护和高质量发展耦合协调协同推进机制的研究尚处于起步阶段，少数学者对如何构建现代化的协同治理体系进行了探讨，林永然和张万里(2021)[16]指出健全黄河流域的流域治理长效机制不仅包括治理模式的创新，而且涉及流域沟通和协调机制的创新。 付景保(2020)[17]提出构建黄河流域发展协同治理机制要形成六大协同体系:如区域利益与流域利益的协同、各个区域之间的协同、不同层级部门的协同、技术的协同、跨区域的监督协同和评价协同等。 余东华(2022)[18]认为黄河流域9 省区需建立并完善产业发展与产业布局、基础设施建设和资源开发、流域环境治理和公共政策、生态保护与高质量发展协同评价、国家重大战略区域联动的跨区域协同合作机制。 协同治理体系是为了更好地有效管理和应对黄河流域发展中所面临各种复杂问题而建立的一种多元化、协同化的管理体系，强调通过制定整体战略规划加强不同主体之间的协同合作关系，是实现黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的重要保障，是促进耦合的外在支持条件；协同推进机制是以共同利益为目标有组织性的、有秩序的协同行动，以实现协同目标、调节矛盾冲突，是实现黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的具体策略，是通过明确各个子系统、各个元素、各种力量、各个阶段的分工、权责和利益边界，将不同模块整合起来以同时形成内部发展合力与外在支持条件，其内涵相较于协同治理体系更为宽泛。 因此，在构建协同推进机制的过程中可适当参考协同治理机制的基本原则、逻辑思路和对应策略，并将研究边界不断拓展，形成除协同治理机制外还包括利益协调机制、市场协同机制、生态补偿机制等(赵志强，2021)[19]许多方面的协同推进合力。

在黄河流域生态保护和高质量发展战略实施进程中面临的核心问题是黄河流域水资源缺乏、环境承载力弱和生态破坏等问题。 这就要求必须牢固树立黄河流域生态环境保护和经济社会发展耦合的理念，统筹协调生态系统和经济系统的相互关系及其各自系统内部的相互关系，实现生态环境保护和经济发展的耦合。 推动黄河流域生态保护和高质量发展绝非一日之功，亟需早日建立生态环境保护和经济发展的协同合作机制，优先解决流域发展的主要限制问题，以有效推动黄河流域生态保护和高质量发展战略实施。 国内外对流域生态保护与经济发展耦合协调的相关研究对本文有很大启示意义。

一是黄河流域生态保护与高质量发展的耦合协调需要实现“多个目标的有机协同”，从多个维度构建黄河流域发展的协同运行机制，注重流域发展的系统性。 区域协同发展是一个始终处于动态调整的复杂生态系统，各个要素之间相互影响、相互制约，不断从“低级”向“高级”、从“无序”到“有序”状态的升级(李军辉，2018)[20]。

二是需要充分考虑黄河流域的空间分异情况，明确主体功能分工，合理划分边界，注重流域发展的区域特殊性。 黄河流域内各个区际的关系以及各子系统之间的耦合协调程度将深刻影响着流域经济发展(金凤君，2019)[21]。

三是需提升黄河流域内各区域之间的产业关联及互补程度，搭建上下游利益共享、成本共担、东西互济、纵横交错的生态补偿机制(史歌，2023)[22]，注重黄河流域发展的均衡性。

四是要加强顶层设计，制定整体战略规划，构建黄河流域内府际协同治理机制和保障机制，注重流域发展的整体性。 应将黄河流域看作一体化的整体空间，通盘考虑、全局谋划，制定并完善流域治理规划、行动协议，统一协调流域内的生态保护和经济发展。

五是要注重黄河流域发展的多元主体，健全全流域大治理体系。 协同推进流域治理需要有系统共治、立体共治、全域共治的理念和思维。 黄河流域经济发展需要获得利益相关方的参与和全社会的支持，充分调动黄河流域各个主体的积极性、责任感与工作效率。

