区域协调、央地关系和基本权利的中央化

宣晓伟

(国务院发展研究中心，北京 100010)

一、引言

我国幅员辽阔、人口众多、地区差异显著。 如何促进各区域之间的协调发展，一直是事关国家长治久安的重大课题。 新中国成立后，平衡沿海和内地的工业发展成为经济建设的指导方针之一，毛泽东指出:“我国全部轻工业和重工业，都有约百分之七十在沿海，只有百分之三十在内地。 这是历史上形成的一种不合理的状况。 沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”①毛泽东.毛泽东选集(第五卷)[M]. 北京:人民出版社，1977.。 改革开放初期，为加快沿海地区发展，邓小平提出了“两个大局”战略:“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。 内地要顾全这个大局。 反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。 那时沿海也要服从这个大局”②邓小平.邓小平文选(第三卷)[M]. 北京:人民出版社，1993.。

进入21 世纪，为缩小不断扩大的地区差距，促进区域经济协调发展，国家“深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。”①胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M]. 北京:人民出版社，2007.，形成了围绕四大板块的区域发展总体战略。

党的十八大以来，我国陆续提出京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等新的区域战略，战略体系进一步完善，推动形成“优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”②习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M]. 北京:人民出版社，2022.。

当前，我国在区域协调发展方面取得了积极的进展，但也面临着一些严峻的问题，尤其是区域经济的分化态势明显。 一是东西地区仍保持较大差距的同时，南北地区经济差距的迅速扩大成为区域发展中的焦点问题(余东华、王山，2022)[1]，整个北方地区的GDP 占比从2012 年的42.9%下降到2022 年35.4%，下降7.5 个百分点。 二是部分地区的经济发展存在困难，东北地区、华北地区的增长相对滞后，东北地区的GDP 占比从2012 年的8.7%下降到2022 年的4.8%，下降3.9 个百分点；华北地区的GDP 占比从2012 年的18.6%下降到2022 年的15.6%，下降3.0 个百分点③北方地区包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；华北地区包括北京、天津、河北、山东；东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江；各地区GDP 所占全国比重变化根据历年《中国统计年鉴》计算所得。。 三是区域发展的极化现象日益突出，经济和人口越来越向发达地区的大城市、城市群和都市圈等集聚。 据估算，全国有近一半的净流动人口是流向城区常住人口在500 万以上的特大超大城市，其中北京、上海、广州和深圳四个城市的净流动人口占比就达到36.3%(陆铭、李鹏飞，2022)[2]。

如何认识和化解当前我国区域经济发展中出现的新情况、新矛盾，及时调整和完善相关的机制和举措，是下一步更好推进区域协调发展亟待研究的问题。

二、区域协调发展与央地关系安排

(一)促进区域协调发展的根本是中央和地方关系的合理安排

促进区域协调发展要解决的核心问题是:如何既充分调动各地发展的积极性、又缩小地区之间的发展差距。 首先，区域协调发展不是各地之间搞平均主义，发展仍是第一要务，不同地区要结合自身的实际，走优势互补、合理分工的路子，千方百计谋发展。 为此，必须建立能有效激发地方发展主动性和积极性的体制机制。 其次，我国不同地区条件迥异，加快发展肯定会带来经济增长上的差距，要实现“先富帮后富”，缩小地区之间过大的差距，也必须建立相关的体制机制、采取相应的政策举措。 可见，上述两个方面事实上存在一定的矛盾，各地加快发展必然带来地区差距，而搞平均主义又可能伤害各地发展的积极性。 换言之，实施区域协调发展战略的关键是如何在“效率”(各地加快发展)和“公平”(缩小地区差距)之间实现艰难的平衡。

在推进区域协调发展的过程中，无论是有效调动地方发展的积极性，还是抑制地区之间过大的差距，都需要中央建立相应的制度安排和实施相关的举措。 因此，区域协调发展表面上看是不同地区之间的横向关系问题，深层次看是中央和地方之间的纵向关系问题。 或者说，区域协调发展本质上是个中央和地方关系的议题(王建学，2022)[3]，不同的中央和地方关系制度安排，就会带来不同的区域协调发展战略，导致不同的区域发展结果。 要促进“效率”和“公平”兼顾的区域协调发展，根本上有赖于建立合理的中央和地方关系。

