澳大利亚的关键矿产战略：战略取向、内在动因和潜在影响

许善品 罗雪妮

摘要：在关键矿产战略地位显著上升和中美战略竞争不断加剧的背景下，澳大利亚政府出台了关键矿产战略。该战略以依托财政扶持拓展融资渠道、重塑印太关键矿产产业链供应链、争抢关键矿产国际标准制定权、关键矿产工具化和武器化为战略取向。澳大利亚出台关键矿产战略主要基于发挥矿产资源优势、谋求成为印太关键矿产强国、占据对华关键矿产竞争优势三方面考虑，未来将致力于提升关键矿产的安全化以及澳大利亚在全球关键矿产供应链中的地位。中国应及时把握澳大利亚关键矿产战略的最新动向，准确认识澳大利亚将关键矿产“工具化”甚至“武器化”的实质，提前制定应对方案。

关键词：关键矿产战略；澳大利亚；战略工具

中图分类号：F461;D73 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2023）06-0064-09

一、引言

在能源产业转型与科技变革渐成竞争态势的大背景下，关键矿产在绿色能源、航天航空、电子工业等领域被广泛使用。与此同时，受关键矿产地缘政治价值上升、大国战略竞争愈演愈烈、俄乌冲突久拖不决的共同影响，关键矿产的全球供应与需求失衡，关键矿产供应链中断的风险不断上升。随着关键矿产战略价值的上升，世界主要大国认识到其战略意义，遂提高对关键矿产的重视程度，制定相关政策，以应对供应链风险、维护经济安全与国防安全，甚至将其作为战略競争工具，人为赋予关键矿产资源本身并不具备的政治属性和工具属性。

美国最先对关键矿产进行立法和调查研究，早在20世纪30年代就着手加强对钼、钨和钒等稀有金属的保护。2019年由美国内政部、能源部、美国地质调查局等出台的主要政策文本数量达到最高值。［1］拜登政府上台以后陆续出台了《关于确保关键矿物安全和可靠供应的联邦战略》《建立弹性供应链、振兴美国制造业、促进广泛增长》等政策报告，进一步强化美国在关键矿产领域的战略自主与联盟构建。欧盟、日本、澳大利亚等国也加强了对关键矿产供应链安全的关注，并出台相关政策文本。2022年，澳大利亚政府出台了《关键矿产战略》（以下简称《战略》），计划到2030年将澳大利亚建设成为全球重要的关键矿产强国，成为全球关键矿产供应链中不可或缺的重要组成部分。澳大利亚财政部部长吉姆·查默斯（Jim Chalmers）将关键矿产视为21世纪的机遇。［2］澳大利亚在关键矿产方面具有得天独厚的资源禀赋，这将助推其在对外经贸、国防军工、能源转型和对华战略等方面获得更大的战略优势。

国内外学者对大国的关键矿产战略进行了比较充分的研究。俄乌冲突背景下国际大宗商品价格波动明显，关键矿产供应链稳定问题的重要性日益凸显，研究成果不断涌现，主要分为以下几个方面。

第一，将“关键矿产战略”置于全球能源转型与碳中和背景下，将战略性新兴产业的发展与关键矿产行业联系起来，研究伴生性需求给关键矿产带来的机遇与挑战。成金华等认为中国亟需结合战略性新兴产业的发展现状与趋势，协同推进产业发展并保障关键矿产安全。［3］王欢等提出能源转型依赖大量关键矿产的稳定供应，应可持续开发关键矿产。［4］布鲁金斯学会学者分析了中国在关键矿产供应链的下游存在的优势，认为美欧在供应链上与中国脱钩将面临挑战。［5］

第二，关注一个或多个国际行为体关键矿产战略的发展演变或某届政府的具体战略。于宏源等提出拜登政府将中国视为竞争对手，从国内、国际两方面制定关键矿产安全战略。［6］葛建平等对澳大利亚、日本、欧盟、美国四个国家（地区）的关键矿产战略进行横向比较，研究发现四个国家（地区）主要选择规制性政策工具，政策定期更新，不断系统化，它们的“关键性”指标均包含供应风险。［1］还有学者研究欧盟［7］和澳大利亚［8］的关键矿产战略，分析它们在关键矿产方面的战略规划。

第三，分析大国博弈背景下关键矿产的战略价值。王永中提出资源国进行关键矿产博弈将加剧资源争夺、加大关键矿产供应风险。［9］一些学者认为中国、美国和欧盟的战略性关键矿产种类高度重叠，中国应科学合理地应对大国竞争带来的风险。［10-12］索菲亚·卡兰察科斯（Sophia Kalantzakos）认为随着世界经济转型的加速，关键矿产竞赛将重塑地缘政治格局。［13］

在上述研究成果的基础上，本文将剖析澳大利亚《战略》的战略取向，研究《战略》出台的动因，研判澳大利亚将关键矿产作为大国博弈工具的未来前景，以期进一步深化对澳大利亚关键矿产战略的认识，从而为制定中国的关键矿产战略提供参考。