三、黄河流域高质量发展和生态保护耦合协调协同推进的应然逻辑

(一)多系统协同

受流域能源基础优势与国家战略规划影响，黄河流域产业结构整体偏向于重化工业与能源产业，粗放型的产业发展模式不仅导致了能源过度开发、资源浪费等能源利用效率问题，而且带来水污染、大气污染等一系列环境安全问题，加剧了黄河流域的生态脆弱性。 黄河流域的高质量发展旨在实现自然系统、经济系统和社会系统这三大系统的共生发展。 这三大系统虽处于不同领域，但互相依存、相互制约。 经济发展必将消耗自然资源、形成生态环境压力，脆弱的生态环境和有限的自然资源也必将成为黄河流域经济发展和社会稳定的重要约束。 黄河流域高质量发展和生态保护耦合协调协同推进机制应将生态与社会、经济三个大系统有机结合起来成为一个统一的复合型系统，推进生态系统中的生态保护和经济系统中的高质量发展高水平协同，并通过社会系统中的社会治理进行一体化保护和协调，为生态环境和高质量发展的耦合协调提供条件支撑。

(二)多目标协同

黄河流域生态保护和高质量发展的主要目标有三个维度，推动黄河流域高质量发展是终极性目标，加强生态保护是约束性目标，实施流域一体化治理是工具性目标。 黄河流域需统筹推进黄河流域的环境保护问题、综合治理问题以及高质量发展问题，处理好保护与开发、生态与发展之间的矛盾关系，探索一条以环境保护和生态修复为前提的绿色发展道路。 构建黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的协同推进机制需要以“发展、保护、治理”三位一体的综合协同为目标，实现“终极性目标——约束性目标——工具性目标”三者之间的有机统一，达成黄河流域“发展——保护——治理”的多重目标均衡。

(三)多区域协同

黄河流域自西向东流经9 个省，广泛涉及329 个县，覆盖区域广阔，在自然地貌、气候条件、资源禀赋、水源分布、交通区位等方面存在明显的区域差异。 受这些外部环境条件的影响，流域内呈现出“下游发达、中游居中、上游落后”和“强省会”的分布特征(师博、何璐，2021)[23]，区域发展水平存在较大差异。 流域发展应当首先需遵循统筹原则，统一规划、统一调配、统一治理、统一管理，提升跨行政区管理的协同程度。 作为一个跨区域发展综合体，黄河流域以水资源为纽带将流域内各个区域紧密联系起来，形成“一盘棋”，具有空间整体性和发展关联性。

(四)多利益协同

黄河流域的高质量发展问题涉及生态环境、经济发展、空间布局、贫困问题、民族问题以及社会治理等多重问题，广泛涉及政府、企业、个人等众多利益主体，利益主体之间具有极强的关联性，形成了相互交织的复杂利益关系网络综合体，同时面临着多方利益矛盾与利益冲突，协调难度很大。 可见，流域经济发展需处理好各方利益诉求的冲突与博弈，树立流域发展命运共同体意识，将多方利益主体统筹起来寻找利益内部一致性，使主体行为和利益实现多层次协同，综合多方意见和实际情况，让政府、企业、社会组织和广大人民群众共同投身于流域治理中，充分调动各方主体的参与积极性和监督自主性，引导各个主体在横向上的分工合作和纵向上的统筹有序，形成纵向多层次协同和横向多主体协同的复杂协同体系。

(五)多关系协同

对于企业生存和市场发展来说，竞争是实现优胜劣汰的重要手段，是促进流域发展向更高水平迈进的不竭动力；合作可以形成一个更大规模的利益共同体，将各方资源和优势整合到一起，共享信息、技术与资源，避免无效消耗、降低成本，更好地应对风险。 驱动黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调需要激励和引导沿黄省区各级地方政府能够以高质量发展为准绳，科学规划、精准施策，以竞争激活黄河流域政府治理积极性、产业发展积极性和居民参与积极性，以合作集结政府、企业和广大群众等多方力量，形成发展合力，推进竞争、合作与发展三大关系相协同，以推进全流域的共同进步和发展。

