社会主义国家的治理之路

张文魁

（国务院发展研究中心 企业研究所，北京 100010）

社会主义思想与治理思维在逻辑上是相契合的。中国是当今世界最大的社会主义国家。对中国而言，如何坚持治理思维、贯彻治理方针，是一个重大的理论问题和实践问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》郑重提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，更加详细地描绘了我国治理现代化蓝图。党的十九届五中全会进一步提出：到2035年，我国“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。[2]党的二十大报告深入阐述了中国式现代化，提到了治理现代化方面的内容，指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻变革”，强调要“进一步健全”“共建共治共享的社会治理制度”。[3]可见，如何继续探索和走好治理之路，非常值得研究。

本文回顾了世界社会主义发展史上的治理探索，分析治理对于社会主义的意义，并对我国在这方面的曲折进展进行剖析，以期为进一步推进治理现代化、实现中国式现代化，提供一些有益的知识资源。

一、马克思、恩格斯及列宁思想中蕴含的治理思维

“治理”一词在先秦时代就已出现。《荀子·君道》有言：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”而就作为舶来词汇、专业词汇的“治理”（governance）而言，其蕴含的理念和相应的方针政策在世界范围内得到广泛认可和接受，不过是近三四十年的事情。根据笔者的剖析，许多人都喜欢使用这一词汇，并倾向于过度拓展它的含义，而治理的本质就是行权和共治，即远离控制权的人们积极行使权利，各类代理人分权共治；治理的技术方式，则包括开辟参与通道、强化制衡措施、提高运作透明度和信息真实性、诉诸法律和进行问责、增强激励相容机制等。[4]1992 年，世界银行发布了题为《治理与发展》的研究报告，提出了关于良好治理的分析框架，涉及透明度、权力制衡、法治与问责制、公民权利的表达等。[5]该研究报告产生了世界性的影响，使治理一词及其蕴含的理念在全球范围内被广泛接受。联合国全球治理委员会就认为，治理是不同利益方参与、协调并形成共同行为的过程，治理的改善应从制衡、参与、透明度、信息真实性等维度来推进。

治理作为一个专业词汇，出现时间很晚，但它所包含的一些重要精神，在古代社会就被人们所憧憬和追寻。而无产阶级思想家也对治理有着深刻认识。恩格斯在《共产主义原理》一文中指出，无产阶级将通过革命“建立民主的国家制度”，在共产主义社会，“生产部门由整个社会来经营，就是说，为了共同的利益、按照共同的计划、在社会全体成员的参加下来经营”。[6]304，302马克思、恩格斯在《共产党宣言》中声明：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[6]411显然，马克思、恩格斯为绝大多数人谋利益的思想，恩格斯的全体参与思想和共同利益思想，都体现了明显的治理思维。需要指出的是，马克思、恩格斯当时所讲的“共产主义”，应该涵盖了我国实行的社会主义制度。恩格斯在《共产党宣言》1888 年英文版序言中说得很清楚，那时之所以不采用“社会主义”这个词汇，是因为当时的“所谓社会主义者”，要么是英国欧文派和法国傅立叶派等“空想社会主义体系的信徒”，要么是“形形色色的社会庸医”。[6]384

列宁在其著作《国家与革命》第五章“国家消亡的经济基础”中指出：“在工人阶级反对资本家以争取自身解放的斗争中，民主具有巨大的意义。但是民主决不是不可逾越的极限，它只是从封建主义到资本主义和从资本主义到共产主义的道路上的阶段之一。”[7]200“民主意味着平等。……但是，民主仅仅意味着形式上的平等。一旦社会全体成员在占有生产资料方面的平等即劳动平等、工资平等实现以后，在人类面前不可避免地立即就会产生一个问题：要更进一步，从形式上的平等进到事实上的平等，即实现‘各尽所能、按需分配’的原则。”“只是从社会主义实现时起，社会生活和个人生活的各个领域才会开始出现迅速的、真正的、确实是群众性的即有大多数居民参加然后有全体居民参加的前进运动。”[7]200-201同时，列宁也认识到了治理与管理之间的区别和张力。他指出：“如果真是所有的人都参加国家管理，那么资本主义就不能支持下去。而资本主义的发展又为真是‘所有的人’能够参加国家管理创造了前提。这种前提就是：在一些最先进的资本主义国家中已经做到的人人都识字，其次是千百万工人已经在邮局、铁路、大工厂、大商业企业、银行业等等巨大的、复杂的、社会化的机构里‘受了训练并养成了遵守纪律的习惯’。”[7]201-202显然，列宁已经觉察到，如果没有这些前提，人人参与国家管理就不可能实现。

作为人人参与国家管理的条件之一，使大多数人养成“遵守纪律的习惯”在现实中并不容易实现。恩格斯早就认识到了这一点，这从他的著名文章《论权威》中就看得出来。他说：“有些社会主义者近来开始了一次真正的十字军征讨，来反对他们称之为权威原则的东西。”“联合活动、互相依赖的工作过程的错综复杂化，正在到处取代各个人的独立活动。但是，联合活动就是组织起来，而没有权威能够组织起来吗？”[8]274，275他认为，“想消灭大工业中的权威，就等于想消灭工业本身”，所以，“至少就工作时间而言，可以在这些工厂的大门上写上这样一句话：进门者请放弃一切自治”。[8]276，275他还以戏谑的口吻，驳斥了反权威主义者的没有赋予“我们的代表以某种权威”而是赋予“某种委托”的说法，指出改变某一事物的名称，并不能改变这一事物本身。恩格斯强调：“把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的。权威与自治是相对的东西，它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的。”[8]276-277恩格斯在这里提到了“委托”，而经济学中的委托代理理论要在几十年后才在美国产生。基于上述论述，我们可以隐约体会到，想要明确区分治理和管理并不容易，而如果不作这一区分，就会造成思维上的纠结。本文之后将要说明，带有治理色彩的自治和带有管理色彩的权威，并不一定随着社会发展阶段的变化而变化，而是在不同层级得到不同程度的应用。恩格斯在《论权威》中还论述了国家或政权层面的权威。他提出：“革命无疑是天下最权威的东西。革命就是一部分人用枪杆、刺刀、大炮，即用非常权威的手段强迫另一部分人接受自己的意志。获得胜利的政党如果不愿意失去自己努力争得的成果，就必须凭借它以武器对反动派造成的恐惧，来维持自己的统治。要是巴黎公社面对资产者没有运用武装人民这个权威，它能支持哪怕一天吗？反过来说，难道我们没有理由责备公社把这个权威用得太少了吗？”[8]277有趣的是，社会主义国家每当出现一时的秩序混乱时，恩格斯的这篇文章就会被拿出来再发表和学习一下。