二、澳大利亚《战略》的战略取向

不同的国家会根据自身战略需要、资源禀赋、新兴产业趋势等对关键矿产进行评估，在相关战略报告和政策文本中界定关键矿产内涵、发布关键矿产清单，并根据现实情况进行动态调整。

澳大利亚2019年首次发布《战略》，将关键矿产定义为在可再生能源、航天航空、国防等多个领域的一系列新兴高科技应用中使用的矿物，这类矿物被认为对主要经济体和新兴经济体的经济和工业发展至关重要。［14］澳大利亚地球科学局对此进一步作了补充说明，关键矿产是指由于地质稀缺性、地缘政治问题、贸易政策或其他因素导致的在供应上可能面临风险的金属或非金属。［15］由此可见，澳大利亚所言关键矿产主要指满足以下两种特征的金属或非金属：一是其发展对经济体来说至关重要，二是其供应链可能存在中断的风险。

澳大利亚政府发布的2022年《战略》是对2019年《战略》的更新。在战略愿景方面，2019年《战略》是“争夺在关键矿产生产各个产业链上的领先地位”，2022年发布的《战略》将其升级为“到2030年发展成为全球重要的矿产强国，成为对全球经济至关重要的国际关键矿产供应链上不可或缺的一部分”；在战略目标方面，除了重申2019年确定的拓宽关键矿产产业链至产业末端和发展制造业目标外，2022年又新增了增加供应来源多样性和确保产业知识产权留在澳大利亚、提高关键矿产产品附加值的目标。澳大利亚政府在2019年发布第一个《战略》后就宣布成立关键矿产办公室，希望通过出台关键矿产政策文本和提供战略建议，最大限度地创造战略机遇并延伸产业链。2019年以后，澳大利亚政府又陆续出台有关关键矿产的政策文件，对关键矿产的战略规划逐渐落实为实际行动。

结合2022年《战略》中的主要内容以及实际成果可以看出，澳大利亚关键矿产战略的战略取向主要包括四个方面内容。

（一）依托财政扶持，拓展融资渠道

澳大利亚关键矿产办公室主任杰西卡·罗宾逊（Jessica Robinson）曾表示，澳大利亚拥有许多世界领先的关键矿产矿藏，但是还没有大规模发展关键矿产产业；澳方渴望抓住这个重要的机会，将其发展成为全球关键矿产的可靠供应商。［16］为了提升关键矿产项目的生存能力并促进项目落地，澳大利亚政府通过财政扶持，促进融资渠道多元化。

澳大利亚政府在2021年建立了20亿澳元的关键矿产基金，对与关键矿产战略目标一致的相关项目进行专项资金扶持，以填补私人融资的缺口，从而降低项目的市场风险，充分保障项目的启动和推进。澳大利亚前总理斯科特·莫里森（Scott Morrison）将基金视为帮助关键矿产生产商站稳脚跟、与印太同处供应链中“志同道合”国家建立联系的重要纽带。［17］该基金从2021年成立至今，共计发放了3批贷款，分别面向石墨开采、电池阳极材料生产设施的扩建、综合稀土精炼等被澳大利亚政府认为具有重要战略价值的关键矿产领域。2022年2月，关键矿产基金发放了首批贷款，一家总部位于南澳大利亚州的雷纳斯克（Renascor）公司获得了贷款，该公司表示贷款将有助于获得世界领先的、具有全球竞争力的关键矿产下游加工能力，这是电动汽车革命发展的基础。［17］

澳大利亚还发起了两项规模大、投入资金多、覆盖范围广的倡议，分别是“关键矿物加速器倡议”（CMAI）和“现代制造业倡议”（MMI）。这两项倡议将通过发放赠款的方式支持处于开发早期和中期的关键矿产项目，扶持初创型企业积累资金，推进项目发展，为澳大利亚关键矿产产业增加融资渠道，在一定程度上分摊资金风险，帮助关键矿产行业发展。在《关键矿物加速器计划行动指南》草案中，澳大利亚政府还特别规定，拨款的申请者除了在申请书中要证明能够交付拟议的关键矿产项目外，还需要概述该项目能够为提升“主权能力”①作出的贡献，并支持具有战略意义的供应链重塑。［18］

“现代制造业倡议”则更侧重对中期项目的财政扶持，帮助企业拓展融资渠道，以此克服项目推进中的技术障碍和市场障碍。

通过政府直接赠款、银行等中介机构发放贷款、设立专项融资等渠道，澳大利亚政府在多个层面为关键矿产企业创设融资平台，对被政府评估为具有战略意义的企业进行财政扶持，从而防范和化解项目推进风险，促进关键矿产产业潜力的全面释放。