(六)多阶段协同

推进黄河流域高质量发展和生态保护耦合协调必须以可持续发展理念为战略指导，实现“进行时”与“将来时”相协同。 在“进行时”上，黄河流域需恪守新发展理念，以创新发展理念为引领，加大对黄河流域重大生态问题的研究力度，聚焦于水资源利用、水沙问题治理、生态保护与修复等领域进行集中攻关；以协调发展理念为牵引，结合各地区发展优势和发展阶段科学分工、合理布局，提高流域内土地和资源的利用率，进一步积极推进区域协作以缓解黄河流域内部经济发展不均衡的问题；以绿色发展理念为约束，加快推动黄河流域倚能倚重的资源型产业向绿色集约转型，走绿色、可持续的高质量发展道路以降低环境污染、防止生态环境恶化；以开放发展理念为契机，以黄河水资源为纽带，充分发挥黄河流域重要节点优势，促进黄河流域开放发展以缓解当前黄河流域对外联动不足的问题；以共享发展理念为指导，着力于解决黄河流域内区域差距、城乡差距，助力脱贫攻坚与乡村振兴，不断改善黄河流域内的民生发展问题，推进共同富裕目标的实现。 在“将来时”上，黄河流域需面向未来，持续增强流域造血功能。产业是实现造血功能的根本载体。 不仅要注重因地制宜推进黄河流域本土特色产业发展，而且也要着眼于长远利益推进黄河流域传统产业向数字化、智能化、现代化转变，更要积极开发新兴产业不断为黄河流域注入新动能。

四、黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调协同推进的机制选择

黄河流域生态保护与高质量发展的耦合协调需要用整体性的眼光去看待问题，从全流域的生态资源开发、产业布局、社会发展、流域治理等诸多方面整体设计协同推进思路。

首先，功能协同是实现黄河流域内生态保护与高质量发展耦合协调的基本要求。 功能协同要求以维护生态价值为前提明确生态、生产、生活等功能区的范围和开发界限，发挥各区域工业产品、农业产品和生态产品优势，有利于实现黄河流域内生态保护与高质量发展的多系统协同和多目标协同。 其次，产业协同是实现黄河流域内生态保护与高质量发展耦合协调的必由之路。 产业协同将为黄河流域内生态保护与高质量发展的耦合协调提供实体支撑，有利于实现黄河流域内生态保护与高质量发展的多区域协同和多阶段协同。

再次，空间协同是黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的重要条件。 黄河流域内各个区域之间具有较强的空间关联性，这种空间关联性为流域经济发展带来空间溢出效应，能够为流域的协调发展创造有利条件，有利于推进空间发展目标的达成、利益的协调和治理的协同，空间协同机制缺失所产生的行政壁垒将直接影响到黄河流域的整体治理效果，空间协同水平将直接关系到黄河流域空间治理的成败与质量。

最后，治理协同是黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的根本保障，治理协同有利于实现多主体之间的目标激励相容，实现多利益协同、多关系协同从而提升黄河流域生态保护与高质量发展的耦合协调。 本文将从功能协同、产业协同、空间协同和治理协同四大维度出发，构建协同推进机制见图1。

图1 黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的协同推进机制

(一)功能协同推进机制

黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的功能协同机制是指要立足于流域内生态环境、资源储备、人口集聚状况、区位特征、产业结构、现有开发密度、经济结构特征、参与国际分工和发展需求等多种因素，因地制宜地对黄河流域进行合理的主体功能空间划分，在明确界定开发与保护范围的基础之上将黄河流域内各个开发区再合理细化为工业空间、农业空间和生态空间，基于各自功能定位构建全流域、全产业链的富有地域特色的分工体系，优化流域内功能定位和发展布局，全面落实黄河流域主体功能区要求形成比较优势。

