全过程人民民主的本体性阐释—— 基于江苏省盐城市实践探索的分析

陈 朋 詹国辉

（江苏省社会科学院 廉政与治理研究中心，江苏 南京 210004；南京财经大学 公共管理学院，江苏 南京 210023）

民主是人类的普遍性追求和不懈探索的目标。在追求民主的过程中，中国人民始终没有停下脚步。进入新时代，中国共产党在带领广大人民群众汲取人类政治文明有益成果并结合自身实际的基础上，创新性地提出了全过程人民民主理论并付诸实践。实践证明，全过程人民民主是契合中国现实国情和中华优秀传统文化的民主新形态。

对于这一重要民主形式，近年来研究者们给予了高度关注，发表了大量研究成果。目前已有研究主要集中在基本内涵、时代价值、生成基础、运行逻辑、显著优势、实践路径等方面。比如，张君基于全过程人民民主是对民主政治的重大创新的视角提出，“全过程人民民主是新时代背景下人民民主的最新形态”。[1]谈火生从内涵要义的角度阐述了全过程人民民主之“全”的深刻含义及内在核心要求。[2]张伟军从政党政治视角对全过程人民民主进行阐释，认为全过程人民民主是“新时代中国共产党人对民主的理解、定义和实践”，“是对人类社会民主思想的扬弃”。[3]上述这些研究为人们理解全过程人民民主提供了良好素材和分析参照。但是，当前对全过程人民民主的研究过于聚焦宏大叙事，缺乏基础层面的本体性解读。实际上，无论是从学术研究还是从实践探索看，当前都亟需对全过程人民民主的本体性内涵作出分析。基于此，本研究以江苏省盐城市的全过程人民民主地方性实践为案例样本，进一步深入阐发全过程人民民主在地方政府践行过程中展现的本体性内涵及其实践应用。

一、“五大民主”蕴含着全过程人民民主的本体性要求

民主是当今世界最受关注，也最有争议的概念之一。之所以说它最受关注，是因为全世界都在讨论并实践民主；之所以说它最有争议，是因为对于民主至今仍未有一个统一的标准答案。鉴于此，有些国家将对其有利的民主定义强加于世界，甚至打着民主的旗号肆意干涉其他国家内政，试图输出自己认为正确的民主形式。尽管如此，人们一直对民主抱有期待。在论述国家制度时，马克思就曾指出：“民主制是国家制度的类。”[4]39列宁在构想社会主义蓝图时对民主给予了更多关注，并指出：“没有民主，就不可能有社会主义。”[5]168在探讨民主的过程中，人们逐渐认识到民主主要是指“人民所享有的参与国家事务和社会事务管理或对国事自由发表意见的权利”，[6]909或者说，民主就是保障“人民当权的”[7]312制度设计。

既然人们对民主有着不同的认知和解读，那么在实践层面必然形成不同的探索成果。全过程人民民主就是中国共产党带领中国人民在实践探索中产生的智慧结晶。这个概念的雏形最早诞生于2019 年11 月。当时，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点考察，第一次提出“人民民主是一种全过程的民主”。从此，“全过程民主”概念逐渐受到各界极大关注和重视。随后，2021 年3 月通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》修正草案和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》修正草案，正式将“全过程民主”写入。2021 年7 月1 日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。[8]至此，“全过程民主”的论述开始发展为“全过程人民民主”的理论体系。在继承这些论述的基础上，党的二十大报告再次强调了全过程人民民主的重要价值：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[9]这一表述在中国式民主实践中发展为：“全过程人民民主是中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。全过程人民民主，凝结着对民主政治发展规律的新认识，汇聚了推动国家治理现代化的新动能，为人类政治文明发展作出了新贡献。”[10]从这个意义上来看，全过程人民民主是在中国式民主实践的特色框架下所呈现出的一种有别于西式民主的特殊民主形态。同时，在阐发全过程人民民主内涵时，不应该摒弃中国特色社会主义民主的体系而简单论述，那样会进一步窄化其概念内涵及理论体系。这就意味着，在理解“全过程人民民主”这一概念时要紧扣三个关键词：“人民”“过程”“全”。而这三个关键词正是从本体性角度理解全过程人民民主的切入点。