（二）重塑印太关键矿产产业链供应链

澳大利亚主要通过两种方式重塑印太关键矿产产业链供应链：一是专注于国内关键矿产行业的研发与区域中心构建，打造本土化全产业链生态圈；二是向外辐射至印太，发挥供应链竞争优势，谋求成为印太关键矿产强国。由此，澳大利亚以关键矿产为重要抓手，加大本土化布局，希望从单一的关键矿产资源供应国转变为印太关键矿产产业链供应链的核心国家。阿尔巴尼斯政府上台后追随美国的步伐，与日本、印度等“志同道合”的伙伴立足于地缘政治的考量，联手重塑印太关键矿产产业链供应链。

在2022年《战略》中，澳大利亚政府承诺在3年内投资5 000万澳元建立国家关键矿产虚拟研发中心，汇集澳大利亚联邦科学与工业研究组织（CSIRO）、澳大利亚地球科学组织（Geoscience Australia）和澳大利亚核科学技术组织（ANSTO）的专业知识，为整个关键矿产部门服务。［19］该中心致力于拓展新的关键矿产供应来源、提高矿业加工与回收能力，保护澳大利亞在关键矿产加工领域的知识产权。2020年6月，澳大利亚对“探索未来”计划追加投资1.25亿澳元，使总投资达到2.25亿澳元，并将计划延长至2024年，勘探的重点向关键矿产资源倾斜，希望发现新的关键矿产资源。同时，澳大利亚规划建立涵盖从勘探到制造整个采矿产业链的区域中心，密切全产业链各环节之间的联系。

在2022年《战略》中，澳大利亚政府注重区域中心的建立，计划联接关键矿产生产商、目标用户和潜在出口商，通过技术研发和建立区域中心等措施，减少对于“非友好国家”的技术依赖和市场依赖，在国内自主构建完整的矿业市场。

在进行关键矿产本土化布局的同时，澳大利亚在“印太战略”的大背景下不断提升自身在关键矿产产业链供应链中的地位，强化与美、日、印等国的关系，持续调整并优化本国的关键矿产战略。“印太战略”提出后，澳大利亚的战略地位逐渐提升，从之前偏居一隅的后方保障基地变成了美国“印太战略”之下的前进堡垒。［20］澳大利亚希望在美国主导的“印太战略”布局中扮演“战略枢纽”“关键节点”的角色，企图在印太重塑（排除中国在外的）产业链供应链网络。在关键矿产方面，澳大利亚先后加入美日印澳四边机制（QUAD）、“日澳印供应链韧性倡议”、“印太经济框架”（IPEF）等多个“排他性”小多边合作机制，企图借助“小多边联盟”的力量重塑印太关键矿产产业链供应链。

在印太地区，澳大利亚格外重视与地区内“志同道合”伙伴建立合作关系。澳大利亚在2022年3月10日签署了谅解备忘录，正式确定与印度在关键矿产方面的伙伴关系。［19］2022年3月澳大利亚向“澳印关键矿产投资伙伴关系”拨款580万澳元，用于支持印度对澳关键矿产的投资并建立更为广泛的合作关系。同时，澳大利亚大力发展国内关键矿产的开采和深加工能力，不断完善监管体系，以期成为印太地区国家首选的关键矿产合作国，加速全球关键矿产价值链的印太区域布局。

（三）争抢关键矿产国际标准制定权

关键矿产战略价值的上升对行业标准化工作提出了更高的要求。当前正处于能源转型的关键时期，矿产行业的标准需要更加符合联合国《2030可持续发展议程》中的减排和可持续发展目标，以应对气候变化并确保人人获得负担得起、可靠且可持续的现代能源；需要更加符合改善脆弱的关键矿产全球供应链、维护供应链安全和稳定的目标；需要更加符合快速反映市场需求、引导建立公平竞争环境的目标。因此，建设关键矿产强国对制定行业标准提出了紧迫需求。未来，谁制定行业国际标准，谁就掌握了关键矿产产业链的话语权。

澳大利亚从参与、制定、推广世界级标准和加入国际组织两方面发力，提升在关键矿产行业的领导力和话语权。澳大利亚制定的行业标准主动迎合国际社会需求，成为吸引外国投资者、帮助本土公司进入国际市场的重要工具。一方面，澳大利亚将环境、社会和管治标准（ESG）纳入国家核心战略，并持续宣传、推广澳大利亚世界级的ESG标准。由于气候变化给生态系统的维护和恢复带来负面影响，矿产行业的消费者开始关心关键矿产的勘探、开采环节能否使矿山生产周期具有可持续性，以此来保持自身所依赖供应链的弹性和韧性。因此，澳大利亚政府正在与各州、地区密切合作，为关键矿产制定“国家环保认证计划”，成立未来电池工业合作研究中心（FBICRC），并以此作为实现目标的关键平台。［14］该中心通过建立强有力的环境政策体系和监督框架使具有市场优势的矿物生产周期可视化。澳方还通过对关键矿产的开采和运输阶段进行“数字认证”的方式帮助消费者溯源。澳大利亚通过公开产品溯源信息、开放查询渠道、提高消费者消费信心，来提升澳大利亚作为关键矿产供应商的声誉，进而促进澳大利亚ESG标准的推广。另一方面，澳大利亚积极与其他国家合作，开展关键矿产的标准化工作，例如，澳大利亚政府在国际标准化组织（ISO）、“能源资源治理倡议”（ERGI）、可持续发展会计准则委员会基金会（SASB）等国际组织中牵头或参与关键矿产相关国际标准的制定，企图掌握关键矿产国际标准制定权和话语权。