结合恩格斯等无产阶级思想家的论述，我们应该确立这样一个关键认识：科层体系内部自上而下的管理与科层体系顶部的治理，是并存的；也就是说，“再无上级”之处需要治理，“有上级管”之处则需管理到位、管理优化；公司领域是这样，其他领域也是这样。回看古希腊、古罗马时代，公民大会选出并制衡执政官，这是治理；而执政官对行政机关及人员和军队将士发号施令，这是管理。在现代国家，政府要对行政人员及其承担的事务进行管理；同时，现代国家更需要治理，这里的治理也主要集中在顶部。同理，基于科层体系的组织、机构、单位、团体也是这样，其内部需要管理，而这个组织、机构、单位、团体的顶部则需要治理。顶部治理与内部管理既有界限，又是可连通的，二者会相互影响。下面要分析的一些重要内容，如系统性的官僚主义，就由此而来，与此有关。

二、苏联等社会主义国家的治理探索

苏俄是世界上第一个社会主义国家，苏俄和后来的苏联实行苏维埃（Soviet）制度。苏维埃本意为代表会议或委员会。实行苏维埃制度，就是由人民选出代表组成委员会或召开代表会议来进行管理和决策。苏俄成立后不久，就在实行苏维埃制度方面遇到了一些难以解决的实际问题，主要是官僚主义问题。如果事事都开会作决策，就会产生无法承受的组织成本，所以必然会“分工把口”，即由代表或委员个人负责指定领域的工作，包括日常的决策、指挥、调配、协调，也包括直接任免或建议任免下级官员等。而下级官员和相关办事人员，则会组成工作机关，并形成层级结构。一段时间之后，在这些工作、工作人员、工作机关中，就暴露出了一些问题。1920 年，列宁在全俄水运工人第三次代表大会上发表讲话，说到了工业管理问题。当时争论得非常激烈的一个问题是实行个人管理制还是集体管理制。列宁批评道：“好像集体管理才是工人管理，而个人管理就不是工人管理。”[9]104他指出：“任何管理工作都需要有特殊的本领。”[9]105在这次讲话中，他对专家的作用持明显的肯定态度。1921 年，列宁发表《论粮食税》一文，提到1919 年“官僚主义就在苏维埃制度内部部分地复活起来”。[9]510为了应对官僚主义等问题，他提出要“培养和唤起各地方在经济建设事业中较大的主动性——省里的要大；县里的要更大；乡和村里的还要大”。[9]5121922 年，列宁在《论“双重”领导和法制》一文中，强调法制应当是统一的，不应受地方的任何干扰，同时也严厉批评了“官僚主义的集中制”。[9]7021923 年，列宁在《论合作社》一文中提到，“为了使全体居民人人参加合作社的业务，并且不是消极地而是积极地参加”，需要使居民能够“‘文明’到能够懂得人人参加合作社的一切好处”，也就是说要提高人民的文化程度。[9]769可以看出，列宁既关注官僚主义问题，也关注基层工作人员特别是广大人民群众的积极性、主动性问题。

列宁去世后，苏联的官僚主义问题更加严重。苏联出版的《政治经济学教科书》就说到，苏联按照社会主义思想全面实行计划经济体制，一度在经济发展上取得很大成绩。但过了二三十年后，这种体制的弊端就比较严重地显露出来了。列宁反对生产的自发性和无政府状态，也反对官僚主义的集中制。计划领导的过分集中，会造成各种错误，束缚地方的主动性，妨碍各地区、各部门、各企业的潜力发挥。用赤裸裸的命令主义方法领导生产也是计划工作过度集中的一个必然结果。对于上述这些问题，我国领导人提出了明确批评。毛泽东在阅读该教科书时作了如下批注：“批评得好”；“赫鲁晓夫所接受的遗产中，有两件事情很不好，一件是命令主义太深，一件是干劲不足”。[10]404，686在这里，毛泽东不但批评了苏联干部官僚主义严重、群众积极性不足的问题，而且批评了命令主义问题。在现实中，命令主义经常与所谓的主观主义联系在一起。领导一方面缺乏对真实信息、具体情况的掌握，另一方面又在主观上喜欢或者在客观上“体制性”地对下级发号施令、指挥工作，从而造成了很多严重问题。

20 世纪50 年代末，中苏关系恶化，并很快走向破裂。对于苏联“变修”，尤其针对其严重的官僚主义和干部特权主义，中国开展了大规模批判。1964年发表的“九评”中的第9 篇《关于赫鲁晓夫的假共产主义及其在世界历史上的教训》就指出：“目前苏联社会上的特权阶层，是由党政机关和企业、农庄的领导干部中的蜕化变质分子和资产阶级知识分子构成的，是同苏联工人、农民、广大知识分子和干部相对立的。”而在南斯拉夫，“铁托集团虽然还打着‘社会主义’的旗号，但是，自从他们走上修正主义道路以后，逐步地形成了一个与南斯拉夫人民对立的官僚资产阶级，使南斯拉夫从一个无产阶级专政的国家变成官僚资产阶级专政的国家”。[11]可见，当时我国认为南斯拉夫等东欧社会主义国家同样存在官僚主义、特权主义、脱离群众等问题。