就“人民”而言，这是全过程人民民主的核心旨归。西方国家虽然也标榜其民主是“人民民主”，但实际上并无人民民主的踪影，人民参与很难进入公共事务以及公共决策议程。西式民主在许多时候表现为各方利益集团之间的博弈和游戏。而与之相对比的是，植根于中国式民主实践探索所升华而成的全过程人民民主，始终坚持以人民为中心的价值理念。那么，其映射于日常生活实践的表达，则体现为“一切依靠人民”“一切为了人民”等话语。无论是重要立法、重大决策，还是与人民群众利益密切相关的日常公共事务，都是基于社会民众的“有事好商量”行动逻辑得以完成的。事实上，听取民众心声、集中民众智慧、汇聚民众共识，力图寻求国家治理与社会治理的“最大公约数”，是其所呈现出的最鲜明特征。正因如此，它能体现出国家权力始终掌握在人民的手上这一社会主义民主的实质和真谛。

就“过程”而言，这是全过程人民民主的最显著特征。从应然意义来看，民主的内在要求是要在最大程度上体现出“过程性”。但是在西方国家，这种应然性要求在民主实践中往往被狭隘化了，甚至民主一度仅被理解为“竞争性选举”。比如，在政治学界与社会学界广为流传的经典著作——《资本主义、社会主义与民主》中，熊彼特就直接将“民主”简单地定义为“一项选举政治精英的制度性安排”。在他看来，区分民主与否的重要标准就是“是否存在竞争性选举”。然而，西方国家民主实践已经清晰表明，以“竞争性选举”的标准来简单化匹配民主的内涵，这在实然意义上会将民主虚置。这不仅窄化了民主的真正内涵，而且忽视了民主的过程性特征。如上种种，甚至在某种情景下可能引发民主的“空壳化”，会进一步激化固有的社会矛盾，甚至引发严重社会冲突。由此可见，如若简单地把选举视为民主的全部内涵，必将窄化民主内涵的实际范畴，进而缩减民主实践的过程，甚至会导致民主演化为“投票选举民主”或者“间歇性民主”。这就告诉人们，对民主的理解不能仅仅局限于选举，还要关注其他实践内容。比如，在投票选举之前的协商酝酿、选举之后的民主议程以及民主治理，等等。总之，在论述和阐发中国式民主时不仅要凸显“人民”旨归，还应当突出“过程”特征，最大程度上强调中国式民主的完整“过程性”。

正如习近平指出的，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”。[11]64这一论述所论及的制度程序和参与实践就已然表征出中国式民主的“过程性”。进一步来说，这一“过程性”特征涵盖了选举、协商、决策、管理、监督等五大环节。把这“五大民主”搞清楚了，全过程人民民主的精髓要义也就清楚了；抓好了这五大要素，就抓住了全过程人民民主的核心要义。这正是全过程人民民主的本体性要求。换言之，从本体性含义的角度来审视全过程人民民主理论体系的全貌，就会发现全过程人民民主必然是一个完整的民主实践行动链条图景。全过程人民民主需要依托完备的民主制度（程序）和连续的民主行动过程，才可能超越历史上任何单一的选举民主。与此同时，它又可以走出“只注重民主选举过程而忽视其他四大环节”的怪圈，进而避免陷入“一选了之”的困境。唯有不断紧扣全过程人民民主的“过程性”这一本体性要求，才能进一步规避基层治理中的“形式同意”——选票，从而消除社会民众不能真正享有决策权和管理权的弊端。

事实上，从本体性角度对全过程人民民主进行阐释后就会发现，“五大民主”不仅体现在“过程”层面，还体现在“全”的层面。这个“全”体现在四个方面：其一，主体之“全”。“全体人民”都参与社会主义民主建设，这是全过程人民民主的内在规定性。也就是说，享有法律规定的各项权利的所有公民都是全过程人民民主的主体。其二，内容之“全”。广大人民群众能够基于民主权益、民主权利、民主方法以及民主渠道，最广泛地参与国家政治生活和基层社会治理的方方面面。上至宏观层面的立法和政策，下至街坊邻里纠纷和社区事务，都可通过植根于民主实践的多维方式来制定、化解和解决。其三，程序之“全”。通过构建完整的参与过程、闭合的参与环节，形塑出民主的全程序体系，能够在最大程度上实现人民民主的广泛多层制度化发展的要求。而之所以能够做到这一点，一个重要原因就在于它既重视民主选举，也重视选举后的多维民主治理内容，囊括了民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等其他四大环节，进而能够最大程度地化解西式民主实践中的“只在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”的现实困境。