（四）将关键矿产工具化、武器化

在2022年《战略》中，关键矿产已经成为澳大利亚政府强化“主权能力”、谋求“志同道合”关系、构建关键矿产联盟、打压“不友好国家”的外交工具。澳方在注重提升关键矿产供应能力的同时，承诺优先与“志同道合”国家开展合作。据2022年11月24日《澳大利亚人报》报道，财政部部长吉姆·查默斯声称，未来关键矿产将日益成为地缘经济竞争的焦点；呼吁澳大利亚抓住机遇，防止中国控制关键矿产，从而控制未来的全球科技产品供应链。［2］这意味着澳大利亚已将关键矿产视为争夺供应链主导权的重要手段。

事实上，从2019年发布首个《战略》以来，澳大利亚就已经以关键矿产为工具增进与“志同道合”国家的双边、小多边合作。澳大利亚也因此获得了战略增长点和新的战略工具，向着谋求印太关键矿产强国的目标迈进。

在低碳经济持续发展的背景下，新南威尔士州财政部部长马特·基恩（Matt Kean）宣称：“作为一个拥有丰富自然资源的国家，没有什么能够阻止我们成为可再生能源超级大国。”［21］澳大利亚特别重视与友好国家在关键矿产领域的合作，认为“与志同道合、技术能力强的伙伴合作是快速建设澳大利亞关键矿业的唯一现实途径”［14］。澳大利亚和美国、英国、印度、韩国、欧盟一起是“关键矿产工作组”的成员，他们在关键矿产领域已经建立了比较密切的联系。例如，2019年11月，澳大利亚地球科学局和美国地质调查局签署了“美澳关键矿产合作伙伴关系协议”，以深化对关键矿产的认识和扩大关键矿产供应；2020年3月，澳大利亚和美国推进一项联合行动计划“以增加全球关键矿产供应链的弹性和多样性” ［15］； 2022年10月，日本与澳大利亚政府签署了“关键矿产新伙伴关系协议”，双方都将保障关键矿产供应链安全视为核心利益关切［22］。此外，澳大利亚政府还特别注重与印太国家的合作，并认为可凭借关键矿产在印太事务中掌握战略主动权、拓展战略空间。

“奥库斯”将澳大利亚推到印太军事对抗、战略竞争的前沿。“奥库斯”作为美国联合英国和澳大利亚组建的进攻性军事联盟，主要服务于美国对华战略竞争。其中，美英两国帮助澳大利亚部署核动力潜艇，强化美英澳三国在印太地区的战略存在成为“奥库斯”的战略目标之一。而部分关键矿产（如铀、钛）是建造核动力潜艇必不可少的材料，因此，关键矿产被美英澳赋予武器化的属性。澳大利亚前国防部长金·比兹利（Kim Beazley）呼吁将关键矿产作为“奥库斯”协议的“另一支柱”，以打破西方民主国家对中国的过度依赖；他还指出“澳大利亚有能力在5至10年内‘完全取代’美国和欧洲对中国提取与加工稀土的依赖”［23］。澳大利亚通过加入“奥库斯”将关键矿产与供应链安全、国防安全和军事竞争进一步挂钩，增强其在印太地区的战略存在。

三、澳大利亚实施关键矿产战略的内在动因

澳大利亚实施关键矿产战略是对本国矿产行业的战略性干预，希望借此将矿产资源转化为外交工具和战略工具，将其工具化、安全化，甚至武器化。关键矿产战略的提出是澳大利亚为了实现成为印太关键矿产强国目标、在印太地区发挥重要作用的愿景。

（一）发挥资源优势、掌握供应链主动权

能源行业转型、绿色产业兴起等因素正在重构全球关键矿产供应链体系，新冠肺炎疫情期间不断升级的防疫措施进一步倒逼能源转型的加速。关键矿产资源分布的地域集中性和市场分散性造就供需分离的现状，多种因素的叠加使关键矿产供应链呈现复杂调整和震荡，加剧了全球关键矿产供应链的风险和脆弱性。此种背景，为具有关键矿产资源禀赋优势的澳大利亚创造了抢占全球关键矿产供应链主动权的历史机遇。