苏联曾试图寻找一些办法来解决上述问题。1957 年，苏联针对中央各管理部门“条条割据”、地方积极性不足的问题进行了一轮经济体制调整，但这导致了严重的分散主义、地方主义问题。1965 年开始的新一轮经济体制改革，基本是按苏联经济学家利别尔曼的思路开展的，主要内容包括企业实行经济核算、通过发放奖金等物质刺激手段来提高生产积极性等，但这又导致了企业本位主义等问题。从1973 年开始，苏联政府将一些工业企业组建为联合公司，但许多联合公司只是简单的合并，并没有进行生产方式上的改组。不少东欧国家在不同程度上效仿苏联进行改革，但结局基本相似。[12]一些普通民众对改革提出了尖锐意见。1963 年苏联《经济报》发起公开讨论，收到了大量读者来信，而所有来信都一致认为，“应该坚决地扩大企业的权限，始终不渝地实行自下而上的计划原则”。①参见孙尚清、刘翰辰、章良猷编：《苏联报刊关于利别尔曼建议的讨论文集》，生活·读书·新知三联书店1963 年版。这里的“实行自下而上的计划原则”，似乎比较接近市场经济体制了。可见，在基层，在普通人那里，市场仍然是解决官僚主义、命令主义以及群众积极性不高等问题的切合实际的方案。不过当时主流的社会主义思想并不接受市场经济，所以苏联只能在开展经济核算、加大物质刺激、调整央地关系、改组管理机构以及加强思想政治工作等办法上打转，而不能转向市场经济，也不可能采用基于法治化财产权利、合约关系的现代公司治理机制。

苏联的官僚主义，不仅体现在政府中，也体现在企业中。而在企业中，还存在一种比政府干部的官僚主义更加特别的问题，即广泛的职工“偷懒主义”。苏联《政治经济学教科书》也提到了这一问题，并强调企业实行“一长制”即由厂长全面领导的必要性，认为采取这种体制可以集中权力，有效督促和管理职工，并可通过发放奖金等物质刺激手段调动职工积极性。但毛泽东认为，资本主义国家的企业都实行一长制，而社会主义企业的管理原则应该与此有根本区别；中国实行党委领导下的厂长负责制，这就与资本主义企业的管理制度严格区别开来了；[10]107把对“个人物质利益的关心”绝对化起来，使人们不是首先关心集体事业，而是关心个人收入，这一定要出毛病；[10]135-136领导人员以普通劳动者姿态出现，以平等态度待人，改进规章制度，干部参加劳动，工人参加管理，领导人员、工人和技术人员三结合，等等，都可以提高群众积极性，这方面有很多文章可做；[10]319工作者是否更为勤勉、积极、主动，决定于政治觉悟的高低；[10]430集体所有制本身有个变化、变革的过程，全民所有制本身也有变化、变革的过程，如体制下放、分级管理、企业自治权等；企业归谁管，归哪级管，是个很大的问题；企业在统一领导和统一计划下，有没有一定的自治权，与生产的发展关系很大。[10]805毛泽东基于苏联的情况对照思考中国的问题，如中央和地方的关系问题、企业自主权问题、企业领导体制和干部职工关系问题以及企业自治权问题等。这些思考既涉及管理，也涉及治理。

到了20 世纪80 年代，在苏联，干部官僚主义、主观主义、命令主义、特权主义问题和群众的积极性、能动性、责任感不高等偷懒主义问题，已经非常严重。此时，苏联经济学家阿甘别吉扬等人总结了过去20 多年的改革历程，认为“70 年代发展的管理体制特别加强了本位主义倾向”，[13]63在劳动集体和管理机构中广泛存在“追名逐利，欺上罔下，报喜不报忧”和文山会海等现象，“把管理手段变成最终目的，造成‘工作热火朝天’的假象”，应该“同因循守旧、消极怠惰、官僚主义、拖拉作风进行积极的、不妥协的斗争”；[13]240而“经济管理机制根本改革的关键，一方面是扩大企业的独立性”，“另一方面是提高经济的集中计划领导的效力，加强中央在实现党的经济战略基本目标中的作用”。[13]62但是，对于如何将这两个方面有机结合起来，他们并没有提出任何摆脱过去那种收放循环的好办法。

阿甘别吉扬及其同僚指出要对组织体系进行改革，强调“要重新审定和重新分配所有现有管理主体（从中央经济主管部门、部、地区领导机关到联合公司、企业、组织）的职能、权限和职责”。[13]164然而他们提出的重新审定权限和职责的原则和途径看起来非常复杂、令人糊涂，并且没有触及企业治理问题，更没有市场机制的影子。他们引用了1987年苏共中共一月全会的决议内容，认为“实行企业、生产单位、车间、科室、工段、农场和班组的领导人、班组长、工长的选举制度是必要的”，指出全会指示已经在新近颁布的《苏联国营企业（联合公司）法》中得到体现，[13]226-227同时提出既要通过选举制来保障一长制的实施，又要看到“合理利用选举机制的界限”——“在每个人都知道集体的所有事情的地方，在每个人都从物质利益上关心集体有效的工作成果的地方，直接选举是合时宜的，是现实的”；“如果集体的职工之间没有经常的业务上的接触，对这样的集体来说，实行直接选举制，必将成为空洞的形式”；“在选举、竞选、委任的方法中，需要明确规定各级党组织、上级机关、工会和其他社会组织以及劳动集体机构的权力、职能以及相互协调的方式”。[13]226-228

此外，他们还论述了职工权利和职工参与决策的问题。《苏联劳动集体法》对职工的各种权利和职工参与决策进行了规定。但一项涉及4000 人的调查显示，有27.5%的工人不参与行使《苏联劳动集体法》所规定的任何一个重要权能；在参加讨论和制订企业发展计划的人中，工人只占10.8%，工程技术人员和职员占22.4%；在参加讨论经济刺激基金的资金使用问题的人中，工人占6.4%，工程技术人员和职员占5.4%。[13]260所以他们认为，应该通过职工全体大会、劳动集体委员会等机构来行使职工权利，包括选举企业领导人，听取领导人的工作报告，以及作出关于物质奖励如何分配的决定，等等。总之，就是要保障职工的民主权利。

除了官僚主义、偷懒主义，阿甘别吉扬等人还提到了形式主义和一系列假大空问题，这些都可以归结为“假象主义”问题。到80 年代中期，苏联经济社会中存在的诸多问题已经积重难返。过去几十年中反复推行过的那些改革已经很难展开，由阿甘别吉扬等人的改革思维所推动的那些修修补补、东拉西扯的改革，也已经走到了尽头。不久之后，苏联就解体了。

东欧的社会主义国家，也存在和苏联一样的问题。这些国家也在治理方面进行了探索。波兰早在1956 年就开始改革，改革的重点在于扩大企业自主权；匈牙利在1957 年提出改善经济管理的方针，在坚持计划经济的同时，实行一定程度的分散管理，在1964 年前后又开展了新的改革；民主德国也在1964 年开始实行改革，重点是扩大地方和企业的自主权；捷克斯洛伐克自1965 年推行改革，计划大幅度地扩大企业自主权。然而由于缺乏成熟的治理思维，更缺乏相应的解决方案，这些探索并不成功。