总而言之，对于全过程人民民主的内涵呈现，必然需要从本体性视角来审视其全貌。换句话说，只有从本体性视角理解全过程人民民主，才能搞清楚它到底包括哪些过程、谁来参与这些过程、在这些过程中解决哪些事务、实现哪些目标。

二、盐城探索全过程人民民主的生动实践

习近平指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[12]中国式民主必然是以“人民至上”为内核和价值旨归的。“全过程人民民主，是中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，是党不断推进中国民主理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶。”[13]7全过程人民民主，涵盖中国式现代化建设中的经济、政治、文化、社会、生态文明等全域实践方面。鉴于此，在深入学习贯彻习近平关于全过程人民民主的重要论述的基础上，盐城市人大及其下辖各级人大深刻践行全过程人民民主的盐城实践要求，全覆盖履行人大立法、监督、决定和人事任免四项职能，全方位促进坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，同时，紧扣“聚焦发展高质量、勇当五个排头兵”目标定位，丰富发展全过程人民民主的盐城实践，在新征程上奋力书写盐城人大工作高质量发展的新篇章。盐城市人大常委会坚持以政治建设为统领，以能力建设为基础，统筹推进“1 ＋3”体系建设，在党的领导下确保全过程人民民主的盐城实践工作与时俱进、创新发展。

（一）民主选举展现全过程人民民主的基础

习近平关于全过程人民民主的重要论述，贯穿着“人民至上”的价值理念。这一内核价值，不单单映射在宏观视域下的民主政治建设体系之中，还体现在微观视域下的基层民主选举实践之中。与之相对应，有学者认为民主选举是中国特色政治治理体系的重要抓手之一。[14]从这个意义上来看，基层民主选举应当被视为全过程人民民主地方性实践的前提环节。当然从治理现代化视角观之，其应当被视为收集基层社情民意、实现基层社会民主治理的重要实践方式。诚如习近平指出的，“在中国这样一个大国，真正把14 亿多人民的意愿表达好、实现好并不容易，必须有坚强有力的统一领导”。[13]8也就是说，基层民主选举也应当纳入到党委领导之下。为此，自2020 年9 月换届工作启动以来，按照市委组织部的统一部署，盐城市民政局精心周密组织、严格依法实施，突出抓好重点难点村（居）委会换届选举推进工作，圆满完成第十二届村（居）委会换届选举，首次实现“两个百分百”。截至2021 年2 月8 日，全市2386 个村（居）委会换届选举工作全部完成，应选尽选率和选举成功率均达到100%，创1983 年首届村（居）委会换届选举以来的最好水平，居全省前列。

盐城全过程人民民主实践中的民主选举实践特色主要体现在：其一，依法保障基层换届选举。为确保选举合法有序高效推进，盐城市人大及其下辖各基层人大常委会与同级组织部，联合召开基层社区的换届选举工作会议。此后，还会对相关人员进行集中业务培训，确保基层换届工作人员熟悉选举业务，切实保障换届选举工作的顺利开展。其二，依法调整人大代表名额。根据2021 年《盐城市人大常委会关于盐城市第九届人民代表大会代表名额分配的决定》，依法重新调整和分配人大代表名额，在不增加盐城市人大代表总名额的基础上，重新理顺人大代表名额的区域分配格局，进而制定出各区人大代表名额分配的新方案，总的原则是人大代表名额的变化要反映出各区人口的变动情况。其三，落实“两升一降一保证”的基层实践。积极落实中央关于基层人大代表“两升一降一保证”的精神，适当提高一线基层代表如工人、农民、新业态从业人员以及专业技术人员等的比例。其四，召开基层代表正式候选人与选民的见面会。正式候选人与选民面对面交流，让选民全面、充分地了解候选人情况和工作业绩。

