环境民事公益诉讼中生态环境修复责任的适用

朱晖， 刘雪寒

（大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023）

环境民事公益诉讼目的是维护环境公共利益，使受损的生态环境得到更加及时有效的救济。2015年生效的《中华人民共和国环境保护法》对提起公益诉讼的主体进行了完善，为社会组织向法院提起环境公益诉讼提供了依据。各地环境民事公益诉讼案件的类型也随之呈现出多元化趋势。作为对受损生态环境救济的形式之一，生态环境修复这一责任形式在环境民事公益诉讼中越来越受推崇[1]。

《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼司法解释》）中明确提出被告需对受损的生态环境承担修复责任。《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境侵权司法解释》）进一步对生态环境损害案件中行为人的环境修复责任和修复方式作了规定。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在侵权责任编专门增设了第一千二百三十四条，规定了修复责任承担的方式和主体的内容。这些对生态环境修复责任的规定为司法审判提供了法律依据和参考，也为贯彻恢复性司法理念和应对社会发展需要提供了重要保障。虽然生态环境修复责任的出现是环境司法救济的一大进步，但作为一种新型的环境责任形式，也给环境司法实践带来了一定的挑战。目前，生态环境修复责任的承担方式、修复目标的具体设定及修复资金的监管等方面仍存在标准不统一、规定不明确等问题，导致修复责任难以有效履行，因此下文对生态环境修复责任在司法实践中的适用进行梳理，以期进一步完善生态环境修复制度。

一、环境民事公益诉讼中生态环境修复责任的适用现状

（一） 生态环境修复责任的承担方式

在公益诉讼中，对于破坏生态环境的案件，《环境公益诉讼司法解释》是法官裁判最主要的法律依据。《环境公益诉讼司法解释》第二十条规定了环境修复责任的承担方式，法院在实践中会结合此条规定并根据案件的具体情况和责任人的履行能力确定生态环境修复责任的承担方式。为更好地探究生态环境修复责任在司法中的适用情况，在“中国裁判文书网”上以“环境民事公益诉讼”“修复”为关键词对2019 年至2022 年间的民事案件进行检索，可获取共163 份案例，除去驳回起诉的案件后，得到有效案件151 份。这151 份裁判文书针对生态环境修复责任的承担有支付生态环境修复费用、自行修复、第三方修复、替代性修复等方式。具体责任承担方式占比如图1 所示。

图1 生态环境修复责任的承担方式

这些责任承担方式可大致分为经济责任和行为责任两大类[2]，其中，以支付生态环境修复费用为主的经济责任占比60%以上。相比于自行修复、第三方修复、替代性修复的行为责任，经济责任的承担方式在实践中的应用更为广泛。

1. 经济责任

经济责任是法院通过判决责任人承担生态环境修复费用的方式来落实修复责任，符合“有损害就有赔偿”的理念。实践中由于生态环境修复的复杂性和专业性，当责任人仅依靠自身能力无法修复生态环境或其明确表示不履行修复义务时，最常见的责任承担方式是让责任人赔偿修复生态环境所需费用。如肖习文生态破坏民事公益诉讼案①参见广州市中级人民法院（2021）粤01民初576号判决书。中，广州市中级人民法院判决被告承担生态环境修复费用236万元，并明确该费用上缴国库以修复受损的生态环境。在广元市虎星建材有限公司环境污染案②参见四川省广元市中级人民法院（2021）川08民初23号判决书。中，法院判决被告承担异地补植费用603 122.89 元。在上述151 份样本案例中，判决被告承担经济责任即支付生态修复费用的有101份，占比67%。这种承担方式占比较高，在实践中的适用较为普遍。支付修复费用的方式把模糊抽象的污染损害具体量化，使后续的生态环境的修复得到充足的资金支持，从而保障在一定时期内修复工作的顺利进行[3]。

2. 行为责任

（1）自行修复

自行修复是由被告按照修复方案采取一定的生态修复措施的方式。自行修复是责任人对自身错误行为的积极救助和补偿，是实现责任人对生态环境损害救济最直接的方式。如在鼎昱建材（漳州）有限公司矿山污染案③参见福建省漳州市中级人民法院（2021）闽06民终3933号判决书。中，法院判决被告在判决生效后一年内进行受损生态的修复，在修复完成后还有一年养护期。该方式是由破坏者直接对环境进行修复，有助于缓解环境公共利益长期维护中产生的问题，还可以避免因确定环境修复费用的数额是否合理而产生的争议[4]。在151 份研究样本中有32 份采取了此种方式，占比21%。该方式体现了修复的主体责任，对增强当事人的环保意识具有一定的优势。

