碳中和目标下美国能源政策调整及其对中美博弈与合作的影响

高霄 周佳仪 胡湉 孙庆凯

摘要：继中国宣布碳达峰碳中和战略目标后，美国提出“3550”碳中和目标。美国2035年无碳发电和2050年净零排放目标的实现需要技术的强力支撑，同时会带来显著的经济效益；其能源政策调整背景与美国政党、就业、国际能源发展新变化及能源消费结构新特点紧密相关，政策调整内容涉及国内能源法案出台和国外能源政策变化，这种调整面临着“不可能三角”挑战；应对气候变化离不开中美两国的合作，但双方能源政策体系范式相反，尤其中美关系结构性问题，使双方能源领域合作前景存在不确定性乃至博弈。

关键词：碳中和目标；能源政策；全球气候治理；中美能源博弈

中图分类号：F416.2;D87-1; P467 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2023）06-0057-07

继中国宣布2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和战略目标后，美国提出“3550”目标，即美国将在2035年前实现无碳发电、2050年前达成净零排放目标。［1-3］中美先后向世界宣布碳中和目标，折射出两国围绕“减碳（低碳）”目标展开的博弈，也体现出两国在此问题上存在广泛的共同利益。

当前，学术界多从国际政治、外交学和能源环境等专业背景出发，深入透析美国碳中和目标及其能源政策等。朱玲玲分析拜登政府的能源政策，为了维护美国在应对气候变化问题上的全球霸权，拜登政府推出“清洁能源革命”。［3］王陆新等总结了美国2050年前实现净零排放目标的技术路线图，包括三大时间节点、四大战略支柱和五大关键领域。［4］江涛阐释拜登政府提出能源政策主张，并分析制约其主张落地的诸多因素。［5］汤匀等探讨美国能源政策的不变与变。［6］已有研究虽然对我们理解美国能源政策颇有启发，但并未深度探析美国碳中和目标具体内容，未详细梳理碳中和目标下美国能源政策所做的相应调整以及政策调整对中美在此领域的博弈与合作的影响。

基于此，本文试图回答3个问题：如何全面认知美国碳中和目标，碳中和目标下美国能源政策做出怎样的调整，此调整对能源领域中美博弈与合作产生哪些影响。

一、美国碳中和目标的提出与内涵

拜登政府2021年1月通过第14008号行政命令，明确“3550”目标，试图领导全球清洁能源革命。［3］

（一）到2035年实现无碳发电

美国《两党基础设施建设法案》（2021年）和《通胀削减法案》（2022年）有关能源部分的规定对电力部门的影响尤为显著：到2030年，发电碳排放量将下降到2005年水平的68%～78%，温室气体排放量比2005年减少50%。［2-3］美国2035年实现100%清洁电力转型，是2050年实现全经济范围内脱碳的重要基石。

为了探索2035年美国电力行业完全脱碳路径，美国国家可再生能源实验室通过100多个场景模拟，预测2035年前实现无碳发电的技术支撑条件和经济效益回报。

模拟场景中，新的清洁能源技术将以前所未有的规模和速度得到部署。到2035年，为使发电成本降到最低，风能和太阳能将提供60%～80%的发电量；总发电能力将增长到2020年发电水平的3倍左右，其中风能和太阳能的发电量总和约为2太瓦。［7］从图1（来源于美国国家可再生能源实验室）可看出，2020年到2035年清洁能源发电量在总发电量中的占比将逐步增加，2035年将占据一半左右。其中，风能和太阳能发电量的增长速度尤为明显：风能发电量预计从2020年的9%增长至2035年的14%，增幅约50%；太阳能发电量从6%增至18%左右，增幅达2倍。当清洁电力占发电量的80%～95%时，可再生能源的可变供需从日到季存在不匹配的情况，这突显出季节性储存的重要性。2035年的季节性储存能力需达到1亿瓦到6.8亿瓦之间。［4，7］实现此规模的季节性储存，需要大规模发展基础设施，包括燃料储存、运输和管道网络、生产清洁燃料所需的额外发电能力。［7］由此可知，实现碳中和目标，技术的支撑作用是显性的、基础的，包括碳捕集、碳运输（管道网络）、碳利用、碳封存、材料制造和燃料储存的基础设施。

