高质量发展视角下资源型城市转型面临的困境及对策建议

胡 璇，李 睿

（1.长春金融高等专科学校 科研处，吉林 长春 130124；2.吉林省农村金融改革研究中心，吉林 长春 130124；3.香港中文大学（深圳）经管学院，广东 深圳 518172）

一、引言

2017年，十九大首次提出“高质量发展”，意味着我国经济开始由以往粗放型经济发展模式向精细化发展模式转变。同时，十九大提出“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”，进一步为我国经济高质量发展指明了方向。随后，2018 年国务院政府工作报告指出：“按照高质量发展的要求，统筹推进‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局”。二十大报告更是明确指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。［1］

高质量发展是新时代我国在统筹国内发展现状与国际经济格局变化的基础上，贯彻创新、协调、绿色、开放和共享的新发展理念，为满足人民日益增长的美好生活需要，提出的新的经济发展模式。它旨在转变以往的经济发展方式，实现产业结构升级，不再片面地过度追求经济的高速增长，转而追求经济的高质量发展，不再以过度牺牲资源和生态环境换取经济增长，而是追求人与自然的和谐相处以及经济的可持续发展。

产业结构升级和生态环境治理作为资源型城市转型的重中之重，事关能否实现经济协调发展和发展成果为人民共享，也是我国经济能够实现高质量发展的关键所在。长期以来，资源型城市作为我国重要的能源供给，为我国的经济增长做出了重要的贡献，但因为长期依赖于资源开采和初加工行业，经济增长对此形成了严重依赖，导致产业结构失衡，经济形态单一。而且限于科技手段和管理能力，为追求经济增长而过度开采也导致了对生态环境的严重破坏。随着资源的减少或日渐枯竭，资源型城市经济发展过度依赖资源开采的弊端逐渐显现，经济结构单一和生态环境破坏严重阻碍了城市的进一步发展，继而带来的人口流失和人才引进难题，同样加剧了产业结构转型升级的困难，不利于建立现代化经济体系和实现经济的可持续发展。

“十四五”以来，资源型地区的转型发展也引起了政府的重视。2021年11月，国家发改委印发《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》，方案要求加快推进资源型地区的高质量发展。当然十四五以来，依靠中央和地方对资源型城市如何实现高质量发展问题的不断探索，地方政府积极寻求转型机会，加以中央各项政策支持，我国资源型城市在产业结构转型、生态环境改善以及经济的可持续发展方面，得到了明显改善。但在资源型城市如何摆脱原有经济增长的路径依赖，进一步实现人与自然的和谐相处，切实实现经济的转型升级和经济的可持续发展方面，现阶段仍面临诸多困境。

资源型城市的转型升级，不仅有助于缓解当地经济和社会发展的多方矛盾和提高当地居民生活质量，而且事关我国能否早日建立现代化经济体系，实现经济的高质量发展。因此，本文在分析资源型城市转型升级现状和进一步发展面临的诸多问题基础上，提出了相应的解决对策，以期能够促进资源型城市的转型升级与经济的可持续发展。

二、现阶段资源型城市发展现状

（一）我国资源型城市及其特点

资源型城市是指依赖森林和矿产等资源的开采和加工发展起来的城市，资源型城市主要分为两种发展模式。一种是“先矿后城”模式，即随着对自然资源的开采和加工慢慢聚集人口而发展起来的城市；另一种则是“先城后矿”模式，即在自然资源开发之前，已经有城市存在，之后依赖资源的开采带动城市的发展。2013年12月3日，国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》中指出，我国有262个资源型城市，占我国总城市数量的近40%，可见我国资源型城市数量之庞大。［2］

