海门区高标准农田规模化建设的实践与思考

张永波 朱新健

（1南通市海门区悦来镇农业农村和社会事业局，南通 226131；2南通市海门区农业农村局，南通 226100）

高标准农田规模化建设事关粮食安全大局。江苏省南通市海门区区委、区政府以高水平打造“全省高标准农田建设区域化整体推进示范区”为契机，围绕“地平整、田成方、林成网、沟相通、路相连、渠通畅”的总目标，实施高标准农田核心田块连片化、项目区域规模化、建设内容标准化、建后利用高效化等“四化同步”工程，努力打造“农田集中连片、环境生态美丽、农业规模经营、产业融合发展”的农业土地利用新格局。截至2010年底，海门区通过历年中低产田改造，累计建设高标准农田面积1.66×104hm2，但农田基础条件仍较差。为此，海门区于2011年正式启动了高标准农田规模化建设，2013年在全省范围内率先由县级财政投入，按国家项目建设标准增建高标准农田。通过多年的探索与实践，截至2021年底，海门区累计实施高标准农田建设项目89项，新增高标准农田面积3.50×104hm2，占全区总耕地面积的75.86%。“十三五”以来，通过开沟并窕、土地整治和实施耕地占补平衡工程等，海门区累计新增可用耕地面积约333.33 hm2；通过土地流转，创办村级新型合作农场等，遏制了近666.67 hm2土地撂荒；通过开展新一轮旱田改水田，使近6 666.67 hm2低产田变为稻麦两熟高产田，基本实现了海门区稻米自给自足；2019年和2021年先后两次获评江苏省高标准农田建设成效明显激励单位。在此背景下，为进一步推进海门区高标准农田规模化建设工作，现笔者拟在总结海门区高标准农田规模化建设的经验做法和实施成效的基础上，提出了相关思考与建议，以期为周边地区的高标准农田规模化建设提供参考。

1 海门区高标准农田规模化建设的经验做法

1.1 高规格推动，三级书记挂帅，压实主体责任

海门区将高标准农田建设工作作为区委、区政府实施乡村振兴战略的龙头工程和为民办实事的重点项目，并纳入对相关部门和镇（街道）的目标责任制考核和乡村振兴考核。由区委书记、镇党委书记、村支部书记等三级书记亲自挂帅任组长，形成“政府主体、部门主管、区镇主建”的三级联动机制，全面推动海门区高标准农田建设工作。同时，建立和完善“每月点评、季度考核、动态督查”的工作机制，不断优化资金使用、质量监管、过程控制、工程验收、项目审计等配套制度，确保各项工作高效、有序推进。

1.2 高水平规划，坚持“二先二后”，创新建设机制

根据省、市高标准农田建设规划和《南通市关于高水平打造全省高标准农田建设区域化整体推进示范区的实施方案》，坚持规模化、现代化的目标导向，科学编制《海门区高标准农田建设规划（2021年—2030年）》。按照“灌排设施配套、耕地质量优良、田间道路通畅、农田生态良好、生产方式先进”的要求，坚持镇、村、设计单位、区级业务管理部门等“四方认可”的项目规划设计原则，确保项目规划设计的科学性、合理性、严肃性和群众参与性，做到统一规划、统一设计、分开实施，提高项目建设标准，提升项目建设水平。另外，“先流转后建设，先整治后配套”的开发模式是海门区近年来高标准农田建设工作的实践总结，可作为“南通经验”在全省范围内推广应用。

1.3 高质量建设，探索“标后管理”，引入代建模式

2021年海门区出台了《南通市海门区“十四五”期间高标准农田建设项目集中代建方案》，在全省率先引入国企作为代建单位，弥补了工程管理专业力量的不足。同时，会同交易中心制订了“标后管理”办法，与交易中心一起进行不定期标后监管，严查转分包、借挂资质等情况，履行政府部门的服务、指导、监管责任，并对设计、施工、监理、检测等参建单位建立信用档案，签订信用承诺书，对有失信行为的单位会同交易中心依法、依规予以处置。此外，在项目建设过程中，严把材料进场关、工序报验关、平行检测关，确保了项目工程的高质量建设。

1.4 高水平运作，强化资金保障，集聚发展合力

加大投资强度是提升高标准农田建设质量的重要保障。“十三五”以来，海门区累计投入资金11.08亿元，采取上级立项、市场融资、财政托底、整合涉农资金等办法，解决资金需求，集中力量推进高标准农田规模化建设。另外，海门区专门成立江海农业发展有限公司作为融资平台，与区农业发展银行达成融资协议。据统计，2016年—2018年，海门区共筹措资金3.5亿元，用于增建高标准农田。同时，通过实施耕地占补平衡工程，提高投资强度和建设标准。据统计，2018年平均每667 m2投入资金约3 000元，2019年—2020年平均每667 m2投入资金约3 500元，2021年平均每667 m2投入资金达4 000元。