拥有丰富的关键矿产资源并不意味着在全球供应链重构中自动享有主动权，澳大利亚只有将资源优势转化为在全球关键矿产供应链网络中的供应能力，才能够获得在国际供应链中的影响力、议价权、话语权和主动权。降低潜在的供应链风险、掌握在国际大宗货物交易中关键矿产的议价权，既符合澳大利亚的国家经济利益，也是澳大利亚实现关键矿产战略、抢占供应市场的主要动因。

目前，澳大利亚生产世界上大约一半的锂，也是世界第二大钴生产国和第四大稀土生产国，同时还是锌、钛等矿产品的主要生产国。此外，还有许多附属性关键矿物作为副产品从关键矿产矿石中提取出来。丰富的矿产资源地质储量和历史悠久的采矿业传统，为澳大利亚发展关键矿产行业提供了可能性和必要条件。然而，澳大利亚的矿产除了满足自身国内市场的需求外，大部分用于出口，行业的整体对外依存度较高。在全球供应链中，澳大利亚的矿产品因透明、廉洁的监管体系而享有较高的声誉。但是本土矿业更多地集中在产业链的上游开采和粗加工领域，中游提炼、下游应用与服务端在很大程度上受制于跨国资本和买方市场；国内高昂的人工成本、环境保护支出、新开矿山项目漫长的交付周期，则进一步延长了行业的投资回报周期。

总体而言，澳大利亚虽然拥有丰富的资源储量，也是高效的矿产资源生产者，但是在全球关键矿产供应链中的优势地位并不明显。掌握供应链主动权或将供应链尽可能地保留在“友好国家”，有利于澳大利亚实现供应链“去风险化”、维护供应链安全与稳定的目标。因此，发挥资源禀赋优势、掌握供应链主动权成为澳大利亚政府实行关键矿产战略的重要动因。

（二）谋求成为印太关键矿产强国

关键矿产具有潜在的地缘政治属性。在产业转型、国防安全、绿色能源、俄乌冲突等因素叠加的背景下，关键矿产地缘性与政治性的耦合呈现更加复杂的关系。关键矿产在国家间的存量分配和增量对比，对国家的力量投射具有重要战略意义，对国际政治格局的演变也起着十分重要的作用。包括澳大利亚在内的西方国家纷纷出台一系列政策，将关键矿产视为国家综合实力的“倍增器”，运用政策工具应对关键矿产的供应风险。澳大利亚通过不断提升本国在关键矿产上的议价能力，进而以关键矿产为工具加大在行业与地区的影响力，实现成为印太关键矿产强国的目标。

国际能源署2022年发表的《世界能源展望》，不仅加速了能源转型的步伐，还进一步提升了关键矿产在产业转型中的需求和利用率。传统化石能源产地的地缘政治价值下降，并不代表着能源的地缘政治属性消失，而是转移到了能源产业链条上的其他环节，甚至在新的环节上会更加突出。按照目前能源技术发展程度来看，地缘政治竞争从能源资源本身转移到了与新能源的充分利用紧密相关的矿产资源上。［24］局势变化催生了市场对关键矿产的大量需求，而国际社会对弹性供应链的强劲需求成为澳大利亚占据战略主动的良机。关键矿产具有天然的地缘属性，地缘上的高度集中与市场需求的分散之间的矛盾，可能导致地区甚至全球关键矿产权力的重新配置与重构。只有在关键矿产与地缘政治之间建立更为紧密的联系，澳大利亚作为资源国的资源优势才能有效转化为配置关键矿产的关系性权力。

受美国主导的“印太战略”影响，印太地区正在成为国际地缘政治中心、大国战略竞争场域、未来世界经济中心。澳大利亚一旦成为印太关键矿产强国，在地缘政治与关键矿产间建立有效联系，既能最大程度地将关键矿产资源转化为关系性权力，又能提升自身战略价值与战略地位。澳大利亚虽然在地缘上处于印太的地理枢纽，但在综合国力尤其是军事实力上远不及日本和印度。成为印太关键矿产强国，可以提升澳大利亚在美日印澳四边机制下的相对地位与相对优势，澳大利亚发布关键矿产战略正是受此目标驱动。

（三）占據对华关键矿产产业链竞争优势

澳大利亚与中国在关键矿产产业链中的竞争愈加激烈，澳大利亚及其盟友认为，如果产业链的某个或某些环节在地理上高度集中，甚至由个别“不友好”国家主导，澳大利亚及其盟友的关键矿产交易就可能存在经济胁迫和贸易中断的风险。这些风险会阻碍澳大利亚成为关键矿产强国，在一定程度上削弱澳大利亚在关键矿产全球竞争中的竞争优势。