由于对资源的开发具有一定的专业性，因此资源型城市有别于其他城市，具有以下特点：第一，当地经济发展严重依赖自然资源。资源型城市的发展主要依靠自身的自然禀赋，因此城市基础设施建设主要围绕资源型产业展开，城市的发展主要作为资源类支柱产业的补充，对资源开采以及加工产业存在较强的依赖。第二，产业结构单一。资源型城市主要发展第二产业，凭借自身丰富的自然资源优势，大力发展相关产业，从而对其他产业产生了挤出效应，尤其是第三产业发展较为落后，产业结构不合理、不协调。第三，生态环境破坏较为严重。限于前期开采技术水平和企业管理水平，资源型城市粗放的发展方式，形成了许多高耗能、高污染、高排放的企业，对当地的自然环境形成了较大的破坏。第四，企业职工较难再就业。随着生产向精细化管理方向转变，当地出现了许多下岗职工，但这部分员工往往知识水平低，缺乏其他专业知识技能，难以实现再就业。长此以往，资源型城市便会产生大量的社会闲散人员，一定程度上不利于社会的和谐稳定。

此外，按照资源开采的生命周期阶段分类，资源型城市可以分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四类。而我国资源型城市中超四分之一是衰退型城市。衰退型资源型城市是指该城市的自然资源濒临枯竭，资源储量已经无法满足城市发展需求。因此，无论从城市数量还是城市发展阶段看，我国资源型城市转型升级迫在眉睫。

（二）资源型城市发展现状

自党的十八大以来，中央不断加大对资源型城市转型升级的关注，加之资源型城市自身的不断突破，我国资源型城市在转型升级方面取得了一定成效。例如，我国262 个资源型城市的生产总值在2020年实现了26.8万亿元，相比2012年的15.7亿元，每年平均增长6%，表明我国资源型城市的经济增长依旧较为强劲。同时，2020年采矿业产值占资源型城市地区总产值的比重为5.5%，相较于2012年的12.8%，实现了不小的突破，表明我国资源型城市逐渐摆脱对主要资源的依赖，逐渐开始发展其他产业。此外，我国2020年GDP能耗率与2012年相比下降了近20%，表明我国经济正逐渐向集约化方向发展，由高能耗逐渐向低能耗转变。综合来看，自“十二五”以来，我国资源型城市的转型成效显著，正逐步向集约化、低能耗、产业结构合理化和高级化方向迈进。

与此同时，尽管我国资源型城市转型取得了一定进展，但现阶段依然存在许多问题。例如，2020年67个资源衰退型城市采掘业产值占比实现下降，但15%的城市仍然倚重资源开采和加工业，产值占比超五分之一，表明我国部分资源型城市经济发展仍过度依赖当地自然资源。而且，我国地级资源型城市承载我国近30%的人口，碳排放总量却占我国的三分之一，说明我国资源型城市依然是实现“双碳”目标的治理重点。此外，由于资源型城市基础设施建设较为落后，难以跟上现代化城市发展步伐，也爆发了不少社会民生问题。

综合而言，我国资源型城市转型尽管取得了一定进步，但资源型城市仍旧对于资源型产业具有较强的依赖性，环境治理任重道远。资源型城市转型之所以进展缓慢，是因为资源型城市转型在现阶段仍然面临许多困境，阻碍了资源型城市进一步实现产业的转型升级。

三、资源型城市进一步实现产业转型升级面临的困境

我国资源型城市产业转型升级尽管正逐步向前迈进，但距离实现高质量发展仍然存在很大距离。当下我国资源型城市仍面临诸多困境，阻碍了其产业进一步转型升级，本文将从以下六个方面对此进行阐述。

（一）基础设施建设落后

要实现地区的高质量发展，需要具备良好的基础设施条件。而我国许多资源型城市是以“先矿后城”的模式建立起来的，即城市的建设和补充主要是围绕矿区和厂区。一方面，我国资源型城市建立时间较早，为我国经济的高速增长做出了巨大的贡献。但是随着经济的发展，基础设施建设不完善，以及基础设施老旧的问题逐步显现，已越来越难以满足城市的发展要求。而且老旧的住房以及薄弱的基础设施建设，也导致了一定的民生问题的出现。另一方面，由于资源分布地理位置较为偏僻，而且较为分散，进而导致了我国资源型城市布局零散、缺乏规划、城市建设不合理，增加了改善成本。资源型城市老旧小区、老旧城区以及市政建设和公共服务的缺乏，都是制约地区产业转型升级的障碍。［3］