(二)地区竞争模式下的央地关系和区域协调发展

改革开放以来，为了充分调动各地发展的积极性，中央逐步向地方放权，在财政、税收、金融、外贸、土地等领域一系列改革举措的推动下，各个地方逐渐成为更为独立的利益主体。 为加快自身发展，各地之间展开了非常激烈的竞争，由此形成了以“地区竞争模式”为重要特征的区域发展态势(张五常，2009[4]；Xu，2011[5])。

在地区竞争模式下，中央和地方关系的制度安排在区域发展上更多呈现出“效率优先、兼顾公平”的总体导向。 一方面，通过分税制改革划分中央和地方在收入侧的所得，奠定了中央和地方有关收入划分的制度基石。 分税制改革的意义十分重大，多数研究从提高“两个比重”(财政收入占GDP 的比重、中央财政收入占财政总收入的比重)的角度来认识分税制改革的必要性(姜永华、鲁利玲，2018)[6]，事实上它更根本的作用是厘清和规范了中央和地方在收入侧的各自权限。 在我国数千年的传统王朝一直到新中国成立以来几十年的计划体制下，所有收入在名义上都属于中央，尽管现实中地方也必须会有相应的收入，但地方所拥有的收入权限难以得到明确的规范和保障。 换言之，中央对于地方的收入在理论上是予取予求的，这样的制度安排显然不利于调动地方发展的积极性。 因此，从改革之初实行的财政包干制到90 年代建立的分税制，地方的收入权限在制度层面得到更为明确和稳定的保障，有利于激发各地发展的主动性。 另一方面，由于当时改革难度太大，1994 年的分税制改革只是划分了中央和地方在收入侧的权限，在支出侧仍基本延续了原有的做法，中央到地方各级政府的支出责任划分得并不明确，大量涉及全局性资源配置的支出责任划分给了省甚至省以下政府(楼继伟，2013)[7]。在社保、医疗、教育等事项上也主要采取了“谁家孩子谁家抱”的原则和策略，各地居民所享受的基本公共服务水平与本地的经济发展水平息息相关。

简言之，地区竞争模式下中央和地方关系的制度安排，使得各地的财政、官员的收入、百姓的福利都与本地经济发展状况牢牢地绑在了一起，极大地调动了地方发展的积极性，各地都在努力招商引资，试图通过大产业、大项目、大投资带动地方经济发展。 在上述区域发展的制度背景下，各个地区由于发展条件的不同，经济增长很快就呈现出明显的差异，沿海与内地、东部和西部之间的发展差距越拉越大。 先是以广东为主的华南地区所占全国GDP 的比重从1978年的8.0%增加到1990 年的11.4%，增加3.4 个百分点。 接着以长三角为核心的华东地区所占全国GDP 的比重从1990 年的19.5%增加到2002 年的23.9%，增长4.4 个百分点①华南地区包括广东、广西、海南，华东地区包括上海、江苏、浙江、福建，各地区所占全国GDP 比重根据历年《中国统计年鉴》数据计算所得。。

随着地区间经济增长上的差异日益显著，各地在基础设施、交通条件、公共服务、居民生活等各个方面的差距也越发明显，区域整体差距的迅速扩大成为我国经济社会发展所面临的一个严重问题。 为了缩小地区差距，促进区域之间的协调发展，我国陆续推出了西部大开发(1999 年)、东北振兴(2002 年)、中部崛起(2004 年)等一系列国家级区域战略。 在这一阶段，区域协调战略逐步由“效率优先、兼顾公平”向着“效率和公平并重”转型。 一方面，中央的政策更为注重公平、更多向内陆地区倾斜，试图推动西部、东北、中部等后发地区实现更快的经济增长，希望它们跟上并超过沿海地区的增速，从而减缓甚至扭转区域差距不断扩大的趋势。 另一方面，塑造地区竞争模式的中央和地方关系制度安排依然存在，鼓励各地加快发展的激励机制仍发挥着根本性的作用。 虽然中央采取加大基础设施投资、加强和完善转移支付制度等各种举措，明显改善了相对落后地区的交通、通信等基础条件，大大缓解了这些地区在提供社保、医疗、教育等方面的财政压力。 然而，各地居民所享受的福利仍很大程度上依赖于本地经济的发展，地区经济状况对本地公共服务水平高低的影响是决定性的，每个地方依然面临着加快本地经济增长的强大动力和压力。 换言之，这个阶段我国区域协调发展战略的总体取向是试图通过缩小各地之间的经济增长差距来减少不同地区间居民的公共服务差距。