中国在关键矿产产业链中的优势主要集中在对关键矿产的冶炼和加工环节，被欧美国家称为在关键矿产中下游产业链中的主导国家。中国提炼全球68%的镍、40%的铜、59%的锂和73%的钴。［5］在中美战略竞争不断加剧、经济“安全化”愈演愈烈的背景下，包括澳大利亚在内的西方国家都致力于构建一套“去中国化”的关键矿产供应链，将产业链的上、中、下游都聚集于欧美国家或 “友好国家”之中，以确保在能源转型和产业升级过程中关键矿产的开采、提炼、加工、运输全过程不受制于中国。在布鲁金斯学会2022年8月发布的《全球能源转型背景下关键矿产供应链中的中国角色：未来前景？》指出，关键矿产及其衍生产品继续依赖中国是最坏的情形，这将使能源转型面临巨大的地缘政治风险，并增加对环境或社会的其他风险。［5］

澳大利亚虽然拥有可观的关键矿产资源储量，在产业链的上游占据优势地位，但是长期以来澳大利亚国内的冶炼厂、精炼厂加工关键矿产的能力无法与其上游的优势地位相匹配。即使是在澳大利亚具有资源优势的关键矿产开采环节，中资企业的占比也在上升，在稀土元素、钛矿和锂矿生产中，中资企业已经深度参与这些关键矿产产业链的上、中、下游全链条，澳大利亚在关键矿产行业中的份额在减少。为了改变中国占据全球关键矿产产业链中心的现状，据英国广播公司（BBC）2022年10月报道，澳大利亚矿业公司阿拉弗拉资源（Arafura Resources）正计划投资生产稀土元素中钕和镨的矿山和加工设施。［25］澳方正在着力提升在稀土领域的开采和加工能力，稀土领域成为澳大利亚与中国展开关键矿产供应链竞争的“主战场”。澳大利亚战略政策研究所（ASPI）2022年3月发布报告称，澳大利亚内陆地区已经成为保护西方工业前景的最新平台，并将致力于打破西方对中国关键矿产近乎完全依赖的现状；还声称中国此前对日本停止供应稀土的行为是对日本实行经济胁迫的一部分，澳大利亚要吸取教训，思考如何将关键矿产作为免受中国经济胁迫的外交武器。［26］澳大利亚通过对矿业公司发放赠款、追加贷款等方式扶持矿产企业发展，以培育关键矿产的加工能力，致力于在发挥勘探和开采传统优势的同时，将产业链扩展至产业中游甚至下游，增加工作岗位，与中国竞争市场份额。

中澳在关键矿产产业链中日趋激烈的竞争态势，成为澳大利亚出台关键矿产战略的“催化剂”，进一步推动了澳大利亚关键矿产战略的更新。澳大利亚通过加强与日本、印度、美国等“志同道合”国家的合作关系，组建关键矿产联盟，希望在印太地区形成相较于中国的产业链优势。

四、澳大利亚关键矿产战略的潜在影响

澳大利亚政府发布《战略》与其全球资源战略、现代制造战略、技术投资路线图等举措相辅相成。澳大利亚将关键矿产作为大国博弈的重要工具，既是对国际市场呼吁可靠、安全、有弹性供应商需求的回应，也是应对中国在关键矿产供应上的潜在“威胁”、提升其在印太地区话语权的战略规划。

（一）关键矿产安全化倾向上升

澳大利亚关键矿产战略将会导致其关键矿产安全化倾向不断上升。2016年以来，澳大利亚政府出台与关键矿产相关的政策数量不断增多，2019年发布了第一份《战略》并列出关键矿产清单。此后，相关政策的数量愈加增多，政策的关注重点也愈加倾向于供应安全与国防安全。2022年澳大利亚更新了《战略》，将愿景升级为将澳大利亚转变为满足日益增长的关键矿产需求的中心、最终成为全球重要的关键矿产强国。从愿景的基本表述上不难看出，澳大利亚政府越来越多地将关键矿产作为一种外交工具，从注重争夺供应端的经济地位变为谋求成为满足全球关键矿产需求的中心。经济领域的供应风险被建构为威胁国防安全的因素，关键矿产也成为澳大利亚实现印太关键矿产强国身份诉求、提升行业话语权的重要工具。

在能源转型之前，化石能源在市场上占据绝对主导地位。传统资源型能源大国凭借其资源优势将能源政策直接与国家安全挂钩，维持了其优势地位乃至掌握了政治权力。能源转型和新能源蓬勃发展给关键矿产行业带来巨大机遇，价格上涨在促进关键矿产升值的同时，也引发了资源国和需求国对产业供应链安全与稳定问题的关注。美国、欧盟、加拿大等发达经济体都格外注重能源供应安全，制定多项兼具经济与政治双重属性的关键矿产政策，关注关键矿产供应安全问题。2021年6月，美国白宫发布《建立弹性供应链、振兴美国制造业、促进基础广泛增长》，指出关键矿产与原材料是影响美国国家安全的重要因素，并明确提出供应链“去中国化”。［27］澳大利亚紧随其后，出台一系列政策以提升供应链弹性，其中就包括通过实施“现代制造倡议”为关键矿产企业提供资助，激发矿石矿物加工潜力，提升澳大利亚的供应能力。与此同时，澳大利亚政府投入大量资金用于发展关键矿产行业。澳大利亚能源与工业部部长安格斯泰勒（Angus Taylor）在一份声明中表示，政府将斥资2.4亿澳元在澳大利亚本土发展稀土矿产业。［26］这项倡议旨在打破中国在稀土领域对供应链的垄断地位，以最大限度地降低供应风险。