（二）民主协商塑造全过程人民民主的灵魂

习近平指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[15]民主协商植根于中国民主革命和改革开放的实践，进而逐渐演化为新时代中国式政治民主成果，更是全过程人民民主的重要构件与关键环节。民主协商与民主选举互为补充、相辅相成，共同促成民主治理实践的有序达成。换言之，民主协商是确保人民民主“全过程”实现的重要保障之一，进一步凸显出中国民主政治制度的显著优势。从民主协商的实践维度来看，“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”，[15]发挥民主协商在基层社会治理中的显著优势，有助于映射出中国式现代化建设的现实意义。

盐城市民主协商实践特色逐渐凸显，具体表现为：其一，线上线下融合协商，打造盐城“有事好商量”升级版。盐城市委专门出台《关于巩固提升“有事好商量”协商议事工作的意见》，依托政协协商的中心行动，在全市范围内持续巩固提升镇（街道）、村（社区）、市级以上园区、界别协商阵地建设“四个全覆盖”水平。在此背景下，盐城市率先搭建好“有事好商量·你扫码大家议”线上协商议事平台，将全市范围内的3067 名省、市、县三级政协委员整体编入盐城市全域基层协商议事室。与此同时，在全市各层级政协机构的主导下，相继构建出市—县—镇—村四级协商议事智库，另外还专门聘请智库成员13316 名，以期在最大程度上创新性地打造出极具盐城特色的“有事好商量”升级版。其二，“码”上商量进“万家”，探索基层民主协商的新实践。盐城市亭湖区基于“有事好商量·你扫码大家议”线上协商议事平台，进一步打造亭湖特色协商实践平台——“码上商量”平台，依托“码上商量”的14 个板块，为下辖的6 个民主党派分别制作了协商议事二维码。人民群众通过手机来扫二维码，接下来选好问题的类别，最后在留言区提交需要商量的事项。对人民群众而言，“码上商量”平台更为简便和易操作。同时，依托“码上商量”平台，可以有效畅通社情民意的收集渠道。此外，在亭湖区辖区范围内，随处可见微动漫、道旗、灯箱等创意设计，全区实现了“二维码”海报“六进”，即进服务大厅、进议事室、进公示橱窗、进小区楼道、进村庄居住点、进重点企业。从结果来看，“码上商量”这一亭湖特色实践大大扩大了民主协商数字化转型的影响力，同时有效提升了群众对“码上商量”平台的知晓率和参与率。其三，盐城市总工会为集体协商“赋能”。市总工会高度重视集体协商工作，积极采取措施依法开展集体协商，2021 年出台《盐城市集体协商十六条（实施办法）》（简称“十六条”），为提升集体协商质效“赋能”，有力推进了集体协商工作落实落地。“十六条”是市总工会按照集体协商规范化标准总结制定的，对指导基层工会集体协商工作具有很强的指导性和可操作性。其四，实行“专项集体协商协议”三方联审制度。盐城市以《江苏省工资支付条例》《盐城市集体协商规范化标准》等法规和标准为依据，结合集体协商、检查考核等实际，成立了专门的联审领导小组，下设办公室，专门负责日常企业、行业上报的专项集体协商协议联审工作。为了规范联审制度，领导小组将需要联审的专项集体协商协议设置为材料综合类、协议审查类、审查意见类和综合意见类四大板块并明确四类责任主体的责任，还印制了《联审意见单》，力争做到材料完善、合理合法、意见一致。这一系列地方性制度的出台，进一步规范了盐城市企业、行业集体协商材料审查行为，实现了法律效果、协商成果和和谐效果的有机统一。

（三）民主决策形构全过程人民民主的要义

民主决策是实现全过程人民民主的必要前提，亦是促进和提升基层决策能力的重要保障和基本途径。从本体性视角来看，决策只有在最大范围内凝结人民意志，其内在价值才能真正指向公共利益。因此，在地方政府的民主决策实践中，只有依托“专家咨询、重大事项社会公示、听证”等多元化的实践性制度形态，才能形塑地方民主决策的规范性制度体系。