模拟场景显示，未来几十年，用于发电的化石燃料将大幅减少，空气质量得以改善，避免约13万人因气候原因过早死亡；并且可节省3 900亿至4 000亿美元，这足以覆盖电网脱碳成本；考虑到气候变化的影响因素，净零电网可额外节省超过12 000亿美元，为社会带来的总体净收益将达到9 200亿至12 000亿美元。［7］模拟数据表明，净零电网带来的收益足以覆盖其建设成本，而且可再生能源和清洁能源技术的成本持续下降可能还会带来更高的经济效益，电力系统脱碳值得推进。

（二）到2050年实现净零排放

拜登政府承诺到2030年政府部门将使用100%无碳污染电力，到2035年美国的汽车和卡车将实现全电动化，到2050年全美将实现净零排放。［2-3］美国能源信息署于2022年3月发布碳中和展望预测报告，作出了三个方面的预测。

一是可再生能源增长速度快。与能源相关的二氧化碳排放量将在2035年开始下降，到2050年，随着经济增長速度的提升，能源消耗将有所增加，电力消耗仍快速增长，可再生能源和天然气提供大部分增量电力供应。［2］尽管电动汽车市场份额增幅明显，但车用汽油仍然是最普遍的运输燃料。

二是风能和太阳能贡献凸显。电力需求在整个预测期内的增长，加剧了燃料之间的竞争。到2050年，可再生能源的发电量将超过总体电力需求，风能和太阳能发电成本下降，与天然气发电竞争日趋激烈。 ［2］电池储能技术的发展保障了可再生能源发电量的增长，同时减少了高峰时段天然气和燃油发电需求；随着对煤炭和核能发电需求的降低，煤炭和核能份额下降；新增的产能主要源于风能和太阳能发电技术。［7］

三是美国原油产量创历史新高。随着出口和工业的需求不断增长，美国天然气、石油产量增加。在价格上涨的推动下，美国原油产量在2023年恢复到了新冠疫情前的水平并长期稳定；部分炼油厂关闭将降低国内原油蒸馏能力，但炼油厂利用率长期保持平稳；可再生柴油的消费量在国内燃料组合中的份额增加。［7］

美国在电力、交通与建筑等领域促进企业投资并推动经济增长，保持清洁能源可持续发展［4］，这将为美国经济的持续增长和竞争力奠定坚实基础。当然这也需要新技术和强有力政策的支撑，需要社会、政府、企业及个人等诸要素参与进来。

二、碳中和目标下的美国能源政策调整

自2021年拜登就任美国总统以来，对内提出“3550”气候长期治理目标，限制化石能源开采，加速推动清洁能源发展，促进国内基础设施建设清洁化与低碳化发展［3］；对外宣布重返《巴黎协定》，积极参与并领导国际气候事务，促进国际能源可持续性转型［8］。拜登政府所构建的新能源政策体系有其特定的背景，并对原有政策做出调整，同时也面临着巨大挑战。

（一）政策调整背景

美国能源政策的调整背景与美国政党、就业、国际能源发展新变化和美国能源消费结构新特点紧密相关。

1.政党、就业及国际能源发展新变化

首先，拜登政府延续民主党一贯的能源政策。美国能源政策调整通常与党派执政理念相契合，拜登政府能源政策的特点与往届民主党总统当政时期的理念一脉相承［9］，即提倡发展新能源，强调发展绿色经济，关注“气候正义”，实现2050年碳中和目标［3，8］。其次，美国通过能源政策调整对内促进企业成长，提供大量就业岗位。受新冠疫情冲击，全球经济低迷，美国通货膨胀加重，失业率居高不下，企业发展遭受巨大冲击。［8］拜登政府制定超过2万亿美元的“美国就业计划”，为基础设施升级、清洁能源研发投入大量资金，鼓励发展清洁能源和输电项目，促进建筑、制造、工程和技术行业的就业。［6］拜登政府期望通过发展新能源，调整能源布局，完善能源设施，创造大量就业岗位。最后，美国能源政策对外顺应国际能源发展主流。美国早在2007年碳排放量就得以稳定下降，实现碳达峰。随着越来越多国家提出碳达峰碳中和目标，美国也提出自己的碳中和目标。［3］美国突显清洁能源的重要性，顺应了国际能源未来发展趋势。