(三)“空间集聚”和已有区域协调发展战略面临的困难

西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域战略推出后，伴随着加入WTO，我国经济在2002年前后进入了一个新增长周期。 以汽车、住房为代表的商品逐渐成为居民消费热点，居民消费结构的升级促进了能源重化工产业的发展，进而带动对能源原材料需求的增长，煤炭、电力、钢铁、有色金属、石油化工等产业发展明显加快，推动内蒙古、山西、陕西、河南等中部和西部能源重化工业省份的经济增长加速。 与此同时，沿海地区随着土地、劳动力等要素供求矛盾的加剧，要素价格不断上升，加之2008 年全球金融危机的爆发导致外贸环境的恶化，广东、浙江、上海等省份以外向型和劳动密集型为特征的传统产业发展面临着较大的压力，相关企业利润空间缩小、投资速度回落，拖累了这些地区的经济增长。 在这一时期，西北地区GDP 的占比从2002 年的6.4%增加到2012 年的8.3%，增加了1.9 个百分点；中部地区GDP 的占比从2002 年的18.8%增加到2012 年的20.2%，增加1.4 个百分点；而华东和华南地区的GDP 占比同期分别下降1.6 和1.1 个百分点①西北地区包括内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆，中部地区包括山西、江西、河南、湖北、湖南、安徽，各地区所占全国GDP 比重根据历年《中国统计年鉴》数据计算所得。。 在内陆地区经济增速加快、沿海省份增长放缓的态势下，无论是经济发展还是公共服务，我国的区域差距在这一时期都有明显的缩小，“推动地区竞争”(效率)和“缩小地区经济差距”(公平)并重的区域协调发展战略取得了阶段性的成功。

然而，2012 年后我国整体经济增长速度明显下滑，全国的GDP 平均增速由2007-2011 年的10.7%下降到2012-2016 年的7.4%和2017-2022 年的5.6%。 在全国经济增长整体放缓的背景下，条件欠佳的相对落后地区更难获得发展的机会，再次陷入增长乏力的局面。 南北地区的分化加剧，区域发展的极化现象突出，我国的地区经济差距又迅速扩大，已有的区域协调发展战略面临新的困难和问题。

更为关键的是，试图实现不同地区经济增长齐头并进、从而缩小地区差距的区域发展战略越来越受到经济活动空间分布规律的制约和挑战。 那种促进各个地区经济同步增长的区域战略，从本质上来说就是要让经济活动在空间实现均匀地分布。 然而，经济活动在空间分布最突出的特征就是高度集聚，无论是在全球范围、一个国家、还是某个具体地区，其经济活动的分布均呈现出空间集聚的特点。 正如世界银行所指出的:当今世界上的所有国家，有一半的国家其国民收入的1/3 集中在不到5%的国土，有四分之一的国家其国民收入的1/2 来自不到5%的国土。 世界上大部分的生产活动都集中在富裕国家、发达省份和大城市。 各国经济活动的空间分布规律是随着经济发展水平的提高，其集聚程度也不断增加(World Bank，2009)[8]。

为什么经济活动会随着人均GDP 的增加而在空间变得更加集聚，根本上是由经济结构的变化和不同产业活动的空间分布特点所决定的。 在农业经济为主的时代，生产大多是在田间耕种，农业经济活动在空间的分布相对分散。 在工业经济为主的时期，生产更多在规模化的厂房内进行，许多城镇的扩展围绕工厂而建。 随着工业化和城市化的推进，经济活动的集聚水平也会明显提高。 到了服务业经济为主的阶段，中央商务区中的几幢高楼就可以容纳金融、会计、法律、教育、研发等大量经济活动，其空间集聚的程度更是大幅提高。 总体而言，当一个经济体由第一产业为主、逐步转向第二产业为主、再到第三产业为主，其经济活动空间分布的集聚程度就会不断增加。 此外，新经济地理学模型对“规模报酬递增”“循环累积效应”的引入，进一步解释了“为什么在一个要素禀赋均匀分布的世界，集聚现象也会发生”，由此帮助我们更好地理解为什么当今世界经济活动的空间集聚现象如此普遍、持续且不断增强，为什么人们越来越趋于流向城市群、大城市和都市圈(Fujita 等，2001[9]；Ottaviano 等，2011[10])。