黄河流域内经济发展水平与自然环境条件差异较大，不同区段生态保护与经济发展所面临的关键问题也迥然不同，不可能遵循统一的发展模式，需要基于不同区域的现实条件和发展需求将黄河流域划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种主体功能区。 结合经济发展优势与生态保护需求，综合考量黄河流域上中下游开发与保护之间的关系，可进一步将黄河流域内可开发区划分为工业空间、农业空间和生态空间。 表1 整理了黄河流域上中下游的资源优势、生态环境、不同区域的功能定位和下一阶段的主要发展任务。

表1 黄河流域上中下游的主体功能区设置

黄河流域上游多湖泊、沼泽、草地，包含高原冰川、草原草甸，生态资源丰富、风景优美，被誉为“塞上江南”；蕴藏着丰富的水资源，是我国重要的水源涵养与补给区；河道两岸形成灌区，呈现多处“荒漠绿洲”。 其中三江源国家自然保护区等因生态功能特殊应属禁止开发区；其他生态保护区域应属限制开发区，可在注重保护生态的前提下可适当开发生态产品；宁夏平原、河套平原等冲积平原可利用其灌溉优势适度开发耕地资源，形成农业基地。

黄河流域中游地区土质疏松导致水土流失，矿产资源丰富但偏重产业导致水土污染更加严重，因而存在严重的生态问题和水土流失问题，生态环境脆弱，应归属于限制开发区和优化开发区。 未来应积极开展水土流失预防、治理和保护，加强限制开发区水土保持能力；将汾渭平原等地区作为流域农业空间，利用优质耕地资源大力发展现代农业，增加高质量农业产品供给；在郑州、西安等城市化地区适度开采矿产资源，注重绿色、可持续发展，注重加快工业转型升级，优化产业空间布局。

黄河流域下游地区地势低平、水流量偏低，土地平坦、肥沃被誉为“天下粮仓”，且因地理优势和政策先行优势导致经济发展水平更高，制造业基础更好，故应属于重点开发区。 但下游地区的泥沙淤积形成了地上悬河，有防洪隐患。 故一方面应加强水沙问题治理，将优势的土地资源充分利用，成为国家粮食的主产区，另一方面下游需注重发挥区位优势和制造业产业优势，进一步提升下游工业空间的工业发展水平，促进下游工业向现代化转变，提升黄河流域竞争前沿水平，同时促进区域协作，发挥溢出带动作用，促进流域整体发展水平的提升。

(二)产业协同推进机制

黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的产业协同推进机制是指流域内各个区域根据资源优势的不同，发展比较优势产业，健全流域产业分工体系，促进要素流通，消除市场分割与产业同构，增强黄河流域上中下游之间产业关联及互补程度，不同区域之间的产业相互配合、相互协作、相互补充形成完整的产业链和价值链，进而在时间、空间、功能维度均实现协同，推进黄河流域产业协同发展。

构建产业协同推进机制一是需要根据区域特色和区域主体功能定位谋划产业发展，将资源优势转化为产业优势，优化产业分布格局，做大做强优势产业；二是要着力打造新型产业园区，推动资源集约利用、功能集成联动、基础设施匹配的产业集群；三是需要增强不同区域之间和区域内部的产业联系，增强产业利益关联度，形成良好产业生态圈。 《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中指出，山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、黄河“几”字弯都市圈和兰西城市群这五大城市群是黄河流域生产力布局的主要载体。 从这五大城市群着手，结合各个城市群的区域特色和主体功能定位分析黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的产业协同推进布局(见表2)。

表2 黄河流域五大城市群的产业布局设置

兰西城市群以兰州和西宁两大中心城市为引领，是我国西北腹地的交通枢纽，区域内自然资源丰富，是我国重要生态屏障，未来可将生态保护与经济发展结合起来，大力发展生态产业；兰西城市群形成了极具特色的河湟文化，非物质文化遗产丰富，未来可充分发挥文化旅游资源优势，建设旅游产业大省，打造文化特色产业。