盐城市民主决策实践特色主要表现为：其一，科学制定重大行政决策。亭湖区严格执行重大行政决策程序规定，不断完善依法决策机制，借助多种渠道有力推动科学决策、民主决策、依法决策。亭湖区政府出台重大行政决策目录，并上网公示；2021 年度承办区政府重大行政决策事项的区发改委、卫健委两家单位严格按照法定程序办事；亭湖区政府建立健全重大行政决策跟踪反馈制度，加大对重大行政决策程序制度落实情况的督查力度，完善执行主体向决策机关报告决策执行情况机制。其二，成立“议政代表会”。2020 年10 月，盐渎街道成立了议政代表会，迈出了先行先试的第一步。盐渎街道议政代表会是在人大工委领导下，以人大代表为主导的基层居民协商议事组织，每届任期5年，与县乡人大换届选举同步。为了加快推进街道基层治理体系的重构，成立由党委书记挂帅的人大工作建设试点领导小组和议政代表会筹备工作领导小组，统筹推进试点工作；从街道机关干部、区人大代表中选择涉及组织、纪检、农经等条线的6 名同志，将他们充实到人大街道工委中，全程指导和参与试点工作。盐渎街道严格依照《选举法》的有关规定，通过“两上两下”程序差额推选出86 名议政代表。其中35 名议政代表组成财政预算咨询、新经济调研、民生实事监督、城市管理建议和生态环境监督等5 个专项小组，按照事前调研、集体议事、共同决策的原则完成专项任务。议政代表会工作启动以来，盐渎街道坚持高标创新、规范运作，创新“5 ＋N”特色工作，即“1 支队伍、2 次会议、3 类阵地、4 项制度、5 步流程、N 个方面”，确保履职尽责更加规范有序；通过街道微信公众号，设置议政之窗，公布街道议政代表会工作动态，投放社情民意征集二维码，方便群众随时随地提交意见建议，有效实现线上线下互动交流。截至2021 年8 月底，各议政组共开展学习培训、民生实事督查督办、意见建议收集等活动95 场次，通过线上收集意见建议23 条。议政代表会严格规范议事流程，按照“集、议、决、督、评”5 步流程开展工作，采取由议政组、专项小组进行视察调研“主动问”和利用联络站召开座谈会引导群众“上门说”相结合的方式，分片区、分条线收集意见建议，共走访群众和代表235人次，发放征集表530 份，征集意见建议183 条。议政代表务实创新履职，在一届一次会议中，认真听取政府工作报告、财政执行情况及财政预决算草案，并通过视察调研、分组讨论、票选民生实事等方式，提出意见建议49 条，票选出民生实事项目10项。议政代表会闭会期间，各议政组继续开展学习、视察、督办、接待群众等活动，内容涵盖经济发展、城市管理、生态保护等多个领域，进一步延伸基层治理“触角”。①参见尹志慧、刘丛华：《创新机制“议”民意 先行先试惠民生》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1708900864085506058&wfr=spider&for=pc。其三，构建民主决策的相联相融共同体。近年来，大丰区大中街道切实加强和改进党对人大工作的领导，全力构建民主决策的相联相融共同体。第一，强化组织领导，充分发挥党工委总揽全局、协调各方的作用。街道党工委每季度召开会议听取人大工委工作汇报，及时会办研究人大工作中的重大问题和重要事项并作出决策部署。第二，强化决策参与。高度重视发挥人大工委在重大问题、重要事项决策中的职能作用。邀请人大工委主任列席街道党工委会议，充分听取人大工委对重大问题和重要事项的决策意见。街道人大工委形成调研报告10 多篇，收集代表意见建议100 多条。第三，积极吸纳人大代表、议政代表意见建议，推动决策的科学化、民主化和法治化。第四，强化协调联动。建立重大事项决策通报等制度，及时与人大工委就重点指标、重大项目、重要决策等进行沟通研究。其四，创建“连心桥”，用好新媒体，增强民主决策的时效性。东台市创建“连心桥”，常态化举行听证会、恳谈会、议事会，用好184 个党务政务新媒体和“12345”平台，把党委、政府的决策部署第一时间传下去，把基层群众的期盼诉求第一时间带上来，新冠疫情期间收到1.9 万多条群众诉求，办结率为100%，满意率达99.8%。