东欧国家的一些重要理论家对社会主义经济体制以及社会主义本身，进行了比较深入的反思与分析，其中一些内容涉及治理。波兰经济学家弗·布鲁斯于1961 年在华沙出版了《社会主义经济的运行问题》一书。他在该书中对经济工作的集权模式进行了系统性反思，对纵向分权和行政命令进行了深入剖析，提出了分权模式，强调分权模式下各层级的计划间“不存在任何等级性依赖关系”，同时主张发挥“社会化企业”的决策自主权，并在计划框架内模仿市场机制。[14]捷克斯洛伐克的奥塔·锡克于1965 年出版了《社会主义的计划和市场》一书。他比弗·布鲁斯更加坚定地信奉和推崇计划经济，但也指出，中央集权管理体制潜藏着巨大危险，如果不能正确地理解和认识这一体制，中央集权管理就会成为官僚主义的管理；必须实行管理民主制，广泛地利用工人、技术员和其他职员的经验和知识，保证他们能够直接地积极地参加管理活动。[15]波兰的奥斯卡·兰格更加有名，他曾与米塞斯在20 世纪30 年代就计划经济的可行性进行了激烈辩论。1956 年，兰格在《我是怎样看波兰经济模型的》一文中指出：“波兰社会主义经济模型的特点无疑地将是国民经济发展的集中计划与基于工人的，部分地也基于合作社和地区的自治的分散管理之间的结合。”“国民经济管理的基础应当是自主的社会主义企业”，“在国营经济中，社会主义企业是属于全民的财产的受托人，它们在国民经济计划和国家经济政策的一般指示的轮廓内自主地管理这些财产”。“社会主义企业之间的关系，一般地应当基于一种直接合同制度，它可能代替从上面分配的现行制度。”[16]54-56显然，兰格也意识到了委托受托关系和企业间合同制的存在，但他并没有提出能够较好承担受托责任和履行合同的机制。

总而言之，社会主义国家在20 世纪五六十年代就大规模地、有意识地对计划体制和企业运行方式进行调整与改革。其中许多内容，如在企业中实行一长制、企业领导与普通职工的关系、企业内部选举、职工参与管理、央地关系，以及干部官僚主义、主观主义、命令主义、特权主义，群众的积极性、能动性、责任感不强等，都与治理密切相关，或直接属于治理层面的问题，尽管当时还没有使用“治理”一词。一些重要理论家的研究，实际上也触及治理层面的问题。这些调整与改革，最终并没有坚持下去，但在社会主义发展史上留下了深刻印记。

如果不考虑意识形态因素，而从纯粹的学术角度出发来剖析，这些调整与改革留给我们的重要教训之一就是没有搞清楚治理和管理之间的区别，没有明确治理和管理之间的界限。相关的调整与改革措施要么试图用管理来取代治理，如不断改变中央和地方之间的权力划分、将企业中的一长制绝对化、把许多企业合并成一个联合公司等；要么试图用治理来取代管理，如在企业的车间和班组通过民主选举来选出车间主任、班组长，又如戈尔巴乔夫在20 世纪80 年代中期大力推行“公开性”运动，这实际上也是一个带有明显治理色彩同时又在治理和管理上严重错位的行动；要么把相互掣肘和程序繁琐等治理缺陷带入管理体系之中，把僵化生硬和约束无力等管理缺陷带入本该实行治理的科层体系顶部。

实行治理，就是要在“再无上级”之处设立分权、制衡、参与、监督机制。在无视治理、回避治理的情况下，如何才能使地方政府或者一个组织、机构、单位、团体，不至于滑向本位主义？如何使其顶层的领导干部特别是“一把手”，不至于成为“土霸王”？自然而然的“改革”方案，就是给地方政府或这些组织、机构、单位、团体找一个上级，即“找上级管”，即便地方政府或这些组织、机构、单位、团体在原先的设想中是自治的，是相对独立的。一个自治性的合作社，如果不是往完善治理的方向走，而是往“找上级管”的方向走，让政府部门给“管住”，或者在其上再设一个合作总社，那么它就逐渐丧失了自治性。推行这种方案，就会导致“增层化”，即层级越来越多，官员层次和数量也越来越多，形成普遍的高耸型（tall）结构而非扁平型（flat）结构。同时，官僚主义和形式主义会更加严重，组织行政化和工作文牍化会成为流行现象，最终建起一个假大空金字塔体系。

三、南斯拉夫的治理探索

与苏联和其他一些东欧国家不同，一个很有特色的东欧国家在治理方面的探索更加大胆，对以管理代替治理和“增层化”思维的抵制更加自觉。这个国家就是南斯拉夫。

南斯拉夫的情况比较特殊。可以说，在社会主义阵营中，南斯拉夫是最早的走有本国特色的社会主义道路的国家。将其称为南斯拉夫特色社会主义，一点也不为过。在抵抗纳粹德国侵略的战争中，铁托领导的南斯拉夫共产党和人民解放阵线就与苏联在一些问题上存在分歧和矛盾。第二次世界大战结束后，南斯拉夫实行了社会主义制度，也在一些重要方面以苏联为模板，但其发展模式明显有别于苏联。南斯拉夫建国领导人之一、铁托的亲密战友、重要理论家爱德华·卡德尔在其回忆录中，详细描述了南斯拉夫的自治民主制度，指出实行这种制度的一个重要原因，就是在反法西斯战争期间，“在解放区已经出现了各种各样的自治形式的人民政权”；但建国后，“在苏联制度的影响下，在我们的区和其他地区的人民政权机关中也开始产生政权的某些官僚主义形式”；为了反对官僚主义，需要充分发挥人民群众的力量，“国家要同在基层按照自治原则组织起来的人民保持这种自治的联系”。[17]81-82所以他说，南斯拉夫是“战后称为民主人民国家的第一个社会主义国家，这不是偶然的”；南斯拉夫宪法和当时的苏联宪法存在“一系列实质性的区别”，这是“促使斯大林攻击南斯拉夫的因素之一”。[17]82他还描述道，南斯拉夫的工厂里自发产生了工人委员会，执政党也“努力在工厂里创造尽可能民主的气氛”。[17]1501953 年通过的新宪法，“把自治带进了社会体制的基本社会关系中”，“这就不仅在工厂里，而且在社会生活的一切领域中，为自治的社会主义社会的发展奠定了基础”。[17]153后来，南斯拉夫又于1963 年、1971 年、1974 年通过新宪法或对宪法进行修订，继续扩大自治范围，比如把经济领域的自治从简单再生产扩展到扩大再生产。