（二）生态破坏严重，加重地区发展负担

产业的绿色转型也是高质量发展的应有之义，在碳达峰、碳中和的目标下，资源型城市面临巨大的压力。首先，我国资源型城市存在大量高耗能和高排放的产业，在资源开发过程中，对生态环境造成了巨大的破坏，例如，多地存在土地塌陷、水系破坏以及水土流失和土地荒漠化现象。我国资源型城市首先需要对前期被破坏的生态环境进行修复，但随着资源的枯竭，地方经济增速放缓，影响到地方财政支出，难免影响地方生态环境的修复进程。其次，在双碳目标下，资源型城市需要实现产业的绿色转型，即将产业向低耗能、低排放的绿色产业转型方向发展。最后，地区产业转型需要发展接续产业和替代产业，这无疑将会加重资源型城市的转型负担。因此，资源型城市在前期对环境的大肆破坏以及对资源的过度开发，无疑将是限制其产业转型升级的一大负累。

（三）人才缺乏问题严重

资源型城市产业的转型升级需要有高素质人才作为保障，无论是发展接续产业和替代产业，还是完成产业结构的合理化以及实现产业结构的升级，在需要资金和物质资本投入之外，还需要掌握高技术的高素质人才。但是资源型城市单一的产业结构导致了单一的劳动力需求结构，同时伴随资源消减带来的经济增速放缓，导致城市人口流失，资源型城市常驻人口出现收缩。另一方面，由于资源型城市就业机会少、发展前景差，以及合理的人才考核机制的缺乏，都导致了对高素质人才吸引力的缺乏。因此，自身人口流失和外部人才引进困难，成为制约资源型城市高技术产业发展的重要因素。减少当地人才的流失以及积极地引入人才，并且能够留住人才，才是资源型城市产业迈向中高端，实现当地高质量发展的重要基础所在。

（四）传统优势产业逐渐萧条

资源型城市的发展主要依赖于当地丰富的自然资源，围绕其发展出了大量的资源密集型产业。一方面，随着对自然资源的不断开发，部分地区自然资源储量大幅下降，导致相应企业数量缩减，影响了地区的经济规模。另一方面，随着时代的发展，在新发展理念的引领下，将绿色发展作为重要的经济发展方向，倒逼资源型城市转型，但因相关行业资金投入以及人才的缺乏，使得资源型城市支柱产业面临巨大的转型压力。与此同时，在去产能以及减排放的压力下，资源型城市长期依赖的高能耗、高排放产业生存空间倍受压缩，限制了资源型城市传统优势产业的发展。在传统优势产业日趋萧条的同时，接续产业尚未形成一定的规模，无疑将阻碍资源型城市经济规模的增长，以及经济向高质量和高效益方向发展。［4］

（五）转型发展不平衡

由于我国资源型城市分布较为分散，西南地区部分地区区位偏僻，交通成本较高，转型动力不足，接续产业发展缓慢，非资源类产业的发展不仅需要物质和人力资本的投入，也需要时间进行培育，这进一步加大了地区产业转型的升级难度。比如东北地区，由于产业结构单一，受经济周期和宏观经济波动的影响较大，经济抗击风险能力较差，导致东北三省资源型城市经济出现明显下滑。此外，部分采煤沉陷区，生态环境破坏较为严重，受限于当地交通环境等因素，导致历史遗留问题严重，转型难度较大。总体来言，现阶段资源型城市转型升级，受困于接续产业发展滞后、经济规模小且结构不合理等问题，导致资源型城市内部以及国家整体层面转型发展不平衡。

（六）相应体制机制不健全

首先，在资源型城市转型中，部分地区政府转型目标不明确，尚未理清转型发展思路，存在盲目转型导致转型效率低下的情况。其次，以往地方政府在公共服务中存在缺位现象，该部分服务往往由企业进行承担，导致公共服务难以与人民生活水平相匹配。再次，在转型过程中，企业自身缺乏转型动力，需要政府加以引导，推出相应的奖惩考核机制，并且进行监督，尤其是生态保护方面的监督。最后，在资源开发、利益分配以及失地农民生活保障方面，尚缺乏必要的机制加以约束和解决。总之，政府应明确转型目标，在产业转型升级过程中管放结合，充分发挥政府职能，并且制定必要的机制做好考核、约束、引导和监督等，这是决定资源型城市能否成功实现高质量发展的关键所在。

