论《渔业法》中捕捞许可变更的信赖保护

摘 要：中国对渔业捕捞实行许可管理制度，在当前伏季休渔规定和远洋捕捞兴起的背景下，捕捞成本在不断增加，渔业行政机关改变许可的行为势必会造成渔民信赖利益的丧失，因此有必要从信赖保护的视角出发，审查渔民信赖利益的正当性，保护渔民的合法权益。渔业捕捞因其行业的特殊性和违法的可补救性，在信赖利益衡量时应进行诸因素的综合考量，选择最为适宜的救济方式，实现捕捞业的健康持续发展。

关键词：渔业法；捕捞许可；信赖保护；利益衡量

中图分类号：D922.65；F326.4文献标志码：A

《中共中央、国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中指出，树立大食物观，加快构建多元化食物供给体系。其中渔业捕捞是中国重要的食物供给来源之一，而维护渔民的合法权益是保障捕捞食物供给稳定的必要前提。文章从信赖保护的视角，结合捕捞行业的实际，为渔民的信赖利益保护提供参考。

1 捕捞许可变更中蕴含的信赖保护理念

《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第23条规定捕捞业实行捕捞许可证制度，渔民需依申请取得捕捞许可。在渔业主管部门经审查作出有效的许可行为后，渔民便拥有了捕捞权，并以此为依据进行预期的安排。若因客观因素的变化而对捕捞许可进行撤销，会严重损害相对人的预期利益和已投入成本。因此，捕捞许可的撤销会产生相对人信赖利益保护的问题。虽然《渔业法》没有对撤销捕捞许可作出特别规定，《渔业捕捞许可管理规定》也仅规定了撤销的若干情形，不含撤销程序和结果处理，但该行为在性质上仍属于一般许可行为，可以适用《行政许可法》的第8条和第69条之规定。因此捕捞许可行为能够成为相对人的信赖基础，可从中解读出其所蕴含的信赖保护价值理念。

1.1 渔业行政机关应诚实守信，不可擅自改变捕捞许可

诚实守信是法治政府的政治品格之一，是维护政府权威和树立负责任形象的必然要求。《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》中强调，加强政务诚信建设对于进一步提升政府公信力具有重要而緊迫的现实意义。渔业行政机关应坚持依法行政，按照农业农村部发布的捕捞许可事项监管规则和标准，切实履行管理职责，广泛听取社会意见，优化行政审批流程，提高捕捞许可办理效率，及时为渔民提供咨询服务。虽然在学理上诚信原则和信赖保护原则属于并列关系抑或包容关系存有争议，但不可否认的是二者之间存在着密切联系。渔业行政机关对于自己作出的捕捞许可行为应恪守承诺，不应擅自改变捕捞许可，即便是为了公共利益的考虑也需进行利益衡量，不能以公益为借口滥用权力。

1.2 捕捞许可撤销须经严格的程序审查

渔业行政机关作出的捕捞许可行为具有确定力，非经法定程序不得任意撤销。若捕捞客观条件发生变化或者法律法规进行废止修改等，在公益明显大于私益的情形下，渔业行政机关应当撤销已作出的捕捞许可决定。此时应当遵守以下几方面的程序要求：第一，禁止自我审判。撤销捕捞许可的工作人员应当适用回避制度，不得与案涉行政行为存在利害关系。第二，事先听取当事人的意见。捕捞许可关系相对人的重大利益，可以采取听证等形式了解案件事实。第三，公开行政。实现捕捞许可决定、执行、结果的全过程公开，保障公众参与。第四，说明理由。渔业行政机关在作出撤销捕捞许可决定时，应当向相对人说明撤销行为的法律依据和事实原因。

1.3 控制渔业行政机关权力，保障渔民的合法权益

行政法的基本价值之一是控制行政权力，保障公民权益。随着中国行政法治的发展，以往控制公权的重心转移至保障私权，在行政法基本原则体系中体现为信赖保护原则的重要性甚至超过了越权无效原则[1]。捕捞许可是渔民捕捞的合法性依据，是信赖保护的关键所在，渔业行政机关应尽可能不予改变相对人的许可，防止权力的滥用，因此保障渔民的信赖利益是渔业行政管理的题中应有之义。

2 捕捞许可变更中信赖保护的要件构成

渔业行政机关改变捕捞许可，渔民是否存在信赖利益需经信赖保护原则的适用规则进行审查。目前学界主流观点是三要件审查规则，也被称为“三阶段审查步骤”，具体包含信赖基础、信赖表现和信赖值得保护。