在经济上，南斯拉夫实行了国有化，同时也组建了大量的具有自治性质的手工业合作社和农业合作社。卡德尔认为，经济领域的自治民主制度，“充分发扬了群众自下而上的自治的主动精神”，这对于“在新的社会基础上建设国家具有决定性的意义”；[17]209“人民群众的劳动热情可以说在武装斗争一结束就迸发了出来”，[17]205有力地促进了战后经济恢复和国民经济增长；实行自治，可以克服“国家集权主义和官僚主义—专家治国论的倾向”，[17]306体现了“向往美好的生活、创造、自由、进步、掌握自然和社会的客观规律的永恒愿望”。[17]300南斯拉夫非常注重通过立法来推广经济领域的自治制度。1974 年，南斯拉夫出台了《联合劳动法》，旨在建立自治联合劳动制度，规定“按自治方式联合劳动是社会劳动联合的一种形式，通过这种形式，工人在社会主义生产关系中实现自己在联合劳动和在整个社会中的统治地位”。工人“自由地、直接地和平等地管理自己的劳动和整个社会劳动”，“工人之间的联系是自治的和民主的，而不是从外部强加的”。[17]325-326

不过，随着时间的推移，这种自治制度在实行过程中并没有达到预期的效果。卡德尔也承认，在推行合作社的过程中存在强迫的情况。他说，“成立农民劳动合作社的整个运动并没有收到理想的经济效果”，并强调“我们的方针不能是消灭一切现有的私营手工业”。[17]253，254在公共领域，某些干部“总是用下命令、开条子的方式解决日常问题”，“官僚主义的霉菌已开始侵入我们的国家机器”。[17]290在制订计划方面，“我们的工会和企业管理机构仍然没有广泛地开展合作”。[17]296“扩大再生产制度是朝着资金分散管理的方向发展的，但是，无论在积累集中的规模方面，还是在作出投资决定和支配整个扩大再生产资金方面，政治管理机关依然保留了决定性的作用。”“主要的缺点在于：由于通过税收和类似办法大大加重了劳动组织收入的负担，使劳动人民和集体在扩大再生产领域中的活动余地变得很小。”[17]311-312

1972 年，卡德尔在一次经济理论讨论会上作了题为《公有制在当代社会主义实践中的矛盾》的报告。他承认，不断加码的自治制度在“调节社会收入分配”方面“并没有成功”；“我们在使经营条件和获取收入的条件趋于一致方面的失败，在很大程度上正是由于对客观的市场规律尊重不够”；[18]21“我们未能使客观市场规律的作用同我们所希望的社会收入分配制度‘协调’起来”；[18]22“这一系列悬而未决的复杂问题，构成了近年来我国社会所碰到的几乎是经常性的通货膨胀现象、缺乏清偿能力以及其他经济混乱现象的源泉之一”。[18]23在这样的情形下，南斯拉夫的工厂自治、联合劳动等制度就自然引起了一些讨论，从而造成了卡德尔所说的，“我们对公有制的形式和性质”产生了“某些理论分歧”“理论上的摇摆”，出现了“理论和实践中的停滞和动摇”。[18]27，28由于“在把自治关系和制度同发展生产力和整个社会的现实要求协调一致方面”落后了，“劳动效率和工作效率差、责任心不强、劳动者的社会保障不足等现象”也就出现了。[18]36卡德尔介绍了两种观点。“一方面出现了这样一种观点：在支配方面的任何管理职能和社会职能，以及管理和调节公有制资料的任何权威，都自动地意味着产生‘新阶级’、剥削、对劳动者的统治等等。”“另一方面，又出现了这样一种观点：现代的技术和工艺，也即科学技术革命，使劳动具有的技术结构不允许实行工人自治，或者至少把工人自治仅仅归结为‘参与管理’的形式。”[18]28从卡德尔描述的情况来看，尽管南斯拉夫一直在推进自治制度，但工厂联合劳动中的监督、协调等管理问题以及考核、分配、激励和决策权分配等治理方面的问题，一直困扰着南斯拉夫。也就是说，从现代治理理论视角来看，在南斯拉夫，推进自治形式的治理，无法解决积极性和责任心、监督和奖惩等道德风险方面的治理问题。

针对这些问题，卡德尔等人的思路是持续不断推进自治。正如前文所述，南斯拉夫通过制定新宪法或对宪法进行修订，继续扩大自治范围，并制定了《联合劳动法》。但实际上，南斯拉夫的自治制度已经走不下去了。1986 年，我国国家体改委中国经济体制改革研究所组织相关领域专家到匈牙利和南斯拉夫考察。南斯拉夫经济学家格里格罗夫在接受访谈时说，南斯拉夫实行国有化后，“经常面临的中心问题是公有制问题”。“谁管理公有制基础上的生产资料？”“我们决定由工人来管，在把工厂交给工人后，经济上政治上面临这样一个问题：如何调动工人积极性？”如何“使他们不仅对个人劳动、而且对整个企业经营感兴趣”？“这是我们至今未能解决的问题。”[19]299他还介绍，南斯拉夫的通胀率达到80%，这有外部原因，但主要是内部原因。“要使工人首先把社会财产看成自己的财产，像企业家那样去经营，不仅进行简单再生产，而且进行扩大再生产，社会主义才能建成。但目前工人觉悟还没有达到这样的水平。”“千万别把工人理想化，工人是具体的，有他们的利益，过分依赖工人觉悟，依靠主观因素是不现实的。”“马克思讲过，工人阶级最大的危险是官僚主义，各国尽管在不断改革，但自身的官僚主义仍在不断通过国家而产生。官僚主义而不是工人成了社会的主人。”[19]314“一些同志认为权力就是一切，不尊重基本经济规律，国家把工人的管理权一步一步地拿走了，进行了主观主义的干预。”[19]308“经理按规定由工人自己选，而不是上级委派。但区里掌权的人往往把一些亲信派去当经理。表面上还是通过选举方式，事实上是强加于企业。”南斯拉夫联邦议会的沃约·拉基齐在接受访谈时提到，“联合劳动基层组织的自治往往造成闭关自守，削弱了与企业内其他基层组织之间的联系”；同时，“基层组织往往受到地方的影响，因此，企业也地区化了”，“企业原子化了，效益也就出不来”。[19]321有些人滥用了自治。譬如一家煤矿企业是亏损的，但工人硬是停工要求涨工资，后来“不知从哪里弄来的钱，还是增加了工资，然后大家就等着煤涨价。这也是目前通货膨胀的重要原因”。[19]324-325由于投资失误等原因，南斯拉夫有很多亏损企业，“但因亏损而倒闭的却寥寥无几”。[19]326