近年来随着我国第三产业的比重逐步超过50%和60%，经济活动在空间集聚的规律也逐渐显现，加上整体经济增速放缓、老龄化加速、人口总量开始下降，区域经济分化和极化的现象更加明显。 过去那种试图推动不同地区经济同步增长、由降低经济发展差距带动公共服务差距缩小的区域协调发展战略越发难有用武之地，面临着日益严峻的挑战。 在新形势下，已经很难再像过去一样通过倾斜性的区域政策来立竿见影地拉动某个地区经济的快速增长。 例如尽管在2004 年国家出台了东北振兴战略，但东北地区GDP 的比重从2002 年的9.5%下降到2012 年的8.7%、再下降到2022 年的4.8%，近十年整整下降了约4 个百分点。 当然，东北地区GDP 比重下降的原因是多方面的，但经济活动的空间集聚规律在其背后发挥着根本性的作用。 既然不同地区的经济差距难以像过去那样采取倾斜式的优惠政策而缩小，那么与本地经济发展程度紧密挂钩的地方公共服务水平的差距也会逐步增加。 在我国经济活动空间分布的集聚程度不断加深的新形势下，原有效率和公平并重的区域协调发展战略在“推动地区增长”(效率)和“缩小地区差距”(公平)两方面都面临着越来越大的困难。

三、区域协调发展战略的转型和央地关系的调整

(一)区域协调发展战略的转型:从经济增长到公共服务

如上所述，在经济活动空间集聚程度不断增加的背景下，我国已有的区域协调发展战略需要新的转型，那么又该朝着怎样的方向转变呢? 世界银行发展报告《重塑世界经济地理》指出:一方面，经济增长在地区间的分布总是不平衡的，在空间上想要均匀分配经济活动的政策意图往往很难实现，反而最终会阻碍整体经济的增长。 另一方面，尽管区域增长趋向不平衡，但并不意味着区域之间难以实现协调发展。 通过统一性的制度安排、连接性的基础设施和指向性的激励措施，推动地区发展的一体化，可以缩小不同地区居民的生活和福利水平差距，从而同时实现地区增长的经济利益和地区公平的社会利益。

发达国家的经验表明，如果政府采取适当的政策举措，经济活动的聚集与不同地区居民福利水平的趋同是可以做到并行不悖的。 20 世纪初，美国绝大多数制造业都逐渐聚集到东北部和中西部地区，但在此过程中美国各州的居民基本公共服务差距并未拉大，反而出现了缓慢的趋同。 法国和德国也都在空间经济快速集中的过程中，实现了基本福利指标的水平趋同。 巴黎地区的土地面积仅占法国的2%，其国内生产总值的占比高达28%，而巴黎与法国其他地区的婴儿死亡率差距却非常小。 类似地，德国汉堡地区的经济发展程度远远高于东北部落后地区，但两个地区居民基本福利的差异却微乎其微(World Bank，2009)[8]。