2.能源消费结构新特点

美国《2022年度能源展望报告》详细介绍2021年不同能源的使用情况及生产现状，并结合“3550”目标，对美国未来的能源预期做出统筹规划。［7］根据此报告，结合美国能源信息署近期公布的数据，美国能源消费结构呈现3个主要特点。

第一，迎来“新三巨头”组合。美国作为世界能源大国，既是多种能源的生产者，也是消费者。图2中，以2021年界分为过去和未来预期两个阶段。在过去几十年间，以化石能源主导的能源消费结构基本保持不变，化石能源仍然在所有能源类型中消费占比最高。在未来预期时间段内，美国的能源结构将颠覆已经维持了几十年的现状，煤炭的消费占比逐渐下降，新能源消费占比逐年上升，预计在2025年前将超过煤炭成为美国的第三大消费能源，从此美国的能源消费结构将迎来由石油、天然气、新能源所组成的“新三巨头”组合。［7］预计到2050年，虽然石油和天然气仍是美国消耗最多的能源，但可再生能源是增长最快的。［7］

第二，电力稳居高位，运输和工业占比升高并趋于一致。如图3所示，在美国5个主要能源消耗领域——电力、运输、工业、商业和居民生活中，电力生产一直稳居能源消耗占比最高位，远超第二位的交通运输领域，这一点与过去几十年美国社会各领域能源消耗分布并无异同。而图3中在未来预期时间段内，工业领域的能源消耗自2021年起占比逐渐升高，预计到2040年前后将与交通运输领域的能耗占比趋于一致；商业和居民生活领域的能耗趋于平稳，前者与之前相比基本持平，而后者则呈现缓慢下降趋势。

第三，天然气和可再生能源成为电力生产供应的主要来源。根据美国能源消耗占比最高的电力领域能源消耗类型分布（见图4），在倡导清洁能源和零排放电网建构背景下，煤炭发电的占比显著降低，天然气和可再生能源的占比逐年攀升；2035年前后，在可再生能源中，太阳能发电、风能发电和占比最高的天然气发电成为美国电力生产的3种主要方式。

（二）政策调整内容

美国能源政策调整包括国内能源政策出台和国外能源政策变化两个方面。

1.国内能源政策的调整

美国政府出台《2020年能源法案》（以下简称《法案》）。［11］这是一项跨党派的能源一揽子计划，其中包括了来自参议院《美国能源创新法案》和众议院《清洁经济就业与创新法案》的共识条款。拜登政府支持发展清洁能源，使得此法案在其执政后得到很好的延续，例如，宣布投资3 000亿美元，用于支持美国清洁能源项目建设及科技创新发展。［4］《法案》是美国能源政策近年来的首次全面更新，它优先鼓励研发新一代技术，以减少电力部门、工业和建筑领域的温室气体排放。［12］《法案》重点包括发展能源储存、先进核能技术、碳捕获利用储存、碳移除、可再生能源、重要矿物和材料、工业技术、智能制造及电网现代化等方面，还包括一系列提高能源效率的措施。［11］

《法案》有3个亮点。其一，推动关键领域的创新和技术发展。例如，加速开发可扩展先进核反应堆；投资可再生能源，包括地热、水电、潮汐能、风能和太阳能；发展最新碳捕获利用与封存项目；扩大对储能的关注，推进可再生资源发电，提高电网弹性与減少额外传输的需求；制订更新的能源效率计划，包括提高生活用电效能、降低建筑领域和工业部门的能耗。［11］其二，大力提倡并发展使用清洁能源。加大对有益人类健康和环境友好型清洁能源所必需的技术领域投资力度 ［4，6］；以技术为导向，提高能源效率，广泛发展低排放和零排放能源 ［11］。其三，保持能源价格在合理区间运行，这对于美国经济增长、家庭支出和企业效益均至关重要。预计到2050年，全球能源使用量将增加近50%，持续创新是保持能源价格可承受的关键，政府和能源私营部门都可以在保持能源价格稳定问题上发挥重要作用。［11］