2.1 渔民存在信赖基础

信赖基础是指行政机关作出的行政行为，也即渔业行政机关作出的捕捞许可行为。但并非所有的行政行为都可以成为信赖基础，信赖保护的适用应当首先对信赖基础的范围进行界定。首先，信赖基础的范围应是有效成立并发生法律效力的捕捞许可，不含渔业行政机关的作出过程。一般观点认为行政行为代表国家意志，而行为作出过程中并未形成完整的国家的意志，行政行为没有有效成立，不对相对人发生法律效力，从而相对人也不会产生信赖利益。其次，授益行为可以成为信赖基础在学理上没有争议，《渔业捕捞许可管理规定》中规定的八类渔业捕捞许可证均为授益行为，属于信赖保护适用范围。最后，捕捞许可有合法与违法之分。合法的行政行为能否作为信赖基础在学理上存有争议，陈国栋教授主张信赖保护的适用范围应当限定于违法范畴，理由在于相对人存续持有的违法给付无法从一般的保护自由与权利的客观法律规范中获得支持[2]。而王贵松教授认为依法行政原则也可以保护信赖利益[3]。文章认同后者观点，信赖保护原则和依法行政原则并不是非此即彼的对立关系，二者存在交叉适用的空间。事实上在讨论违法行为撤销的问题时，已经先予确立了行为违法的前提，即未依法行政，而之所以不当然得出应撤销的结论，理由之一就是为了保护信赖利益[4]。因此，捕捞许可的合法与否并不影响其成为信赖基础。当然，该处所指违法不含重大且明显的无效情形，如《渔业法》第29条规定，未经国务院渔业行政主管部门批准，任何单位或者个人不得在水产种质资源保护区内从事捕捞活动。若下级渔业行政机关违法发放水产种质资源保护区的捕捞许可，渔民不可对此主张信赖保护，应当适用依法行政原则进行纠正。

2.2 渔民有具体的信赖表现

在取得捕捞许可后，渔民应有具体的信赖表现证明其信赖利益的存在。所谓的信赖表现是指渔民基于对渔业行政机关作出的捕捞许可的信赖而进行的合理安排和资金投入。在当前各地伏季休渔制度实施以来，休禁渔周期呈增长趋势，休禁渔范围也在不断扩大。如为了贯彻落实前不久通过的《中华人民共和国黄河保护法》，农业农村部和公安部联合开展2023年黄河禁渔专项执法行动，严打非法捕捞行为。渔民往往在休渔期准备渔网、渔船、捕捞器械等，以迎接开渔季的到来。同时随着近海渔业资源的日益匮乏，近年来远洋捕捞成为捕捞业新的增长点。远洋渔业的产业链长，科技含量高，其发展直接依赖于远洋渔业装备的发展[5]。渔民在出海前需购置高科技捕捞设备和长途物资储备，成本投入规模远超以往传统近海和内海捕捞。在此背景下，捕捞许可的稳定性与渔民利益休戚相关。

2.3 渔民的信赖值得保护

渔民在具备信赖基础和信赖表现时生成信赖利益后，还应审查信赖利益的正当性，此种审查应贯彻过错责任原则。若捕捞许可的违法性是由渔业行政机关的过错导致的，如渔业行政机关未依照《渔业法》第24条规定之条件违法发放捕捞许可证。又或者因客观环境的变化，相关海域不宜进行捕捞，需撤回渔民的捕捞许可。这些情形均非源自渔民的过错，应当认定其信赖利益的正当性。当然，若捕捞许可的违法性和不正当的信赖表现是由渔民的过错导致的，则渔民的信赖利益不值得保护。参考德国法例，主要有以下三种过错情形：第一，渔民以欺诈、胁迫或行贿的方法使渔业行政机关作出捕捞许可行为的。第二，渔民以不正确或不完整的资料或陈述使渔业行政机关作出捕捞许可行为的。第三，渔民明知或因重大过失而不知捕捞许可行为违法的。存在上述情形的，应直接排除适用信赖保护原则。

3 渔民信赖利益的保护方式

在历经三要件的审查后，渔民存在正当信赖利益，需经利益衡量以采取相应保护方式。根据学界通常观点，信赖保护的方式有两种，即存续保护和财产保护，二者之间具有排斥性，不可混合适用。存续保护是指渔业行政机关对捕捞许可行为不予改变，延续捕捞许可的效力。因此该方式能够保证政府行为的权威性和法律的安定性，有利于维护行政管理秩序。但是该方式仅在私益明显大于公益的情形下方可适用，适用要求较高，范围较窄。财产保护是指渔业行政机关撤销或者废止捕捞许可行为，对渔民进行财产性补偿。相较于存续保护，财产保护的范围更为宽泛，但是在救济渔民权益方面存在局限，渔民的捕捞预期可得利益是难以估量的，而依据《国家赔偿法》第36条之规定，渔民仅能获得停产停业期间必要的经常性费用开支以及直接损失的补偿，远远不及渔民凭借捕捞许可所能获得的利益。信赖保护原则的核心价值在于保障相对人的信赖利益，存续保护无疑能够最大限度上满足渔民对行政管理的期望。乃至有学者认为存续保护绝非单纯意义上信赖利益的一种保护方式，而是信赖保护原则的实义之所在[6]。因此，存续保护具有适用逻辑上的优先性，《行政许可法》第8条规定行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，对此予以肯定，但仍需通过利益衡量证明行政行为的合法存续性。利益衡量主要是从公益和私益的价值程度对比中作出判断，一般而言，私益大于公益时，适用存续保护，反之则适用存续保护。学界上已对衡量基准进行相关研究，但多从宏观层面上进行探讨，在原则适用上不够细化，难以顾及特定行政行为的具体实际。因此，捕捞许可变更的信赖利益衡量需结合渔业捕捞的行业特殊性和《渔业法》等专门法律进行综合考量。