可以看到，当我国逐渐进入以服务经济为主、经济空间集聚程度不断提高的时期，区域协调发展战略面临着两个方面的转型。 一方面，需要更加尊重和服从经济活动空间分布的客观规律。 产业和人口向优势区域集中，大城市、城市群和都市圈在区域增长中发挥更为重要的作用，是我国未来区域发展的总体趋势。 过去那种违背经济规律、试图通过倾斜性的政策拉动特定地区经济增长的区域战略，虽然取得过阶段性的成功，但也带来了大量的资源错配，造成明显的效率损失(陆铭、李鹏飞，2022)[2]。 新形势下再沿用类似的区域发展战略，在经济活动空间分布规律的制约下其积极效果将大打折扣，而负面代价则可能成倍增加。 因此，未来我国区域协调发展战略必须向着更加遵循经济客观规律的方向转变，重点是要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用。 通过促进各类要素的自由流动，提高资源的空间配置效率，激发我国区域经济的整体活力。 另一方面，区域协调发展战略的主要目标要从“经济增长”转向“公共服务”，尤其是“基本公共服务”。 发达国家的经验显示，不同地区经济增长差距的扩大并不必然带来居民生活和福利水平差距的提高。 在合理的区域政策下，尽管不同地区经济增长的差距可能拉大，但各地居民基本公共服务水平的差距却可以不断缩小，关键在于根据经济发展的客观规律、及时调整区域协调发展的战略目标。 我国区域协调发展战略在“效率”和“公平”方面需要朝着“提高资源的空间优化配置”和“缩小公共服务水平差距”的目标做出适当的转变。

(二)中央和地方关系制度安排的调整:从地到人

党的十七大报告明确指出:“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”①胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M]. 北京:人民出版社，2007.。 近期在《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(2018 年)中将我国区域协调发展的目标进一步明确为:“努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”②中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm.。

为推进不同地区的基本公共服务均等化，我国实施了财政事权和支出责任划分改革，规范中央与地方共同财政事权事项的支出责任分担方式；并调整和完善转移支付体系，使中央财政更多向相对落后地区的基本公共服务投入倾斜。 中央将义务教育等八大类18 项基本公共服务事项纳入中央与地方共同财政事权范围，根据不同地区的经济社会发展水平、各项基本公共服务的不同属性来划分中央和地方所承担的支出比例①国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.，例如在基本公共卫生服务中根据各地的经济状况将所有省份划分为五档，发展越落后的地区，中央所承担的比重则越高②国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/13/content_5313489.htm.。

在上述一系列改革措施的推动下，我国不同地区间居民生活保障水平的差距得以明显改善，然而与区域协调发展预期实现的基本公共服务均等化目标相比，仍有不小的差距。 表1 所示，2022 年我国各省人均财政收入的基尼系数为0.317，人均财政支出的基尼系数为0.238，表明经过中央的财政转移支付后，各省之间的差距明显缩小。 然而人均财政支出的基尼系数与各省人均GDP 的基尼系数大致相当，说明地方财政支出依然是与当地经济发展紧密相关的。基本公共服务方面，与地区人均GDP 差距相比，各省之间只有人均教育支出的基尼系数较低，人均社保支出的差距基本持平，而人均卫生医疗支出的差距则较高；而且各省相关基本公共服务支出的差距，明显高于其居民的收入和支出差距。 可见，虽然中央通过加强对落后地区的转移支付等举措，有效降低了各省财政支出的差距，但远远不足以达到基本公共服务均等化的程度，各地居民福利水平的差距仍然是相当显著的。

表1 我国各省的地区差距

我国不同地区基本公共服务均等化的进展程度不如预期，有多方面的原因，而中央和地方关系相关的制度安排不尽合理，是最重要的因素。 我国的中央和地方关系最为显著的特征之一是“中央决策、地方执行”，即中央负责大政方针的决定、地方负责政策的具体执行；或者又常常称作“中央统筹、省负总责、市县抓落实”，不同层级的政府共同负责同一事务的纵向不同环节。 由于中央政府主要负责决策，并不负责政策的具体执行，中央政府与普通居民的衣食住行、生老病死等各种事务并不直接发生联系，中央与老百姓的关系是层层通过各级地方政府间接建立的，在基本公共服务上亦是如此。 居民所享受的所有基本公共服务，都是由本地政府负责提供的。 因此，在“中央决策、地方执行”的模式下，中央政府本级财政用于公共服务支出的比重是很低的，如表2 所示，中央在一般公共服务支出、住房保障支出上的占比不到10%，在教育支出、社保和就业支出、卫生健康支出中占比不到5%，中央政府在基本公共服务上花费的资金主要是通过一般性转移支付和各种专项转移支付由各级地方政府支出的。

