仪征市惠农补贴政策实施现状及对策建议

翟付凤 潘燕 张显兵

（仪征市农业技术综合服务中心，仪征 211400）

一直以来，党和政府高度关注农民收入问题，每年的中央一号文件都将农业农村工作作为重中之重。而农业补贴是国家强农、惠农、富农政策的重要组成部分，是农业发展、农村稳定、农民增收的现实需要。自2004年起，国家先后实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等“三项补贴”政策；2016年，国家将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护（耕地地力保护）补贴”，以支持耕地地力保护和粮食生产；2018年起，为进一步提升农民种粮积极性，增加实施了种粮农民一次性补贴、稻谷生产补贴。目前，惠农政策实施已近20年，在直接增加农民收入、促进粮食生产、保障粮食安全等方面起到了明显作用[1]。江苏省仪征市2022年水稻种植面积近2.27×104hm2，仅稻谷补贴资金就超过2 470万元。从近年仪征市惠农补贴政策的基层实施情况来看，其局限性逐渐显露，政策红利效应逐步收窄。为此，笔者拟对惠农补贴政策在仪征市的实施现状进行分析，并针对政策执行过程中存在的主要问题提出相关建议，以期推进农业现代化进程、落实乡村振兴战略、提高农民种粮积极性。

1 仪征市惠农补贴政策实施现状

江苏省作为我国的农业强省，是全国13个粮食主产省之一。自2004年江苏省实施惠农补贴政策以来，水稻直补政策的增加粮食产量和提高农民收入的效果较好。从总体来看，粮食生产补贴政策对农民收入的影响程度要远大于对粮食产量的影响程度。从执行效果来看，惠农补贴政策主要起到了以下几方面的作用：一是调动了农民种粮的积极性。农民是惠农补贴政策的最大、最直接受益者，随着国家对农业税负的减免和补贴资金的发放，农民的负担逐步减轻，这极大调动了农民种粮的积极性。据调查，仪征市农民人均纯收入已从2010年的8 800元上涨至2021年的26 376元。二是促进了农业种植结构的优化调整。惠农补贴政策的实施，有效促进了农村粮食购销市场的放开，帮助农民自发利用市场的杠杆作用，不断调整农业种植结构，从而提升了优质粮食的生产积极性，让价格高、市场适销的良种成为了农民的优选品种。例如，2022年仪征市主推品种的良种覆盖率达97%以上，夏熟小麦种植面积为1.13×104hm2，每667 m2产量为165.8 kg，总产量为5.61×104t，全市小麦种植面积、每667 m2产量和总产量分别比2021年增长6.6%、1.7%和8.5%，实现了面积、产量、品质“三增”的良好局面。三是提速了粮食企业市场经济的步伐。实施惠农补贴政策后，部分粮食企业转换经营机制和实施人员体制改革，以适应市场经济和市场竞争的发展需要。目前，仪征市共有各类涉粮农业企业50余家（其中省级龙头企业6家、市级龙头企业30家），拥有现代农业产业园9个。

2 仪征市惠农补贴政策实施中存在的主要问题

2.1 惠农补贴政策碎片化严重

目前，国家层面上执行的惠农政策有20余项，省、市、县三级政府为配合国家惠农政策的实施，也针对部分补贴政策配套了相关自主奖励政策，这就造成现有的惠农政策项目繁多，且过于分散和零碎，在具体政策执行中可能出现以下问题：（1）因补贴政策项目太多，导致农民无法清楚地了解领到的是哪些项目的补贴，从而降低了农民参与的热情；（2）惠农政策项目虽然名目众多，但是单项补贴标准相对较低，每667 m2补贴最低为几元、最高为100余元，较低的单项补贴标准导致农民对惠农补贴政策的关注度不高、参与性不强[2]；（3）因补贴政策项目太多，导致补贴资金的申领手续和发放程序繁琐,以2022年为例，仅1项种粮农民一次性补贴资金就先后发放3次，且补贴标准各不相同，不仅造成了大量的行政负担，而且容易导致农民对惠农补贴产生疑虑。

2.2 程序繁琐

由于惠农补贴涉及资金量大，为防止出现重大贪腐问题，各地均制定了严格的申报、审核程序，因此也带来了办理程序繁琐的问题。以仪征市为例，仪征市农业农村局严格按照市纪委监委、市财政、市税务等部门的相关规定要求，围绕补贴政策，制定了农户申报、村组核实、乡（镇）查验、张榜公示、农户确认、部门审批、资金兑付、逐级督查等超过12项程序，不仅要逐户填表、逐村核实、逐镇汇总，还要层层报批、层层审核、层层督查，仅“农户面积确认”这一项，就要求每位农户在名册上签字后才能发放补贴，但当地多数农民已外出务工，仅为了少量补贴回乡签字显然不现实，因此上级督查每次都将其作为不合格项要求整改。总体来说，严格的审查程序虽然确保了补贴资金的安全发放，但是部分申领程序在执行过程中的实操性不强，增加了基层人员的工作难度。