黄河“几”字弯都市圈以银川、呼和浩特、太原等中心城市为引领，区域内矿产资源丰富，储量多且品种多，应充分发挥煤炭、天然气和稀土高岭土等资源优势，围绕区域资源优势合理布局国家重点能源化工产业，抢占能源市场；但资源型产业迅速壮大的同时也对生态环境造成了很大影响，未来需注重能源开发适度化、能源结构清洁化、能源利用绿色化，着力于发展壮大清洁能源、新型综合能源、高端煤化工、精细化工等产业。

关中平原城市群由西安这一中心城市引领，区域内科教资源丰富，能够形成创新创业优势，为本土高端装备制造等优势产业持续注入活力，未来可充分发挥关中平原城市群在教育、科技、文化方面的优势，大力培育科技创新平台体系，发展高端装备制造、汽车制造、新能源新材料、航空航天等知识密集产业；且西安作为多朝古都文化资源丰厚，适宜发挥文化历史优势，打造人文之都，大力发展文旅产业。 此外，关中平原城市群南接秦岭，风景优美、物种丰富，具有重要生态价值，可在保护秦岭生态的基础上适当探索开发生态产品价值。

中原城市群由郑州、洛阳等城市引领，是我国重要粮食生产基地，适宜发展现代农业，未来需注重提高农业生产力水平和产量效率，努力成为全国产粮核心区；并且在粮食生产的基础上可大力发展食品加工工业，拉长农业产业链，形成在国内外市场具有优势的产品和产业；且从区位优势来看，中原城市群临近东部发达地区，能够参考东部地区先进制造业发展经验，承接东部地区产业转移，可培育一批战略性新兴产业集群，走新型工业化道路。

山东半岛城市群位于黄河出海口具备交通区位优势，经济发展水平较高，产业基础实力更为雄厚，应当注重提升产业现代化水平，发展现代农业，建设农业高新技术产业示范区；大力发展先进制造业，充分发挥龙头作用，形成一批占据产业链高端的、具有核心竞争力的大规模先进制造业产业集群；大力培育人工智能、物联网等未来产业，充分发挥龙头作用，成为黄河流域产业发展的领头军。

(三)空间协同推进机制

黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的空间协同推进机制是指基于整体性的全盘谋划和全方位的统筹协调，黄河流域九省区关于黄河流域发展、保护与治理相关问题制定完善的战略规划和行动计划，坚持流域治理“一盘棋”原则，以整体性的流域管理模式替代原有分散化的区域管理模式，统筹分配流域内各项资源，完善区域协作的相关制度设计，搭建流域管理平台和流域管理机构，从而实现黄河流域生态保护与高质量发展之间的空间协同。

构建黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的空间协同推进机制的重点在于重视规划体系的空间协同问题，促进不同区域之间规制的畅顺衔接，以减少地方政府由于竞争和非合作行为带来的不利影响。 未来黄河流域需要以一体化发展为抓手，强化流域统一规划、统一调配、统一组织、统一治理以提高流域内资源配置效率、降低交易费用，构建区域联动发展新格局以实现区域间优势互补协调发展。 黄河流域是一个跨越多个省区的经济活动空间，需树立流域系统观念，创新黄河流域跨区域的规划体系和治理体系，以流域管理模式替代原有的区域管理模式，协调好流域内各个省、市、区的管理模式，解决好规划体系和治理体系的空间协同问题，提升黄河流域跨行政区管理的空间协同程度。 具体来看，可从流域战略规划、流域资源配置、流域管理机构、流域补偿模式、流域法律法规体系等五大维度构建黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的空间协同推进机制(见表3)。