2.国外能源政策的变化

拜登政府相信通过加强气候变化多边协议，能够重塑美国世界领导力。拜登在2021年1月27日签署了《应对国内外气候危机的行政命令》，呼吁制定气候融资计划。该计划重点关注国际气候融资，提供或调动金融资源，以帮助发展中国家减少或避免温室气体排放、建立抵御能力和适应气候变化带来的负面影响。［13］

美国对外能源政策主要着眼于4个方面。其一，扩大国际气候融资。随着美国国际气候融资的急剧下降，政府意识到重新确立美国在国际气候外交中领导地位的重要性。美国计划到2024年每年向发展中国家提供的公共气候融资相较于奥巴马时期（2013—2016财年）的平均水平翻一番。［13］美国将与其他国家合作，在公共投资中优先考虑气候相关问题，加强技术援助，增加对气候变化领域的投资。政府部门将在国际气候融资和技术援助方面加强协调，以强化机构间的互补性。其二，动员私人融资。公共干预措施不仅包括公共财政投入的增加，还涉及私人资本的参与。通过混合融资的方式扩大合作伙伴范围，增加气候项目中私人资本的比例。美国进出口银行根据其职责增加对美国环保、能源效率、储能出口和可再生能源发展的支持。［14］其三，削减化石燃料的官方投资。缩减化石燃料的官方投资，是发展环境友好型投资的必然结果。美国各机构和组织缩减化石能源项目的国际投资与援助，通过多边论坛与其他国家合作，鼓励、促进资本流向环境友好型产业，远离高碳项目。［13］其四，引导资本流向低碳排放领域。金融市场的投资要求越来越高，支持资本流向低碳排放和环境友好型产业。美国财政部门将与其他机构协调，继续促进与应对气候变化相关项目的投资，监控金融风险，使投资组合和气候战略目标相一致。［15］

概而言之，美国能源政策与气候变化问题关联度高，希望通过发展清洁能源应对气候变化危机，通过把能源目标与贸易政策挂钩，促使贸易与能源共同发力，推动经济与新能源的全面发展。

（三）政策调整面临的挑战

拜登政府对国内外能源政策进行了重新制定与调整，但仍面对众多挑战，甚至存在“不可能三角”现象，即美国能源的三大目标——能源供给安全、能源价格低廉稳定和环境保护很难同时实现。［12］

美国能源供给安全主要聚焦于传统能源安全。天然气方面，2020年美国天然气出口量达到约24 000亿立方英尺，多采用大型液化天然气油轮运输，极少量通过集装箱或卡车运载。石油方面，美国一直致力于从国内外两个层面建立石油储备体系，以减少对海外市场的依赖。国内层面，根据总统或部长的指示，定期从战略石油储备中释放原油；对美国石油分配模式进行定期评估，以确保战略石油储备能力符合利益相关者诉求；制定、分析、评估和实施战略石油储备，以满足美国长期能源安全要求。［12］国际层面，美国积极与合作伙伴分享战略石油储备行动的经验教训，以支持全球石油储备。

美国无法在原油价格制定中掌握主动权。俄乌冲突，西方国家禁运俄罗斯石油的呼声高涨，拜登2022年7月访问中东，希望沙特和阿联酋等欧佩克主要成员国提高石油产量，以抑制国内高涨的油价，在中期选举前拉抬民主党选情。但2022年10月，“欧佩克+”部长级会议决定大幅下调原油日均总产量，导致美国境内油价节节攀升，加剧了公众对民主党执政能力的质疑。由此可见，目前全球原油定价权仍掌握在“欧佩克+”手中，美国稳定能源价格的目标目前仍难以实现。

可再生能源仍难以完全替代传统能源。可再生能源发展存在两大实际困难：易受季节、气候等外部因素影响，能源供给浮动大、不稳定；前期投入成本高，建设时间长，对基础设施要求较高，容易对环境会产生负面效应。

美国党派纷争导致了碳减排政策缺乏连续性，纷争越激烈，气候政策的执行就受到更大影响；而为碳减排出台的新政策又会加剧纷争［16］。气候问题成为美国党派纷争的政治工具，增加了碳中和目标实现的不确定性。