澳大利亚政府发布的矿产政策已经脱离单纯的经济属性，转而向过度安全化方向发展；财政拨款和金融资源大幅向关键矿产行业倾斜；政府在评估关键矿产时夹杂着战略安全眼光，用看待安全问题的方式来界定本属于经济领域的关键矿产。这些都表明，为满足战略竞争和经济外交的需要，澳大利亚关键矿产的安全化倾向在逐步提升，从国家安全战略的高度出发，澳大利亚认为关键矿产已关系到国防安全和“主权能力”。

（二）澳方全球关键矿产供应链地位有望提升

澳大利亚将关键矿产作为战略博弈工具，势必会运用政策工具和金融手段促进澳大利亚本土关键矿产企业的发展。澳大利亚在《战略》中计划多措并举，发挥澳大利亚矿业的上游加工优势，同时释放中游产能、推动下游制造业的发展，以提升澳大利亚关键矿产在全球市场中的竞争力，实现对关键矿产的“全链条”控制。

近年来，澳大利亚采矿业发展势头持续向好。澳大利亚采矿的总产值从2017年的1 799.8亿澳元增加到2021年的1 986.7亿澳元；2017—2021财年，澳大利亚矿产部门税息折旧及摊销前利润从834.8亿澳元增加到1 637.5亿澳元。②矿业经济稳定增长的背后离不开政府部门的大力支持，以关键矿产战略为导向，澳大利亚抓住关键矿产行业在能源转型中的巨大机遇，利用自身资源优势发展本国采矿业。同时，澳大利亚还积极树立在关键矿产行业作为可靠、透明供应商的声誉。作为世界上经济韧性强、社会治理水平高的国家之一，澳大利亚不断向国际合作伙伴宣传其关键矿产行业的环境、社会和治理资历，宣传其优质的服务意识和先进管理，帮助澳大利亚的矿业公司进一步占领国际市场。

为了进一步提升在全球关键矿产供应链中的地位，澳大利亚还陆续与日本、印度、美国签署共同建立关键矿产安全供应链的相关协议或谅解备忘录，以关键矿产为纽带密切盟友关系，寻求与印太“志同道合”的国家建立友好伙伴关系。2022年10月，澳大利亚和日本签署了“关键矿产的伙伴关系协议”。澳大利亚资源部部长马德林·金（Madeleine King）表示，新的伙伴关系将有助于推动澳大利亚关键矿产部门的发展，澳大利亚作为全球关键矿产供应商的作用正在日益增强。［22］这些举措将有效提升澳大利亚在关键矿产供应链中的地位，帮助澳大利亚将资源优势转化为在国际供应链中的优势地位。

诚然，澳大利亚通过强化联盟特别是澳美同盟，大幅提升了其在关键矿产全球供应链中的地位。不过，“美主澳从”的联盟也将严重制约澳大利亚实现成为印太关键矿产强国的目标。一方面，关键矿产已经成为美国对华竞争的重要抓手，印太则是美国遏制中国的“主战场”之一，美国自身拥有丰富关键矿产资源和管理经验，因此不会坐视其在印太关键矿产供应链中的主导权旁落，即使“挑战者”是作为重要盟友的澳大利亚。另一方面，美国联合澳大利亚等国构建关键矿产联盟，除了对供应链安全的考量外，还希望借助澳大利亚世界一流的矿业生产和管理能力，发展美国的关键矿产行业，促进制造业回流和增强关键矿产供应链自主可控能力，美国的相关政策必将对澳大利亚谋求成为印太关键矿产强国、提升其在全球关键矿产供应链中的地位产生一定阻碍。

五、中澳供应链竞争与澳大利亚关键矿产政治化

在清洁能源产业不断崛起和能源转型不断加速的背景下，未来10年是澳大利亚发展关键矿产行业、成为印太关键矿产强国的历史机遇期。澳大利亚政府出台的《战略》，锚定本国关键矿产资源优势精准发力，试图通过建立与“志同道合”国家的伙伴关系，实现其成为印太关键矿产中心的“雄心壮志”。