从流域战略规划的空间协同来看，黄河流域当前仍存在地方利益与流域利益不一致导致的规划体系碎片化问题、规划内容空白或者重叠问题；规划朝令夕改或周期过长的问题以及流域空间协同战略规划与其他制度的衔接不畅导致的“多规并存”“多规冲突”问题，未来需着力强化流域统一规划，整合流域规划体系，处理好流域利益与地方利益的矛盾冲突；共同设立专业化的跨区域黄河流域战略研究院，定期根据流域治理的新变化进行总结修正，增强规划的权威性和有效性；促进战略规划之间的衔接，实现“多规合一”。

从流域资源配置的空间协同来看，黄河流域存在水资源分布不均，水沙矛盾突出、矿产资源开发不合理以及地方保护主义导致的资源流通壁垒等问题导致流域内资源配置效率低下，未来需注重从流域整体层面推动水资源优化配置，从流域整体层面强化水资源的集约利用；以可持续发展理念为指引推进黄河流域的综合开发与治理，合理开发流域内自然资源；打破地方保护主义，促进流域内的各种资源自由流通，形成流域一体化市场。

从流域管理机构的空间协同来看，黄河流域管理机构尚存在流域管理机构职能规定不明晰、缺乏统筹协调机制各个部门或地区之间职能运作不协调、地方流域管理机构缺乏自主管理权等问题，流域综合管理难度很大、管理效率低下，未来需注重强化流域管理机构职能，明确事权划分与职责分工，简化审批、管理流程；强化地方管理机构的主观能动性，通过法律、行政法规、政策文件等对流域管理机构的自主职权范围进行明确授权；建设流域管理机构的协调平台，增进各地方管理机构之间的沟通，着眼于流域整体利益进行宏观调控。

从流域补偿模式的空间协同来看，黄河流域存在补偿模式单一、有效制度供给不足补偿激励不充分、补偿标准难确定、补偿性质认定不清、补偿资金不足、补偿体系不健全等一系列问题，未来需创新多元化的补偿模式，创新流域内外利益协同、补偿和共享机制；完善相关法律法规体系以明确补偿责任与权力，协调不同区域之间生态补偿的责任与权力、建设补偿监测机制以促进补偿行为的落实情况。

从流域司法体系的空间协同来看，黄河流域尚存在相关法律体系不完善难以形成合力和跨流域区域执法效能不强且处罚难度大的问题，未来需注重完善黄河流域治理法律体系，推进司法协同保障黄河流域各地区的利益，加强流域综合执法，提高跨区域执法的权威性。

(四)治理协同机制

黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的治理协同推进机制是指明确不同主体的角色定位与功能发挥、权益与责任边界，实现“政府、企业、社会组织、广大群众”等多元主体之间目标与利益的激励相容，以提升黄河流域内政府、企业、社会组织和广大群众等对于黄河流域各项公共事务的参与程度、协同程度和有序程度。

长期以来，黄河流域各项公共事务的治理重担主要落在各级政府及其职能部门身上，同一事务也将需经由不同职能部门进行多次处理。 行政级别上的不对等可能对跨部门合作产生阻碍，不同层级部门之间难以平等协商，形成行政壁垒和部门壁垒。 这将对流域治理工作的开展造成很大影响，不仅导致治理效率低下、相互推诿责任等现象，而且也会产生治理边界重叠、治理空白、治理纠纷等一系列问题。 因此黄河流域亟需构建纵向多层次协同与横向多主体协同相结合的多主体网络化治理协同机制(见表4)。

政府具有权威性和强制性特征，应做好流域治理的掌舵人、监督人和公共服务人，放权减权，将工作重心放在战略规划和权益保障上，营造良好发展环境。 企业作为流域治理的主体责任人，应自觉遵守法律法规、加强企业管理，在政府战略引领和法律法规规制下进行严格要求各项企业活动标准。 社会组织和人民群众等社会力量是流域治理中不可或缺的主体，能够在政府和企业难以治理的领域发挥独特作用，要不断拓宽公众参与渠道、搭建政民互动桥梁，充分调动社会组织和广大人民群众参与治理的积极性与主观能动性。