米洛万·吉拉斯是南斯拉夫的另一位重要领导人、重要理论家、自治制度的开创者之一。从1953年开始，他对自治制度进行了深刻反思和激烈批评。1957 年，他出版了具有世界影响的《新阶级》一书，指出在苏联等社会主义国家中出现了一个新阶级，即官僚群体。“这个新阶级总是以工人阶级的保护者姿态出现”，但实际上是“以工人阶级的名义”建立了“对整个社会的垄断”，其“拥有的所有权方面的特权就是行政特权”。[20]37-38，41“一股不可抗拒的力量驱使官僚们争取所有权和特权，也就是争取物资和人的管理权。”[20]54“工人管理并未能使生产者自享其生产的利益，在国家的层次上未分到，在地方企业单位层次上也未分到。”[20]60新阶级实行“经济上的教条主义”，“导致实际生产者（即工人）对其工作缺乏兴趣”，“造成质量的低劣，实际生产率的降低与技术进步的停滞，以及工厂的腐败”。[20]96“充分就业掩饰了失业现象”，“普遍的贫困掩饰着部分的失业”。[20]100“许多经济部门显著落后，且工作缺乏效率；各种脱节与困难必然产生；而生产成本的高昂与慢性的通货膨胀更是普遍现象。”[20]102根据我国学者项佐涛的研究，南斯拉夫建国后的最初几年里，吉拉斯不断批评苏联的官僚群体，认为在苏联已经形成了一个特权阶层。同时，他认为南斯拉夫主动实行的自治制度有别于苏联的所谓改革，因此南斯拉夫能够克服官僚主义。转折点是1953 年的南共联盟六届二中全会。铁托在这次会议上提出要加强民主集中制，反对党内自由化倾向；而吉拉斯则认为这会使南斯拉夫向苏联模式靠拢，之前的改革成果可能会丧失。于是他改变了过去只批判苏联官僚特权阶层的做法，改而直接批判南共联盟内部的官僚主义，公开呼吁在南斯拉夫发展真正的社会主义民主形式。结果，吉拉斯及其思想遭到了清算，铁托也批判吉拉斯奉行的是修正主义思想路线。[21]

有意思的是，到1963 年中苏论战的时候，我国将《新阶级》一书作为“供内部参考”的资料出版发行。而“九评”也对苏联和南斯拉夫的官僚主义和特权阶层进行了批判，指出“这个特权阶层，把为人民服务的职权变为统治人民群众的特权，利用他们支配生产资料和生活资料的权力来谋取自己小集团的私利”，“利用他们的特权地位，营私舞弊，贪污受贿，化公为私”，“逐步地把社会主义的全民所有制和集体所有制变为特权阶层的所有制”。“九评”还指明了我国的应对方针，提出“必须坚持群众路线，放手发动群众，大搞群众运动”，“大鸣、大放、大辩论，是依靠人民群众，解决人民内部矛盾和敌我矛盾的一种重要的革命斗争形式”；“必须坚持干部参加集体生产劳动的制度”，“它有助于克服官僚主义，防止修正主义和教条主义”；“必须在城市和乡村中普遍地、反复地进行社会主义教育运动”；要“培养无产阶级革命事业接班人”，“防止赫鲁晓夫修正主义在中国重演”。[11]

在诸多社会主义国家中，南斯拉夫的探索经历尤其值得分析和思考。从现代治理理论视角来看，南斯拉夫是苏联东欧社会主义阵营中最具治理思维、最勇于探索社会主义治理之路的国家，可惜它并未成功。发展社会主义是一项伟大的实践，而在苏联和东欧国家，这一实践始终受到干部官僚主义、主观主义、命令主义、特权主义和群众偷懒主义、假象主义等问题的严重干扰。当然，非社会主义国家也存在类似的问题，许多资本主义国家的政府部门官僚主义严重，一些非国有的大企业也深受管理层级和管理人员过多、机构臃肿、人浮于事、推诿扯皮、内斗严重等问题的困扰。但相对来说，在苏联和东欧社会主义国家，这些问题的危害要大得多，而且在几十年里挥之不去、愈演愈烈。更重要的是，与资本主义国家、封建主义国家相比，采用社会主义制度的国家本来应该更能够从根本上克服这些问题，而实际情况却恰恰相反，这不能不令人深思。数十年来，对于苏联等国的这些问题，学者们大多从计划经济和党的建设等角度来分析，认为主要是僵化的计划经济体制和党的干部队伍思想不纯、作风不正造成了这一切。但笔者认为，这种分析并不全面，应该增加一个新的分析视角，即治理视角。从治理视角来看，治理和管理不能互相替代，二者之间存在天然的界限。如果没有分清顶部治理和自上而下的管理之间的区别，如果没有划分好治理和管理之间的界限，整个体系就很容易滑向自上而下的全面管理、全面控制、全面命令，出现自下而上的造假、偷懒、敷衍，从而使整个体系内的干部和群众陷入成堆的问题之中而难以自拔。在治理到位的环境中，也会有类似的问题，譬如公司治理领域的“内部人控制”（insiders’control）问题，但这些问题可以通过开展公司治理改革来防治和应对。而在治理缺失的环境中，这些问题要普遍和严重得多。

四、中国的治理探索

中国是一个社会主义大国，走的是具有中国特色的社会主义发展道路。对中国特色社会主义道路的探索，也应包含对治理的探索。“治理”一词，自20 世纪90 年代中后期才在我国的官方文件中出现。21 世纪以来，特别是2013 年党的十八届三中全会以来，推进国家治理体系和治理能力现代化，则成为了完善和发展中国特色社会主义制度的一项重要内容。