2.3 政策落实成本较高

为保证每项惠农政策落实到位，仪征市市、镇两级政府层层部署，组织人员落实，做好召开会议、转发文件、宣传发动、编制账册、核实面积、协调纠纷等工作，这个过程也相应增加了行政运行成本，而这项经费在上级的专项补贴资金中并没有统一安排，所有费用均完全由发放部门自行承担。另外，对于惠农政策实施较好的单位也没有给予相应的嘉奖与鼓励，从而导致惠农政策执行主体的工作积极性不高，执行效率不足。

2.4 补贴模式亟需调整

在目前的惠农补贴政策中，其补贴依据是土地面积而不是土地实际产出，所以无论粮食单产如何，只要土地面积相同，农民所获得的补贴资金是相同的，这种固定的补贴模式大大影响了种粮水平高的农民的积极性。以仪征市为例，2020年江苏省对粮食种植面积在3.34 hm2以上的大户的补贴标准是每667 m2不低于100元，仪征市部分种粮大户为获得更多补贴，一次性承包了过多的土地进行粮食生产，但因种植大户精力有限，导致田间管理粗放，最终收获的粮食单产不高，未能达到通过惠农补贴政策促进当地粮食产量提高的目标。2022年，因为连续高温干旱天气，仪征市部分种粮大户预估水稻产量受损严重，投入比产出高，因此直接放弃了田间管理，坐等国家补贴，此类行为与国家实施惠农补贴政策的初衷严重相悖[3]。

3 仪征市惠农补贴政策实施建议

3.1 分类优化惠农补贴政策

目前仪征市实施的惠农补贴政策项目繁多，且由多个部门管理和分配，这给全市的惠农补贴资金管理增加了难度。因此，建议在保证原有的惠农补贴项目功能不变的前提下，将现行的惠农补贴政策进行分类，对于用途相近或重复的政策及时删减和合并，对于已过时且不符合时代需求的政策及时清理，最终交由市财政统一管理和支付。通过整合惠农补贴政策，保持补贴资金总额不变，减少发放次数，增加单次发放金额，这样不仅能提高农民的种粮积极性，还能减少基层单位的管理成本[4]。

3.2 提高惠农补贴政策的可操作性

为进一步提升惠农补贴政策的效能，首先，要尽可能简化惠农补贴政策的实施流程，减轻各级政府的工作量，但对于一些关键环节，如公开发布政策文件、公示补贴对象、公示补贴金额等，一定要做实、做细。其次，对于部分基层单位人员数量不足的情况，可尝试采取购买第三方服务的方式，将惠农补贴政策落实到位[5]。另外，在一定区域内的补贴资金发放标准要统一，以减少农户之间的相互攀比，从而稳定提高农民的种粮积极性。

3.3 加大惠农补贴政策的激励作用

现行的惠农补贴政策只是单纯地按土地面积进行补贴，缺乏对农民增产增收方面的激励机制，因此，建议加大惠农补贴政策的激励作用。具体为：（1）建议补贴金额与单位面积的粮食产值挂钩。注重对粮食收益进行补贴，单位面积的粮食产值越高，补贴越多，对于撂荒、抛荒等行为，全额取消补贴。（2）建议在粮食销售或收购环节发放补贴。农民在卖粮时可直接领取相应的补贴，这样既符合惠农政策中“谁种田谁得利、多耕种多得利”的初衷，又能提高农民多种粮、多产粮的积极性[6]。另外，相关的惠农补贴政策应根据农民的实际需求及时进行变化和调整，以达到国家通过惠农补贴政策促进粮食稳产增产的预期目标[7-8]。

3.4 完善政策执行部门的权责分配机制

惠农政策能否顺利执行并发挥其应有的效益，很大程度上取决于各级执行部门的工作是否扎实推进，因此，必须加强对各部门执行情况的监督管理。具体为：（1）要建立惠农补贴部门的沟通协调及监管机制。通过“联合检查、查找问题、制定整改措施、督促整改到位”等工作落实，加强部门间的沟通、协调和配合，形成监管合力，避免重复监管，防止资金监管的缺位[4]。（2）减少执行政策的行政成本。按照精简、高效的原则，在确保执行效率的前提下，简化补贴资金拨付环节，提高补贴资金发放使用效率；建立电子管理系统，弱化纸质材料留存，实行规范化、科学化管理，并通过完善“一卡通”制度，采取现场办公、集中时间、集中审核等方式，加强惠农补贴资金的发放管理，在保持发放总额不变的情况下，减少发放次数，缩短资金拨付滞留时间。