表2 中央和地方的公共预算主要项目支出

在现有的中央和地方制度安排下，是通过把“地”(区域)和“人”(居民)牢牢绑在一起的策略来推动区域之间的协调发展。 起初的区域协调发展战略试图通过平衡不同区域的经济增长、同时带动各地居民公共服务差距的缩小。 这样的策略在经济活动空间集聚不断加强的条件下越来越难以发挥作用，区域协调发展战略转向了更为强调缩小不同地区基本公共服务的差距，将区域协调发展的主要目标指向居民的基本公共服务均等化。

然而，如果真正要将区域协调发展的目标从“地”(区域)的经济增长转向更为根本的“人”(居民)的公共服务，意味着区域协调发展战略的制度框架和主要措施需要做出重大的变革，作为区域协调发展战略基石的中央和地方关系也必须做出相应的调整。 从目前来看，那些维持原有地区竞争模式、将“地”和“人”紧密绑定的中央和地方制度安排和激励措施依然存在，阻碍着区域协调发展战略目标从“地”到“人”的转变。 因此，要有效推进居民基本公共服务均等化，必须在中央和地方关系的制度安排上做出改变。

四、区域协调发展和“基本权利的中央化”

区域协调发展在本质上是个中央和地方关系如何安排的命题，要在区域协调发展战略上实现从“地区经济增长”到“居民公共服务”的转型，有赖于构建合理的中央和地方关系。 从治理现代化的视角来看，这意味着要推动中央和地方的关系从“泛化治理”转向“分化治理”。 所谓“泛化治理”，是指不区分各种公共事务的不同属性，中央到地方的各级政府都在同一事务上共同行使事权。 “分化治理”则是根据公共事务的属性来区分中央和地方的各自权限，如果是事关全局或跨区域的全国性事务，属于中央政府权限，由中央政府承担责任；如果是涉及特定区域的地方性事务，则属于地方政府权限，由地方政府负责(宣晓伟，2018)[11]。

实际上，“根据事务属性划分中央和地方的职责范围，提高中央和地方权责划分的规范性”一直是我国中央和地方关系改革的基本思路和主要做法。 2003 年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理；属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”①中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62494.htm.2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确区分了中央事权、地方事权、中央和地方共同事权，提出要“建立事权和支出责任相适应制度。 适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”①中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2013-11/15/content_5407874.htm.2019 年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出:“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。 适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。 赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。 优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”②中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

在现代国家，普通民众拥有的基本“权利”具有这样的特征:它们是标准的、统一的、可以而且必须普遍和平等地为一个国家的所有公民所享有，且一旦被拥有，便不能不经正当的法律程序而被剥夺(王希，2014)[12]。 那些与每一位民众普遍平等、标准统一的基本权利实现相联系的，是中央所应负责的全国性事务，由全体人民赋予中央政府行使相应的权力、承担相应的责任，即使这些事务中央部分可以交给地方来执行，但其责任和相应的各种成本仍明确无误应该由中央来承担。 换言之，普通公民基本权利的实现从来都应是中央政府的主要责任，“公民基本权利的中央化”是一个现代国家的重要特征。

显然，推进区域协调发展中居民基本公共服务均等化所涉及的教育、社保、医疗等事项，无疑都属于公民的基本权利，应是中央负责的事务，该由中央政府来加以保障。 当然，由中央政府直接推动居民基本公共服务均等化，不可能一蹴而就。 哪些基本公共服务应纳入公民的基本权利中，这些中央直接保障的基本公共服务应达到怎样的水平，中央政府又应该采取哪些措施来保障这些基本公共服务的提供，都是极其复杂和繁琐的问题，亟待进一步的讨论和解决。要在我国实现“公民基本权利的中央化”，必然也将经历漫长的过程。

然而，从区域协调发展战略所要实现“效率”(推动各地加快发展)与“公平”(缩小地区差距)的艰难平衡来看，只有合理调整中央和地方关系的制度安排，推进“基本权利的中央化”，才能厘清中央和地方在促进区域协调发展中的权限和分工，中央侧重基本公共服务的公平提供、负责实现居民基本公共服务的均等化；地方则注重资源空间配置效率提高、加快自身发展，由此推动区域协调发展战略真正做到“公平”和“效率”的兼顾。