中国共产党对治理的探索，早在20 世纪二三十年代就初现端倪。土地革命战争时期，在党的领导下，各苏区都实行了由工农群众选举苏维埃代表和政府负责人的做法，许多贫苦农民当选为苏维埃代表和政府负责人。抗日战争时期，各敌后抗日根据地实行民主选举，建立了抗日民主政权。在晋察冀边区，为保证各级选举工作有章可循，边区委员会颁布了选举条例。据不完全统计，80%以上的选民参加了区级选举，86%以上的选民参加了县级选举，91%以上的选民参加了边区参议员选举。[22]在山东胶东区，登记的选民有53 万多人，实际参选的选民有47 万多人。[23]

新中国建立后，与苏联和东欧社会主义国家一样，也面临两个与治理相关的问题：一是官僚主义，包括特权、腐败等问题，二是领导干部瞎指挥、劳动群众缺乏积极性。对毛泽东的研究，有助于我们认识和理解中国的治理探索。国外毛泽东研究领域的著名学者斯图尔特·R.施拉姆在其著作《毛泽东的思想》一书中，使用了“治理模式”这一术语，并以此为视角探讨毛泽东对中国社会主义道路的探索。他分析了毛泽东的人民民主思想和人民内部矛盾理论，指出毛泽东既要坚持政治精英的坚强领导，又要实行群众路线，其想法“常常失之于罗曼蒂克”，认为毛泽东在如何分割中央和地方权力、如何处理集中和分散的关系等问题上摇摆不定、变来变去。[24]另一位毛泽东研究领域的专家莫里斯·迈斯纳则提到，毛泽东和“毛泽东主义者”非常在意马克思对巴黎公社的评价，他们企图防止官僚主义腐蚀革命队伍，认为脱离群众的新官僚阶层“会成为马克思主义者的目标与马克思主义价值观的潜在的敌对力量”。1966 年8 月，《红旗》杂志刊登的一篇文章详细分析论述了《关于无产阶级文化大革命的决定》（简称“《十六条》”）中的一条，指出公社选举制度具有普遍意义，应该运用于中国，人民有权选举、监督、罢免官员。然而在“文化大革命”中，巴黎公社模式并没有得到实行，而各级革命委员会则广泛建立起来。[25]

毛泽东强烈反感和高度警惕官僚主义、特权主义。从延安时期的“窑洞对”来看，他对民主寄予了很大希望，提出只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。他强调要在党内充分发扬民主集中制，特别是要落实好党委会工作方法；同时还要发动群众，搞群众运动。对于领导干部，毛泽东要求必须走群众路线，不能脱离群众，要广泛开展调查研究，不断进行思想教育。

毛泽东特别重视党委会的工作方法。在党的七届二中全会上，他系统阐述了党委会的工作方法，提出：党委书记要善于当“班长”，要善于学习和研究；有了问题就开会，摆到桌面上来讨论，“班长”和委员要互相谅解；各委员之间要把彼此知道的情况互相通知、互相交流；不懂得和不了解的东西要问下级，先向下面的干部请教，然后再下命令；要胸中有“数”，对情况和问题要有基本的数量的分析；等等。[26]1440-14441958 年1 月“大跃进”热潮将起之际，毛泽东还起草了《工作方法六十条》，提出“中央和地方党委的工作方法，有作某些改变的需要”，要“打掉官风，实事求是，同人民打成一片”，要“以真正平等的态度对待干部和群众，必须使人感到人们互相间的关系确实是平等的”。[27]344，354-355

从现代治理视角来看，毛泽东对党委会体制和工作方法的设计，与现代治理中的理事会、董事会体制有类似之处。毛泽东的党委会体制设计并不局限于党政部门，也涵盖企业领域。当然，董事会与党委会存在根本性区别；董事会制度建立在董事个人的独立判断、独立投票、独立担责的基础之上，且由法治体系来保障；董事长很难被看作“领导班子”中的“班长”，何况董事长未必同时担任首席执行官。不过，只有把我国的党委会体制和工作方法与西方国家公共机构、非政府机构中的理事会及商业公司的董事会放在一起对照比较，才能理解党委会体制实际上可算作治理框架的一部分，也才能理解其设计者的出发点和苦衷。[28]然而，即使毛泽东拥有巨大智慧和极大的号召力、影响力，他所大力倡导的工作方法、工作作风还是难以解决他所厌恶的那些问题。党史研究专家陈晋提到，1958 年是领导干部下基层最多的年份之一。上至中央领导人，下至县委书记，都下基层搞调查研究。问题是领导干部虽然下去了，却很难了解到真实的情况，听不到真实的声音；即使看到、听到了，回来后也不敢反映真实情况。由此，中央也就无法及时作出政策调整。[29]代序可见，下基层搞调查研究等工作方法恐怕并不是解决问题的关键。直到改革开放后，我国从计划经济转向市场经济，领导干部瞎指挥、劳动群众缺乏积极性的情况和官僚主义等问题所造成的危害均大为减少，经济不振问题也从根本上得到了有效解决。当然，在社会主义市场经济体制下，体制内的官僚主义和形式主义问题仍然存在，但其对体制外的危害相对较小，因为在体制外已经有了比较靠近市场机制的治理框架。腐败也不再通过体制内的特权和等级来展现，而是通过体制内和体制外的“勾兑”表现出来。要解决这些新问题，则需要进一步健全和改善治理体系。