3.1 渔业捕捞的行业特殊性

受海洋环境污染和捕捞过度等因素影响，中国近海渔业资源日益枯竭，对传统渔业捕捞行业产生巨大打击。政府对此采取了“零增长”“伏季休渔”“捕捞许可和限额”等渔业管理制度应对严峻挑战。在严格监管之下，渔民的捕捞前置程序成本也随之上升，《捕捞许可管理规定》第16条规定渔民需凭渔业船网工具指标批准书办理渔船制造、更新改造、购置或进口手续，并申请渔船检验、登记，办理渔业捕捞许可证。由此可见立法者为了严格规范捕捞许可管理而设定了较多前置条件，且将其他许可事项作为捕捞许可条件。因此，信赖利益衡量在考量渔民实体成本的同时，也不能忽视渔民的程序成本。换言之，捕捞权需经一定的程序才能获得，且存在激烈的同业竞争，渔民往往为此付出较大的资金投入方才符合相關规定的发放条件。

3.2 违法捕捞许可的可补救性

在信赖保护视野中，违法性并非撤销捕捞许可的理由，而是经利益衡量之后确定违法捕捞许可对公益和私益的影响。《渔业法》第22条规定中国实行捕捞限额制度，捕捞限额总量由国务院渔业行政主管部门确定并逐级分解下达，对超过上级下达的捕捞限额指标的，应当在其次年捕捞限额指标中予以核减。也即渔业行政机关超过捕捞限额指标作出违法捕捞许可行为，并不属于绝对无效的行政行为，仍有适用信赖保护的可能。且捕捞许可的违法性是由渔业行政机关所致，不应使渔民利益受损，上述条文表述所体现的立法理念也表达了对渔民利益的倾斜保护，不轻易改变已作出的捕捞许可行为，营造渔业捕捞的稳定法治环境。

4 结语

保障粮食安全，要向江河湖海要食物。当前捕捞业面临近海水产资源衰退、渔业法律制度严格监管、市场生存空间挤压等多重挑战，有必要从信赖保护角度维护渔民的合法权益，做好水产品稳产保供，实现中国捕捞业的健康持续发展。

参考文献：

[1]温晋锋，徐国利.行政法与行政诉讼法[M].南京：南京大学出版社，201606.

[2]陈国栋.行政许可创制了名为信赖利益的新型权利吗？[J].求是学刊，2020，47（5）：110-121.

[3]王贵松.依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析[J].交大法学，2015（1）：167-175.

[4]林三钦.论授益行政处分之撤销思考层次与考量因素的探索[J].台湾本土法学杂志，2001（28）：32.

[5]梁铄，王金枝.我国远洋捕捞业发展研究综述[J].产业与科技论坛，2017，16（6）：20-21+106.

[6]蒋成旭.存续力理论视野下的信赖利益保护原则[J].东方法学，2016（4）：71-79.

On trust protection of fishing permit change in Fisheries Law

NIE Zhihao

（College of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，Liaoning China）

Abstract：China implements the license management system for fishery fishing. Under the background of the current summer fishing ban and the rise of pelagic fishing， the cost of fishing is increasing， and the behavior of fishery administration to change the license is bound to cause the loss of fishermen’s trust interests. Therefore， it is necessary to examine the legitimacy of fishermen’s trust interests from the perspective of trust protection and protect the legitimate rights and interests of fishermen. Due to the particularity of fishery industry and the salvagability of illegal fishing， it is necessary to consider various factors comprehensively and choose the most appropriate relief method to realize the healthy and sustainable development of fishery industry.

Keywords：Fisheries Law; fishing permit; Trust protection; Benefit measurement

作者簡介：聂志豪（1999.5-），男，汉族，大连海洋大学海洋法律与人文学院法学硕士研究生。研究方向：宪法学与行政法学。E-mail：647842531@qq.com。