1.5 高效益利用，紧盯“目标导向”，放大建后绩效

围绕“田美、水清、岸绿”的总目标，海门区积极开展了沟河疏竣、水环境整治、河坡护理、道路和河道绿化、搬迁杆线、迁移坟头等工作，有力地促进了农村生态环境建设。同时，海门区注重项目区的现代农业发展，充分考虑农田生态元素，大力发展高效节水灌溉设施，实施耕地质量提升工程和农田排灌系统生态化建造工程。此外，在建成后的高标准农田利用上，海门区积极推进适度规模经营，强化村企融合，引入社会资本参与项目开发建设；在管护上，海门区通过设立村级“管护网格员”，将高标准农田管护工作纳入区镇网格化管理范畴，以保障各项工程设施在建成后能够正常运转和高水平利用。

2 海门区高标准农田规模化建设的实施成效

2.1 农田基础设施不断改善

在高标准农田规模化建设项目区，海门区实施了大规模的土地流转，开沟并窕、田块整治，统筹规划沟、路、泵、桥、涵等配套设施。“十三五”以来，海门区新建机耕路621 km、机耕桥梁209座、泵站318座，集中平整土地1 875.27 hm2，疏浚河道84.95 km，铺设高效节水管道287.25 km，建设生态护坡167 km，“编织”农田林网209 km，新建粮食烘干中心8座，新建仓库6 300 m2、晾晒场9 000 m2，“田成方、林成网、路相通、渠相连”的高标准农田、规模化良田基本成型。

2.2 粮食生产能力不断增强

在高标准农田规模化建设中，海门区通过“先平整土地，后配套基础设施”，规模连片程度不断扩大，大幅提高粮食生产全程机械化水平和耕地利用水平。近年来，全区全年粮食播种面积稳定在5.28×104hm2，总产量为2.52×105t，水稻种植面积从2012年的533.33 hm2提升至2022年的7 913.33 hm2，全区各镇均建成了666.67 hm2以上的粮食生产示范片，粮食综合生产能力日益增强。

2.3 产业发展水平不断提升

“十三五”以来，海门区高标准农田建设项目区的土地流转率达80%以上，通过落实开沟并窕、耕地占补平衡、增施有机肥等多项措施，项目区新增耕地面积5%～8%，耕地质量提高0.2个等级。全区基本建成了以悦来镇为核心的连片规模示范区（面积为3 333.33 hm2），以正余镇、常乐镇、海门街道为核心的连片规模示范片（面积为2 000 hm2）。目前，海门区共有从事种植业的合作社280家，从事种植业规模化经营的家庭农场2 682家，涉及总经营面积1.32×104hm2。另外，依托高标准农田建设成果，海门区先后建成了海门街道智谷绿海现代农业园区、南通强盛农业科技园区、海门区世外桃源农业园区、海门区金伍叶生态农业科技园等一批高效设施农业园区和生态主题农业园区，省级农业产业示范园的建设成效显著。

2.4 村级集体经济不断壮大

在海门区高标准农田建设过程中，通过溢出耕地和流转土地，村集体每年可持续增收20万～30万元，个别村甚至增收超过50万元。另外，海门区鼓励村集体发展新型合作农场，规模化流转经营高标准农田，建立覆盖全程、便捷高效的农业生产全程社会化服务体系。据统计，目前，海门区经营高标准农田面积在5.28×104hm2以上的主体有178家；村集体领办的新型合作农场有86家，经营面积达2 473.33 hm2以上；2022年上半年，新型合作农场喜获丰收，每667 m2收益同比增加350元；2022年全区小麦总收入超过4 200万元。

2.5 乡村生态功能不断凸显

按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的总要求，海门区引进了物联网技术，开展了高效节水灌溉，水资源利用率由2016年的50.3%提高至2021年的72%，每667 m2平均节本增效200元以上。同时，结合人居环境整治，海门区推动高标准农田建设和田园生态改善有机融合，以田美乡村为目标，统一设计、连片打造，实现项目区道路循环畅通，河道水清岸绿，农田平整成块，村庄整洁秀美，农田生态功能不断提升。目前，海门区已建成省级特色田园乡村2个、市级特色田园乡村4个、美丽宜居乡村433个。

3 关于海门区高标准农田规模化建设的思考与建议

3.1 突出高标准农田建设的系统性

“十四五”期间，海门区将围绕“地平整、田成方、林成网、沟相通、路相连、渠通畅”的目标，严格落实“先流转后建设、先平整后配套”的建设理念，推动高标准农田规模化建设与高效利用无缝对接。

同时，充分发挥领导小组统筹协调作用，健全会商协作机制，运用行政手段、经济手段和法律手段，引导高标准农田范围内的房屋搬迁至规划发展村庄区域或集镇低效用地区，及时研究和解决高标准农田规模化建设中的“难、阻、梗”，做好杆线迁移、三棚整治、危房改造、散坟整治、农田水利、农村公路、生活污水管道等项目与高标准农田建设项目的衔接，出台新一轮高标准农田建设规划地方标准及考核验收标准，集中力量推进高标准农田规模化建设。