由此可见，碳中和目标下，美国在推进相关政策的落实，推动能源供给安全、能源价格稳定和环境保护过程中，面临多种因素制约。

三、碳中和目标下的中美博弈与合作

中美在低碳产业投融资与应对气候变化等领域拥有广泛的共同利益和合作空间，能形成新的机遇，合作潜能较大。但美国压制、抵制与遏制中国的基调决定了，在碳中和目标下两国在应对气候变化领域，如可再生能源、綠色交通、节能建筑、工业脱碳等，必然存在战略博弈。

（一）中美能源博弈

为了应对全球性自然灾害和极端天气频发等环境问题，碳中和成为全球共识，能源转型为大势所趋。“基于新规则的国际秩序”［14］悄然而生，美国利用多边机构组织建立了一套新的国际标准，并加大投入，以提升美国清洁能源创新在全球市场的竞争力［17］；通过限制中国的行为，美国争夺在应对气候变化和新能源等领域的全球领导地位。

在气候治理方面，美国致力于重返世界领导地位。拜登一改特朗普政府在气候变化领域的消极保守立场，采取一系列行动，调动多方力量与资源应对气候变化，并将其纳入国家战略布局。美国对华“2021年战略竞争法案”高票通过，预示着继贸易战与科技战之后，应对气候变化成为中美竞争焦点。［18］美国通过签署多项行政命令、颁布立法，以保障其在能源和气候领域技术创新投资的权益。

在能源政策方面，美国两党政治的不确定性加剧了中美能源合作前景的不稳定性。由于美国两党利益诉求不同，能源政策制定和实施通常也存在明显差异，并表现出周期性变化，这势必增加中美未来合作的不确定性。［19］共和党的能源政策较为保守，偏向以近海石油开发、传统化石能源发掘与页岩气勘探为主基调；民主党则相对积极，更倾向于推动氢能、太阳能、潮汐能等新能源在现代工业中的使用，以实际需求为导向、自上而下制定新能源政策，以减少二氧化碳排放。［20］特朗普政府推行单边主义对华政策，然而，拜登政府更倾向于多边主义政策以拉拢其他国际社会力量［20］，在能源领域尤其是绿色清洁能源领域对中国实施“多边规锁”［21］。

（二）中美能源合作

作为全球两个最大的能源消费国，中美两国在应对气候变化中扮演着重要角色，在绿色低碳发展及全球能源低碳转型中具有引领作用。中美两国均致力于推动碳中和目标的实现，这为双方提供了合作空间。

首先是应对气候变化的合作。在全球气候危机与风险面前，应对气候变化是中美利益共容中难得的“最大公约数”。［22］当前阶段，中美两国气候领域的合作符合本國发展的根本利益。作为世界能源生产与消费大国，在应对气候变化与全球气候治理中，中美在新能源开发、技术创新、碳减排的双边和多边协定等方面具有广阔的合作空间，如开展深度的交流与对话、建立更为稳定与长效的合作机制等。［23］

其次是在新能源技术和开发利用等领域的合作。在新能源技术领域，中美两国开展藻类捕获二氧化碳项目研发合作，如“蛋白质和脂肪酸的碳捕获和利用”“新型藻类二氧化碳捕获和生物产品技术的工程规模验证”“持续基于藻类的碳捕获和利用以转变经济和环境影响”等［22］。在新能源开发与利用领域，中美两国在海上风电项目上达成合作意向，例如，海上风电示范项目由美国康菲石油与中国海油共同启动，在满负荷运行条件下，海上风电能为蓬莱油田运营提供30%以上的用电需求，年均减少数万吨二氧化碳排放；两国公司还密切合作评估碳捕获利用与封存在技术和经济上的可行性，助力蓬莱油田向净零海上油田转型，向实现碳中和目标迈进。［24］

依托中美在新能源领域的合作空间与路径，着手打造和优化全球新能源领域合作的国际机制，从而实现全球新能源的合作与发展，从根本上奠定应对全球气候变化问题的能源基础。

（三）博弈与合作并存的中美能源前景

当前中美两国碳排放量之和约占世界碳排放总量的一半，中国是当前最大的温室气体排放国，美国是人均碳排放量最多的国家，历史上碳排放量最大。［25］应对全球气候变化，离不开中美两个全球最大的经济体，这需要双方的良性互动，共同承担责任。在应对全球气候变化这个相对温和的领域，中美有着共同的利益和广阔的合作空间。