在体制内，除了公共部门的治理问题之外，国有经济部门的治理问题也是一个重要方面。新中国成立后，始终在探索如何处理好国家与国营企业之间的关系和企业内部的各种关系，如何提高企业活力和职工的积极性。据党史专家高华的研究，毛泽东对一长制持批评态度。1960 年，他将鞍钢的一套做法誉为“鞍钢宪法”，要求广泛实行“两参一改三结合”，即干部参加劳动，工人参加管理，改革不合理的规章制度，工人、干部、技术员三结合。其实，这个做法并非由鞍钢首创，而是在1958 年“大跃进”起初阶段，由济南的一家公私合营的小厂——成记面粉厂最先创造出来的。毛泽东提倡“两参一改三结合”，意在表明中国找到了一条发展社会主义工业的正确道路。[30]235-236不过，1961 年由邓小平主持制定的《国营工业企业工作条例（草案）》（简称“《工业七十条》”）和《中共中央关于讨论和试行国营工业企业工作条例（草案）的指示》指出，国营工业企业的管理工作中存在许多问题，许多企业生产秩序混乱，瞎指挥、乱操作的现象严重；在企业的生产行政上，仍要实行党委领导下的厂长负责制，而企业党委的首要职责是贯彻执行党的路线、方针、政策，保证完成国家计划。[31]69，73这似乎意味着企业党委不再直接或全面指挥生产。而不久之后，毛泽东又发出指示，要求在国民经济各个部门首先是工业交通部门，设立政治部、政治处和指导员，以加强党的领导。“文革”期间，革命委员会广泛建立起来，国营企业也不例外。1975 年，邓小平主持中央和国务院的日常工作，对革命委员会领导体制进行改革，对企业进行整顿，要求建立强有力的能独立工作的生产管理指挥系统，并搞了一些物质刺激来调动人们的生产积极性。

“文革”结束后，中共中央于1978 年颁布了《关于加快工业发展的若干问题的决定（草案）》（简称“《工业三十条》”），提出在工业企业中仍实行党委领导下的厂长分工负责制，要从上到下建立起强有力的精干的指挥系统。1982 年，中共中央颁布《国营工厂厂长工作暂行条例》和《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》，提出继续实行党委领导下的厂长负责制，但特别指出党委主要抓重大问题，不要直接指挥生产和包揽行政事务，厂长是工厂的行政负责人，要把工厂的生产经营活动交给厂长来统一指挥、全面负责。这实际上就走向了厂长负责制。1983 年颁布的《国有工业企业暂行条例》规定，企业是法人，厂长是法人代表。1984 年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出，现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。1986 年9 月15 日，中共中央、国务院颁布了三项条例。其中，《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》规定，企业中党的组织对企业实行思想政治领导，即保证、监督党和国家各项方针、政策的贯彻执行，并保证厂长负责制的实施；《全民所有制工业企业厂长工作条例》规定，实行厂长负责制，企业的法定代表人为厂长，负责代表法人行使职权；《全民所有制工业企业职工代表大会条例》规定，职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，实行民主集中制，接受企业党的基层委员会的思想政治领导。1986 年底，国务院颁布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，要求全面实行厂长负责制，提出厂长对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。由此，国营企业的治理框架基本成型。

20 世纪80 年代中后期，伴随着股份制的发展，现代企业制度和公司治理结构方面的相关理念被引入我国。1993 年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利；企业中的党组织要发挥政治核心作用，保证监督党和国家方针政策的贯彻执行；工会与职工代表大会要组织职工参加企业的民主管理，维护职工合法权益。由此，出资者即股东，正式进入了公司治理的“大雅之堂”。这无疑是一个革命性的变化。很快，我国就出台了新中国的第一部《公司法》。1999 年，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，要对国有大中型企业实行规范的公司制改革，公司法人治理结构是公司制的核心；要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会；董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党委会。自此，建立董事会、股东会（股东大会）在我国公司治理中成为了常态，并得到了初步的法律保障。

为了克服“内部人控制”等问题，我国从20 世纪90 年代中后期开始实行稽查特派员制度，由政府向重点国有企业派出级别很高的稽查特派员，对企业财务等方面的情况进行稽查，并直接向政府主要领导报告。21 世纪初，国资监管部门建立了向重点国有企业派出监事会主席的制度，并推行外部董事制度。党的十八大以来，党对国有企业的领导得到了进一步加强，党的领导融入了公司治理之中。2020 年12 月，中央全面深化改革委员会第十七次会议审议通过了《关于中央企业党的领导融入公司治理的若干意见（试行）》，提出中央企业党委（党组）是党的组织体系的重要组成部分，发挥把方向、管大局、促落实的领导作用；要完善体制机制，正确处理党委（党组）和董事会、经理层等治理主体的关系，推动制度优势更好转化为治理效能。2021 年5 月，中共中央办公厅印发了《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》，要求在完善公司治理中加强党的领导，明确中央企业党委（党组）在决策、执行、监督等各环节的权责和工作方式。总之，我国在公司治理领域，特别是在国有及国有控股企业的公司治理方面不断探索，已经取得了丰硕成果。但毋庸讳言，这种探索远未完结，仍在艰辛进行之中。

五、结 语

实行治理是时代潮流，体现了经济社会发展的必然趋势。而治理所包含的精神，其实早已有之。从本质上来看，治理的背后是人类的朴素愿望，譬如平等、参与、知情、开放、扶弱、抑强等等。社会主义者对这些愿望进行了不同程度的回应。他们思考和探索的一些问题，都可以归结为治理问题。

在世界社会主义运动中，苏联和东欧国家在社会主义建设上取得了很大成就，同时也长期存在严重的干部官僚主义、主观主义、命令主义、特权主义和群众的积极性、能动性、责任感不强等问题。为了解决上述问题，这些国家一方面不断改进干部工作，选拔出更加专业勤勉、艰苦朴素、能够深入基层的干部，开展干部思想教育运动，整肃干部队伍，建立干部与群众同劳动的工作制度；另一方面不断加强群众工作，开展评优秀、学先进、干群交流等活动。这些举措取得了一定的成效，但没有真正解决问题。理论和实践都证明，只有从治理着手，才能发现问题的根本原因所在，才能真正找到解决问题的办法。而回避治理或在治理之外看问题，就会陷入反复兜圈子的境地，导致治理和管理错位，从而无法解决委托代理不清、激励机制扭曲、约束机制缺失、权责不对等、信息不畅通等基本的治理问题；同时管理层级会越来越多，高耸型结构会越来越明显，自上而下的繁琐考核与严厉问责会越来越强化，最终形成一个层层对上负责、层层向下问责的假大空金字塔体系。

我国自20 世纪70 年代末实行改革开放以来，取得了巨大的经济发展成就，在治理机制和架构上也发生了巨大变革，特别是在公司治理领域。我国的治理探索仍在进行之中，且不断面临新的挑战，比如如何使混合所有制企业与国资监管制度相兼容。我国提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，表明党和政府对治理这一从外部引入的理念持明确的开放态度。只要保持这种开放精神，我国在未来的治理探索中就不会排斥那些受到共同欢迎的基本元素。