另外，提前做好2023年高标准农田规划设计，并尽早落实好全区2023年耕地“进出平衡”和补划方案。具体措施：（1）大力实施规模连片工程。按照“先流转后建设”的开发思路，由村集体与农户签订土地承包经营权（预）流转协议，使土地面积达3.33 hm2以上的高标准农田的流转率达80%以上，并按照集中规模化和适度规模的要求，统一设计规划，并按照“先平整后配套”的开发流程，优先在水资源环境条件较好、开发潜力较大、配套能力较强、农民积极性高的区域进行配套建设。同时，要加大对零星地块的高标准农田规模化开发，以镇为单位、以村为单元，成片推进、规模开发，快速形成一批规模连片的高标准农田示范区（要求新建单个项目区面积超过200 hm2），单个高效节水集中灌溉面积超过13.33 hm2。（2）大力实施优质精品工程。充分发挥集中代建的制度优势和国有企业的融资优势，全力争取中央、省、市各级耕地占补平衡调剂资金，统筹乡村振兴、人居环境等涉农资金，整合农路农桥、生态循环农业等项目资金，招引民间资本、社会资本等，形成高标准农田规模化建设的动力源泉。同时，严格执行高标准农田建设标准，做到工程设计与乡村振兴、农村环境充分融合，打造一批具有一定规模的优质精品工程。此外，要加强平整区域的耕地质量监测和土壤改良，改善土壤适耕性能，提升农田耕地质量。

3.2 突出高标准农田建设的生态性

“十四五”期间，海门区将围绕生态农田循环系统，积极推进农田排灌系统生态化、农田生态小气候构建、农药化肥减量化、土地资源生态化开发利用、农业废弃物资源化利用和无害化处理。具体措施：（1）大力实施生态优先工程。到“十四五”期末，海门区高标准农田建设项目区实现化肥、农药使用量均比2020年降低3%；农药（膜）、化肥包装废弃物回收利用处理率不低于88%，绿色优质农产品基地的农药（膜）、化肥包装废弃物回收利用处理率达90%以上；建成连片面积达2 000 hm2的生态农田示范基地不少于4个；强化平整区域的耕地质量监测和土壤改良，每667 m2施用商品有机肥不少于250 kg。（2）大力实施田美乡村工程。结合乡村振兴，海门区开展项目核心区内的田间破旧棚舍（破旧房屋）拆除，田间坟茔、供电通讯线路迁移，废沟塘填埋等工作，并实施乔灌草（花）相结合的农田增绿工程，提高农田防护林建设质量等。同时，结合占补平衡和增减挂钩工程，通过开沟并窕、土地平整、小田并大田，增加有效耕地面积，并加大河道生态衬砌、河坡绿化美化力度，建设一批农田排灌系统生态化工程，推进水体净化。此外，利用地方增加投资节余资金和社会资本，在高标准农田沿河沿线建设一批泵站墙绘、门楼、驿站，促进高标准农田向美观化方向发展。

3.3 突出高标准农田建设的智能性

“十四五”期间，海门区将按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的总要求，引进物联网技术，开展高效节水灌溉，不断提升高标准农田的智能水平。具体措施：（1）大力实施智慧农业工程。“十四五”期间，海门区要积极应用5G、物联网、大数据、云平台、人工智能技术等，围绕农业生产过程监控、耕地土壤墒情监测、生物多样化保护、病虫害智能监测、农业气象预警、农产品质量安全追溯，建设一批布局合理、科学实用的智慧农业示范基地，到“十四五”期末，全区建设数字农田不少于1 000 hm2，高效节水灌溉面积达2 666.67 hm2。（2）加快推进高标准农田的宜机化改造。对田间道路、机耕桥、泵站、涵闸进行提档升级，提高机械化作业率，使全区稻麦生产全程机械化率达100%、设施农业机械化率达65%以上。

3.4 突出高标准农田建设的长远性

“十四五”期间，海门区要结合产业发展，推进土地规模经营，调整耕种模式，推动高标准农田集约化、规模化。首先，要大力实施效益提质工程，优先发展本地新型农业经营主体，积极发展农业产业联盟，引进农业科技企业和龙头企业进入高标准农田项目区建设现代农业产业园和科技园、农产品生产基地，到“十四五”期末，建成面积在6.67 hm2以上、相对连片的优质稻麦生产基地不少于80个，总面积不少于10 000 hm2。其次，要合理布局集中育秧育苗、农机库房、农产品产地烘干、分等分级和初加工等配套设施，推进政策集成、要素集聚、企业集中、功能集合的农产品加工区建设，统筹布局生产、加工、物流、研发、示范、服务等功能，延长产业链、提升价值链、打通供应链，不断提升区域经济的内生动力。