（四）民主管理凝聚全过程人民民主的精髓

如前所述，全过程人民民主概念范畴内含了人民群众的基本权益，即“权利—权力”这两条基本线索。就前者而言，人民群众在日常生活中能够行使其参与管理国家与公共事务的权利；就后者而言，人民群众能够在基层社会公共事务和社区治理中充分运用自我管理的权力。换言之，中国特色社会主义政治民主就是党和政府赋予人民群众参与政治事务和政治生活的多元化途径和形式，并竭力促成这种民主广泛深入到国家事务和社会事务的管理实践之中。由此可见，在全过程人民民主框架下的民主管理必然是全过程管理，并最直接地体现出“人民当家作主”的本质特征，有助于充分发挥人民群众的主观能动性。

盐城市民主管理的实践特色主要体现在：其一，推出创建“民主管理示范基地”活动。盐城市总工会开展“民主管理示范基地”创建活动，目的在于以“基地”为依托，努力研究和探索基于新常态、新形势下企事业单位民主管理实践的“三新”（新思路、新内容、新形式）工作法，充分发挥“基地”特色增值服务的辐射作用，促进“民主管理示范基地”的典型做法和特色经验在全域推广，从而有效提升全市企事业单位的民主管理质量和水平。其二，借助“微视频”进一步深化民主管理。市供电公司充分发挥职工群众的主力军作用，激发职工群众参与企业民主管理的积极性、主动性、创造性。该公司的《遇见光》微视频以企业民主管理主人翁的视角，讲述了公司工会畅通诉求通道，广泛征求意见建议，形成了风正、心齐、气顺、劲足的良好氛围，增强了企业的凝聚力、亲和力和向心力。其三，推广“一提二议三办四评”的四步民主管理工作法。滨海县在全县推广这一工作法，有效地促进了基层民主管理工作的良性开展。各村（居）利用各种会议时间进行认真学习，村（居）两委全体成员均能讲明“四步工作法”的具体实施步骤。针对社区存在的诸如道路修建、流动人口管理、垃圾处理及清运等事关民生的大小问题，都以这一方法加以逐个解决。首先，由十分之一以上的村（居）民或者三分之一以上的村（居）民代表联名提议，或通过提前告知、征求意见等方式，收集议题，而且规定每月20日为固定“说事日”，把“事”说出来，做到“想说都能说”；其次，村（居）两委提议、合议后，两委便可召集群众代表、党员召开座谈会，对议案进行商议审查，并听取他们的意见和建议，弥补议案考虑不周的纰漏，进而进行集体讨论、集体表决，表决通过后形成议案，做到“遇事要商量”；再次，对形成的可执行议案，两委班子也将迅速执行，并对组织实施和执行情况进行全程公示，做到“有事马上办”；最后，议案执行结束后，由群众代表、党员进行组织评议，由村（居）民进行群众评议，做到“好坏大家评”。“四步工作法”意在发动群众参与，切实推动基层民主管理落到实处，增强了群众的主人翁意识，大大调动了群众参与民主管理的积极性。

（五）民主监督构筑全过程人民民主的保障

民主监督保障公权力行使者始终坚持“人民至上”，防止公权力的滥用与私用，预防权力腐败。可以说，民主监督是提升民主治理效能的重要方式，应当将民主监督贯穿于民主治理实践的全过程。换言之，全过程人民民主赋予了人民群众和各个监督主体全方位、不间断地参与监督的渠道和机制。从这个意义上来看，要推动全过程民主监督，不仅要发挥各类监督主体的主观能动性，还要在整体上推行各类监督形式，促成内外部监督的有机统一，切实实现民主监督的全过程与全方位。