但实现碳中和目标未必会成为促进双方良性互动的契机，甚至其所引发的地缘政治变动可能会加剧大国间的博弈。［26］中美两国碳减排所处的阶段不同，美国已经实现碳达峰，当前处于绝对碳减排期，即碳排放总量减少；中国则处于相对碳减排期，即碳排放强度减弱，但碳排放总量还会增加，到达峰值后才会下降。［27］因此美国对中国的碳减排目标持怀疑态度。［28］而且，中美能源政策体系范式相反，中国采取的是“自上而下”的范式，中央政府出台政策，各级地方政府、社会各界与企业推进落实，执行力强；美国采取的是“自下而上”的范式，拜登政府政策体系相对完整，州级政府没有统一政策。［27］

由于以上这些差异，再加上中美关系的结构性矛盾，美国便以碳减排名义构筑新战略陷阱，扼杀中国的发展。拜登政府要求中国在一些方面采取措施：限制煤炭使用、禁止森林砍伐（美国自身并未完全履行同等的承诺）、减少甲烷排放、设置“惩罚机制”为贫困国家提供环保资金等。［29］这些都反映出美国的双重标准与霸权主义，对中国挖陷阱设门槛，频繁造成“碳干涉”现象 ［26］ ，甚至涉及中国核心利益，限制中国的社会经济发展及其在国际上的话语权。

总体来说，在博弈与合作并存的背景下，我们不能孤立地看待全球气候治理问题，因为气候问题背后伴随着地缘政治和经济利益的复杂交织。［26］鉴于当前复杂的中美关系，两国之间能源合作发展前景存在不确定性，中国在坚守核心利益与主权问题的前提下，在能源安全与能源合作领域与美方建立相关的沟通渠道，力求达成共识、消弭分歧、相向而行，为碳中和目标的实现做出各自的贡献。［30］

四、结语

全面分析美国碳中和目标，美国2035年实现无碳发电需要技术强力支撑，同时具有明显的经济效益回报；2050年实现净零排放，可再生能源增长最快，风能太阳能贡献凸显。碳中和目标下美国能源政策调整背景与美国政党、就业、国际能源发展新变化和能源消费结构新特点紧密相关，调整内容包括国内能源政策出台和国外能源政策变化，但这种调整面临着“不可能三角”挑战。碳中和目标未必会促进中美关系向好，尤其中美之间的结构性问题使双方在能源领域的合作前景存在不确定性乃至博弈，但共同的碳中和目标还是给双方在这一温和的领域提供互动空间和合作可能，处理全球气候治理问题需放在中美关系“大气候”下予以考量。

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US Energy Policy Adjustments and Their Effects on Sino-US

Competition & Cooperation Under the Carbon Neutrality Target

GAO Xiao， ZHOU Jiayi， HU Tian， SUN Qingkai

（Department of Foreign Studies，North China Electric Power University，Baoding 071003，Hebei，China）

Abstract： After Chinas announcement of its target of carbon peak by 2030 and carbon neutrality by 2060，the United States proposed its goal of net-zero emissions by 2035 and carbon neutrality by 2050 and adjusted its energy policies.The current paper analyzes American targets of carbon neutrality in details，explores its backgrounds，contents and challenges of adjustments of energy policies and judges the future of Sino-US competition and cooperation in terms of dealing with global climate change.The findings are listed as follows.American targets of carbon neutrality depend on the support of technological development as well as are of great benefit to economy.The adjustments are associated closely with governing values of Democratic Party，labor markets，global energy tendency and new characteristics of American energy consumption structure.Biden government issues energy acts at home and adjusts energy policies abroad， but faces the challenge of "impossible triangle".Sino-US cooperation are essential for tackling the climate change，but their opposite energy systems， especially the structural problem， result in uncertainty or even competition for energy cooperation prospect between the two countries.

Key words： carbon neutrality goal;energy policy;global climate governance; Sino-US energy competition