四、资源型城市产业转型升级对策

为促进我国资源型城市产业转型升级，破除当下阻碍，实现高质量发展，本文将从以下七个方面提出相应的对策和建议，以期能够助力资源型城市向产业结构合理化和高级化迈进。

（一）加强基础设施建设，改善社会民生

资源型城市的转型发展依然要坚持以人为本的理念，加大财政投入改善原有基础设施，切实做到保障和改善社会民生。各地应当以本地实际情况为出发点，紧紧围绕医疗、卫生以及就业等问题，寻找符合当地实情的解决方案，集中精力为人民办实事，在改善基础设施硬件条件的同时，积极地提升公共服务质量，补足短板。只有改善和保障民生，让发展成果与人民共享，更多地惠及人民群众，才能够为新产业的发展积蓄力量，为实现高质量发展提供坚实的基础条件。

（二）改善生态环境，实现绿色转型

资源型城市生态破坏较为严重，因此必须要补偿前期欠债问题，加强生态环境治理。同时，资源型城市需要实现绿色转型，向低耗能和低碳经济方向迈进。首先，要推广清洁工艺，淘汰过去落后的生产工艺，将生产过程向低消耗和低排放的工艺改进。其次，要不断提高资源利用水平，建立循环经济模式。最后，要加大宣传和监督力度，只有让当地居民深切领会人与自然和谐相处的理念，才能塑造保护生态环境的整体社会环境，同时加大监督力度，才能保障政策能够落到实处。只有坚持发展与生态保护并重，走可持续发展道路，推进经济社会实现绿色转型，才能助力资源型城市走出困境，实现高质量发展。

（三）积极培育人才，加强人才引进

人力资本的培育对于促进创新、增强经济内生增长动力，以及实现技术和产业向高级化和高端化迈进，具有至关重要的作用。因此，资源型城市要建立完备的人才培养体系，通过积极改善当地的基础设施，提升公共服务能力，留住当地人才，同时加大引进外部人才的力度。此外，资源型城市应当通过改善当地的营商环境，出台鼓励政策以加大人才引进力度。与此同时，应该建立人才评价和激励机制，而且在落户、医疗以及教育方面给予适当的政策倾斜。在引进人才的同时能够确保留住人才，同时激发市场活力，将人才优势切实地转换为产业优势和发展优势。［5］

（四）主动融入区域协同发展

资源型城市在产业转型升级过程中，应当适当加大对外开放程度，立足自身优势，积极嵌入区域发展之中，寻求区域合作和发展机会。尽管我国资源型城市在省区或者区域的排位日渐下沉，但基于多年发展所形成的自身比较优势依然存在。一方面，资源型城市要认清自身发展的劣势，对接国家重大区域发展战略，甘当配角，充分利用好区域资源，尽快补足自身短板。另一方面，要发挥自身优势，积极寻求对外开放机会，借此实现产业的升级和优化。

（五）发挥政府职能，完善体制机制

首先，当地政府首先要立足本地环境，明确转型目标，把握当地转型方向。其次，要建立与之相配合的体制机制，比如，在提高公共服务水平之外，加快对当地基础设施的改善，建立合理的奖惩机制，引导企业进行生态环境保护和治理。此外，应当建立适当的体制机制，鼓励、支持和引导企业进行工艺升级，鼓励产业进行转型升级，激励接续产业和替代产业的快速发展。最后，建立全面的财政支持体系，在合理分配资金以促进产业转型升级之后，要创新资金筹集方式，拓宽资金筹集渠道。

（六）因地制宜，发展当地特色

实现我国资源型城市转型，最重要的是能够结合当地特色，制定符合当地实际的转型目标和转型计划。此外，由于我国资源型城市建设较早，具有较长的历史，因此积极挖掘当地工业文化和历史资源，借此发展当地文化产业；挖掘地方传统文化，打造地方性品牌，由此提高城市现代服务能力，也是资源型城市破除当前困境的一条出路。