盐城市民主监督的实践特色主要表现为：其一，推行村纪检委员、村监委主任“一肩挑”制度，助力提升村务监督效能。盐城市纪委监委利用村（居）两委换届的机会，在全市1973 个村（社区）推行纪检委员、监委主任“一肩挑”。纪检委员兼任监委主任，既监督村党委（支部）又监督村委，既监督党务又监督村务，有利于整合农村监督力量。同时，盐城市纪委监委建立村务监督“一清单两报告两评议”制度，由镇（街道）纪（工）委每月开出监督清单，明确监督重点、任务要求等内容，村监委按照清单履职，使村务监督更加精准。市纪委监委还探索建立“村务公开123”制度，实行村务公开两轮预审以及底根公开机制，固定每季度举行一次村级民主监督公开日活动，倒逼基层干部依规依纪依法履职，推动农村公权力监督机制愈加完善，群众满意度不断提升。其二，“村级民主监督公开日”活动全覆盖。滨海县自2021 年3 月起，在全县范围内开展村民自治“村级民主监督公开日”活动。活动由村（社区）两委牵头组织，每个季度开展1 次；广泛邀请村（居）民代表、党员代表、“五老”人员、热心群众参与，镇级民政、纪检相关工作人员列席督导；活动一般设置“情况通报”“查账解惑”“现场答题”等环节，由村（社区）书记、村（居）监委主任汇报工作，村（居）委会提供会议记录、账册凭证等资料供现场查阅，与会人员在听取情况通报、查阅资料后，当场提出有疑问的事项，由村（社区）干部逐项作答。滨海县以“村级民主监督公开日”活动为载体，让群众真正参与到民主管理中来，在“活动全覆盖”的基础上，达到“质效全覆盖”，不断提升全县村级民主监督水平。其三，巧用“三评”推动司法监督工作。大丰区新一届人大常委会履职以来，以“评两官、评部门、评类案”即“三评”为抓手，精准施策、靶向发力，有力推动人大司法监督工作高质量开展。首先，积极推行法官、检察官履职评议制度，在上一届实现“两官”履职报告全覆盖的基础上，系统谋划新一届“两官”履职评议实施方案，全面建立“两官”履职档案，增强“两官”监督的连续性、针对性、实效性。其次，创新开展“类案评查”，通过对法院、检察院、公安、司法等具有执法权、司法权部门一个时期所办理的在案件基本事实、争议焦点、法律适用等方面具有相似性的案件进行评议调查，促进受评查部门不断提升办案质量、水平。最后，积极探索“五个相结合”（即问题导向与目标导向相结合、委员评议与代表评议相结合、推进工作与改进工作相结合、听取汇报与征求意见相结合、工作评价与满意度测评相结合）的评议模式，对司法局开展评议。其四，主动探索人大“＋纪委”“＋审计”联合监督模式。东台市主动探索人大“＋纪委”“＋审计”联合监督模式，全面推行人大建议“全链条”闭环督办机制，每月组织一次视察调研、执法检查，每季开展一次工作评议、专题质询，努力做到“审好图”“管好钱”“执好法”。市纪委监委、市委巡察机构还与市审计局建立工作计划互询、情况互通、成果互用等协作配合机制，发挥各自职能优势，在监督重点上同向发力、在监督成果上共享共用、在监督力量上强化统筹、在标本兼治上同频共振，较好实现了“1 ＋1 ＞2”的乘数效应。

三、盐城全过程人民民主实践探索的经验启示

盐城推动全过程人民民主的实践探索，不仅彰显出全过程人民民主的本体性价值，呈现其最广泛、最真实、最管用的鲜明特征，而且进一步证明了坚持党的领导是推动民主政治发展的根本保证。

（一）本体性视角是理解全过程人民民主的应有之义

全过程人民民主是在中国共产党的领导下进行的体现中国特色的民主实践。其“过程性”的本质性要求，就是既要重视民主选举的重要前提，又要注重其他四大要素，即民主协商、民主决策、民主管理、民主监督及其相互间的内在联系。只有把这些要素都囊括进来，才能体现全过程人民民主的本质含义。盐城的实践探索恰恰表明了这一点：民主选举之外的其他四大要素都是全过程人民民主的应有之义。比如，亭湖区探索建立“码上商量”协商议事平台，就是要借助大数据的技术支撑作用，将社会公众的民生诉求以及与自身利益密切相关的社会问题，通过“有事好商量”的协商方式来呈现和表达，进而推动相关职能部门作出相应的处理。这一治理行为清晰地表明，全过程人民民主不仅要求关注民主选举这一环节，而且更要求关注选举之后的治理问题。如果说民主选举关系的是选举什么样的人来实施公共事务治理，那么选举之后的其他四大环节，客观映射出的关键问题则是选举出来的人，用什么方式、以什么样的程序以及秉持何种价值，来治理公共事务。由此可见，这五大民主环节和要素，共同构成了全过程人民民主的本体性含义及其实践状态。