值得一提的是，在综合运用多重政策工具推动本国关键矿产行业发展的过程中，澳大利亚十分关注供应链的安全与稳定问题，并将中国视为其行业内的竞争对象，认为中国对部分关键矿产的供应实施“垄断”，运用“经济胁迫”实现政治目的。在洛伊研究所（Lowy Institute）2022年的民意調查中，有63%的澳大利亚人认为中国“更像是一个安全威胁”，只有33%的澳大利亚人表示中国“更像是一个经济伙伴”。［28］这意味着澳大利亚开始日渐将中国界定为安全威胁来源而非经济贸易伙伴。未来，澳大利亚将加快促使关键矿产“政治化”甚至“安全化”的步伐。在第30届澳美“2+2”部长级磋商中，澳美认为双方在关键矿产中的合作有利于供应链的“去中国化”，为印太建设一个安全、繁荣的未来。［29］2023年5月20日，美国白宫发布《澳美气候、关键矿产和清洁能源转型契约》，美澳双方强调关键矿产在清洁能源转型中的核心作用，承诺两国相关部门将协调实施各自的清洁能源供应链战略。［30］2023年5月在日本举行的G7国家峰会强调关键矿产供应链中断的威胁与风险，呼吁各国联合一致，以排除中国对关键矿产供应的影响，澳大利亚总理阿尔巴尼斯也出席了峰会。［31］在深化与美、日等国合作的同时，澳大利亚与韩国举行能源、资源和可持续发展的圆桌会议，与印度签署关键矿产备忘录，并于2023年4月4日与英国达成“澳大利亚和英国关于关键矿产合作的联合意向声明”。［32］澳大利亚通过建立一系列在关键矿产领域的双边、多边渠道，不断加强与全球主要经济体的联系，将关键矿产合作嵌入大国政治博弈之中，旨在借此逐步摆脱对华经济依赖。2022年11月《澳大利亚人报》报道，阿尔巴尼斯政府正在考虑以“国家安全”为由，对中国在澳大利亚关键矿产和相关加工行业的投资进行人为设限。澳大利亚尝试运用关键矿产工具直接打压中国，借助印太国家对关键矿产供应风险的重视构建与“志同道合”国家的议题联盟，应对来自中国的潜在“威胁”。

澳大利亚发布《战略》，已经初步显现出以关键矿产为政治工具遏制中国崛起的战略倾向，这将在一定程度上消解双方在长期经贸合作中形成的相互依赖关系，进一步降低两国的政治互信。中国作为全球第二大经济体，也是澳大利亚的最大贸易伙伴。虽然“以经促政”方式对于提升中澳政治互信成效有限，但是中澳之间密切的矿产品贸易和稳定的供应链合作仍旧不可忽视。后疫情时代，全球经济恢复缓慢，中澳关系逐渐回暖，中澳在关键矿产领域仍旧高度互补、相互依赖。针对澳大利亚关键矿产战略的新动向，中方可以尝试通过推动小型民营矿产企业对澳投资合作，降低澳方对中国大型国有矿产企业收购矿产矿山的不必要担忧；还可以探索中澳在关键矿产企业的联合生产、联合运营、联合管理。中国拥有完备的工业体系和强大的制造业，澳大利亚拥有丰富的矿产资源储备和矿业部門管理经验，中澳在关键矿产领域具有高度互补性，合作空间大且预期收益高。同时，中国也需要时刻关注澳大利亚关键矿产的最新动向，警惕澳大利亚与美国等国家进行排他性合作，以牺牲经济利益为代价换取战略回馈。未来，如何实现中澳在关键矿产领域的互利共赢，如何管控两国在关键矿产部门的过度竞争，如何实现关键矿产的“去安全化”而非“去中国化”，有待学术界进一步做深入的学理探讨。

注释：

① “主权能力”意为扩大澳大利亚对关键矿产的认识，提高相关制造方面的能力；保护关键矿产方面知识产权；进入下游加工，出口高附加值产品从而在价值链中获得更多利益。参见2022 CriticaL Minerals Strategy ， https：//www.industry.gov.au/publications/critical-minerals-strategy-2022.

② 数据来源于Australian Bureau of Statistics.

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Australia's Critical Minerals Strategy： Strategic Orientation，

Intrinsic Motivations and Potential Impacts

XU Shanpin1，2， LUO Xueni1

（1.School of Maxism， Xiangtan University， Xiangtan 411105， Hunan，  China;

2.Center for East Asian Studies， Xiangtan University， Xiangtan 411105，  Hunan， China）

Abstract： Against the backdrop of the significant rise in the strategic importance of critical minerals and the increasing strategic competition between China and the United States，the Australian government has launched the Critical Minerals Strategy.It is strategically oriented towards expanding financing channels through financial support， reshaping the supply chain of the Indo-Pacific critical minerals industry， competing for the right to set international standards for critical minerals， and instrumentalizing and weaponizing critical minerals.Australias strategy is based on the following three considerations： giving full play to its advantages in mineral resources，seeking to become a key minerals power in the Indo-Pacific，and occupying a competitive advantage over China in critical minerals.It will lay foundation for enhancing Australias security orientation of critical minerals and position in the global critical minerals supply chain in the future. China should timely grasp the latest trend of Australias newly launched strategy， accurately understand the essence of Australias"instrumentalization"and even"weaponization"of critical minerals，and formulate countermeasures in advance.

Key words： critical minerals strategy;Australia;strategic tool