五、黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调协同推进机制的实践路径

未来黄河流域需从构建权责明晰的功能定位体系、优势互补的产业联动体系、统筹规划的区域管理体系和多元参与的全流域大治理体系四条实践路径出发促进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调水平的提升。

(一)构建权责明晰的功能定位体系

一是要处理好开发与利用之间的关系，科学进行功能定位。 优先考虑上中下游的生态脆弱性和水土保护要求以确定区域生态功能定位，实现生态保护和高质量发展的有机统一。 应精准确定不同区域的功能定位，超越行政边界，根据客观生态环境细致划分为块状、点状分布的主体功能区。 在划分主体功能区时应以生态保护为先导，除重要水源地之外优先将自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园等生态财富列入禁止开发区行列。

二是要发挥不同地区的差异化功能。 推进流域经济发展不能急功近利，需要以长远发展的眼光进行谋划，立足于实际情况，因地制宜、因时制宜，优化主体功能布局，增强持续区域造血功能。 黄河流域的生态空间需落实“生态产品的适度开发”“生态产品的价值转化”以及“生态产品的再积累”三个方面的要求，对于能够通过市场交换实现价值转化的生态产品如果实、风能、水能等进行适度开发，创造更多生态产品的交易需求，大力发展绿色生态产业，形成相应生态产业链，完善生态产品的价值转化机制和收益分配；对于不能通过市场交易实现价值转化的生态产品如优美的风景、宜人的气候等可适度开发相关周边生态产品，如旅游项目、文化纪念产品等，通过其他形式创造更多生态产品的交易场景，通过现代技术手段和市场营销手段将生态产品打造成区域特色生态地标名片。 黄河流域生态空间的发展不仅应关注“现在时”，也要关注“将来时”，即“生态财富的再积累”。 在开发生态产品时既要关注不超出生态警戒线，也要能够将生态包袱转化为绿色财富，还要能解决生态问题集聚绿色财富。 黄河流域的农业空间需尽快进入高效、优质、节约、友好的农业现代化发展阶段，根据区域优势打造区域特色农业、品牌农业，开发具有区域特色的农业支柱产品。

(二)构建优势互补的产业联动体系

一是需超越行政区划的限制，打破要素流通约束和市场壁垒，加强互联互通基础能力，促进各类生产要素自由流通，提高资源配置效率，夯实产业协同发展的配套支撑体系，打造黄河流域良好产业生态系统。 二是需注意避免低水平同质化发展和恶性竞争，注重挖掘特色资源转而培育特色产业、形成产业园区提升整体竞争力、集中精力进行产业升级改造形成良性产业竞争关系，促进流域产业分工体系合理化、精细化、特色化、差异化发展。 三是形成成果共享意识，建立责任区域共担机制，健全跨区域生态环境治理成果共享机制，建立跨产业、跨区域的利益共享机制和风险共担机制，推动产业内研发、制造、管理、流通等各个环节的良性互动、推动三次产业良性互动、推动区域间产业的良性互动，构建上下游产业联动机制，消除市场分割，形成联系紧密、协作互助、优势互补的产业联动发展格局，促进市场一体化发展。 四是应该在实现流域内产业协同的基础之上，以开放思维增进黄河流域与流域外的产业关联，搭建黄河流域国际交流合作的重要平台，形成内外兼顾、陆海联动、东西互济的产业联动发展格局。 山东作为黄河流域唯一临海省份，应当充分发挥其沿海区位和开放大省优势打造海上对外贸易枢纽，统筹推进陆海联动，加快建设国际互联互通大通道；同时推进郑州和西安等中心城市的机场、铁路和公路等内陆口岸开放，培育大型跨国物流企业，形成现代国际陆地贸易枢纽。 五是促进产业链与创新链的深度融合，推动流域内优势产业和特色产业的“补链”“强链”和“延链”，提升产业链、供应链、价值链的智能化、数字化、现代化水平，提升流域产业发展的整体实力。