（二）“五大民主”的有效运行充分彰显出全过程人民民主最广泛、最真实、最管用的鲜明特征

如前所述，党的二十大报告关于“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”的论述，不仅指出了全过程人民民主的重要特征，而且对它的有效运行提出了更高的要求。从盐城的实践探索来看，“五大民主”的有效运行恰恰证明了全过程人民民主具有最广泛、最真实、最管用的特征。

就最广泛而言，既体现在参与主体上——所有具有民主政治权利的人都可以参与进来，又体现在公共事务上——所有与公众切身利益密切相关的议题都可以成为民主实践的对象。在盐城的实践探索中，无论是在民主选举环节还是在选举后的治理环节，都可以发现不同的参与群体，既有本地居民也有外地居民，既有老人也有中青年，参与主体的广泛性特征极为明显。就最真实而言，民主不仅是一种理念，而且要求形成共识、作出决策。盐城市的全过程人民民主实践清晰表明，真实性是观察全过程人民民主的重要“显示器”和“取景框”。比如，亭湖区就是抓住“数字政协”建设契机，借助大数据的技术化手段，搭建出“码上商量”线上平台，依托亭湖区的429 名省、市、区政协委员和928 名区级协商智库成员的力量，打造出了“在群众身边、与群众亲近”的协商议事载体。“码上商量”平台以“助发展、惠民生、聚共识、促和谐”为出发点和落脚点，围绕群众端、委员端和管理员端三个层面优化功能设计，坚持示范带动，强化宣传推广，固化运行管理，助推政协协商和基层治理有机融合。这就使民主的真实性变得触手可及，也使广大人民群众更好地理解民主的本质性特征。就最管用而言，群众参与民主实践的一个重要期待就是能满足自己的利益诉求。如果民主仅仅被当作一种遥不可及的概念，而不能关注群众切身利益，那么这种民主最终就会缺乏生命力。盐城市在推进民主协商、民主决策、民主管理的过程中，始终把“管用”作为最重要的检验标准。比如，亭湖区就以“码”为媒介，进一步优化“码上商量”平台的功能与相应业务流程，从而构建出收集社情民意的一体化平台。该平台集合了数据反映、收集、分析等多维功能，将协商议题的筛选确定、交办督办、走访调研、组织协商、成果报送、办理反馈等构成一个完整的闭环，促进具体协商事项最终落实为“好商量”行动。如此这般，才能最大程度地促成协商议事的全流程闭环管理，从而分类解决社会民众的“急难愁盼”问题，引导政协委员与人民群众在“端对端”的远程议事中，成功化解难题。

（三）坚持党的领导是推进全过程人民民主的最根本保证

中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。在当今中国，没有任何政治力量或其他什么力量，可以与中国共产党相提并论。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。既然党是领导一切的核心和主体，自然各领域、各方面都必须坚持和巩固党的领导。盐城的实践证明，只有在党的领导下才能有序推进全过程人民民主。在全过程人民民主推进过程中，党的领导作用主要体现在两个方面：其一，党的领导能保证全过程人民民主沿着正确的方向前进。在人类社会发展进程中，不同的国家有不同的民主形态，各国对民主的理解也各不相同。在中国，中国共产党能带领广大人民群众结合中国的具体国情和中华优秀传统文化，探索出适合本土的民主形态。全过程人民民主就是中国共产党带领广大人民群众探索出的契合中国国情和民主实践要求的民主形态。从这一概念的提出到其内含的五大民主要素的构建，再到全过程人民民主的地方性实践的推进，都充分证明必须坚持党的领导。换言之，坚持党的领导正是全过程人民民主沿着正确方向前进和发展的根本保证。其二，党的领导能确保寻找到最适合中国场域和中国式民主实践的全过程人民民主可行性路径。人类社会的历史和现实都充分证明，民主的发展不仅需要与时俱进的先进理念，还需要结合当时当地的时空环境，寻找到更加合适的发展路径。推进全过程人民民主就是中国共产党带领中国人民结合当前中国改革发展的现实情况作出的理性选择。