(三)构建统筹规划的区域管理体系

首先，要加强顶层设计，突破体制、机制和政策壁垒作出空间协同的战略部署，建立流域空间规划体系并监督实施，形成统筹协调上下游、左右岸、干支流关系综合规划，做好规划的空间衔接问题，消除治理的缝隙和盲区，实现“多规合一”。 未来黄河流域需推进空间规划立法，优化组织管理体系，解决空间规划有效管控，严格把握顶层设计的“多规合一”；统一制定基础规划的结构、层次、属性、职能等，严格把握空间规划体系标准的“多规合一”；先形成流域空间规划体系基本底图再落入不同层面进一步完善有效实现空间边界和规模的管控，逐步完善流域的空间发展蓝图，最终实现基础规划与具体规划等不同层面的“多规合一”。

其次，推进政策工具从“简单化”向“精细化”转变，多项政策工具配合使用。 搭建流域管理平台和流域管理机构，健全黄河流域发展、保护与治理的相关政策，优化各项规划、政策的边界衔接问题，以促进黄河流域生态保护与高质量发展空间协同推进目标的达成。

再次，要突出因地制宜和分类施策。 黄河流域的地域范围较大，生态环境、资源禀赋和经济发展等各方面的区域差异十分明显，各区域所面临的治理问题有所不同。 因此，需要精准识别不同区域在推进生态保护和高质量发展耦合协调过程中的主要问题，优先解决破坏生态制约发展的瓶颈问题，提高区域政策的精准性，实现黄河流域生态保护与高质量发展之间的空间协同。

最后，提升区域政府治理能力，一是要树立服务型政府治理理念，避免政府对经济发展的过度干预；二是加强区域政府的能力建设，地方政府应在对自身生态环境问题、政府能力有准确认识的基础上确立政策目标进而选择与组合政策工具，实施精准治理；三是各地区之间构建互联互通的沟通机制和对话平台，搭建黄河流域跨区域交流协商机制，提供各个区域面对面的交流机会，完善区域间信息沟通制度。

(四)构建多元参与的全流域大治理体系

首先，要健全纵向多层次协同的治理协同机制。 黄河流域的治理协同需明确中央与地方的权责分配和职能分工，理顺地方政府间的横向关系，打破行政壁垒和部门壁垒，加强政府部门之间的信息畅通、互动沟通、协同配合，促进中央与地方、地方不同层级政府之间的纵向协同合作，也要促进各地区平级政府之间横向协同合作，还要处理好跨区域不同层级政府之间斜向的协同合作关系，形成层层负责、上下贯通的网络化政府治理体系。 各个地方政府之间还需形成动态的竞合关系，协调好各地方政府的利益分配和职能边界不断调整地方政府之间的关系，以实现黄河流域跨区域协同治理的目标。

其次，提升黄河流域内政府、企业、社会公众等对于黄河流域公共事务的参与程度。 通过政府、企业、社会组织和广大群众等多元主体之间的协商对话、相互合作来共同展开流域治理，推进流域经济的共建、共享、共治。 未来黄河需加强公众参与社会治理的体制机制建设，鼓励参与社会治理、公共服务，为参与社会治理提供保障和便利，不断丰富公众参与的渠道和方式，拓展群众参与治理内容，以提升参与治理的积极性；还需要通过社区宣传、组织学习等多种方式强化培训力度，提升社会公众参与治理的能力；更需要完善相关制度建设，促进社会公众参与治理的过程规范化，监督参与结果的落实。

最后，构建政府发挥主导作用、企业承担主体责任、社会组织和广大人民群众广泛参与的流域协同治理体系，各方权责明确、协同共治、优势互补、有序活动，建立良好的信任关系，提升黄河流域内政府、企业、社会公众等对于黄河流域公共事务的协同程度和有序程度。