（2）第三方修复

如果责任人需要承担生态环境修复责任但自身没有修复能力，则可以委托专业的第三方机构进行生态修复。第三方机构具有专业的知识和能力，能够制定专业的修复方案并科学执行，避免因被告专业知识不足而导致修复效果不佳。与被告自行修复相比，专业化的治理修复可以使修复效果事半功倍[5]。如大方绿塘煤矿有限责任公司环境污染案①参见贵州省毕节市中级人民法院（2020）黔05民初148号判决书。中，法院认为被告虽已积极采取措施防止污染扩大，但效果甚微，为了取得更好的修复效果，判决被告委托具有专业资质的第三方机构即时履行生态修复的义务。在151 份研究样本中，直接判决被告委托第三方修复的仅有2份，占比1%。委托专业的第三方机构，有助于推进被损害环境快速恢复。

（3）替代性修复

替代性修复作为环境民事公益诉讼中新的修复类型，是对原来的环境无法或是没有必要修复时采取的确保受损生态环境平衡的替代性措施。近年来，此种方式在司法实践中的应用变得越来越普遍，类型也多种多样，包括异地补植、增殖放流、劳役代偿等方式。在151 份样本案例中，采取替代性修复方式的有16例。替代性修复措施是贯彻绿色司法理念对修复措施的新探索，具有良好的社会效益和环保功效。

（二） 生态环境修复责任适用的特点

1. 适用领域广泛

自公益诉讼制度建立以来，各地法院办理了种类多样的生态环境诉讼案件，生态修复责任在环境民事公益诉讼中呈现广泛运用的趋势。主要包括：涉及土壤污染的诉讼案件，比如湖州佳新丝绸炼染有限公司侵权责任纠纷案②参见浙江省湖州市中级人民法院（2020）浙05民初124号判决书。，该公司为节约污水处理成本违法排污造成周边的土壤污染，法院判决该公司承担受损土壤的修复责任；涉及水污染的诉讼案件，如宋海荣、孔繁明环境污染案③参见山东省德州市中级人民法院（2019）鲁14民初301号判决书。，被告非法排放有毒废水导致农灌渠污染，山东省德州市人民法院判决其对水渠的污染承担生态修复的责任；涉及大气污染的诉讼案件，如潍坊振兴焦化有限公司环境污染责任纠纷案④参见山东省潍坊市中级人民法院（2019）鲁07民初1089号判决书。，被告单位焦炉废气排放超标造成大气污染，法院判决被告对其污染行为所造成的后果承担修复义务。除此之外，生态环境修复责任在湿地保护、海洋生态环境维护、生物多样性修复等领域也得以适用。

2. 承担方式灵活

从近几年的司法实践来看，生态环境修复方式不再限于传统的恢复原状的救济方式，而是向多元化方向发展。《环境公益诉讼司法解释》第二十条明确指出在符合条件的情况下，可以采用替代性修复方式。实践中参考此项规定，除了直接修复、缴纳生态环境修复费用之外，也探索出了形式多样的创新性替代修复方式，如对矿山污染林木资源导致恢复不能的情况下采取“异地补植”的修复方式；对过度捕捞遭受破坏的生态环境，采取“增殖放流”的形式；在被告没有收入来源、无力修复且自愿通过一定的劳动来抵偿的情况下，采取“劳务代偿”的形式。如在杨胜刚侵权责任纠纷案⑤参见贵州省铜仁市中级人民法院（2020）黔06民初59号判决书。中，法院考虑到被告没有经济能力，判决其对受损古建筑的修复和保护提供二年无偿劳动。此外，从法院的判决结果来看，修复责任与停止侵害、消除危险、赔礼道歉是紧密相连的。灵活的生态修复责任履行方式，可以促进责任人积极承担修复责任，更好地救济受损的生态。

3. 损害修复技术专业

生态环境损害修复需要具备较强的专业性和技术性[6]。由于生态环境的复杂性，生态受损情况的认定与生态环境损害修复涉及法学、环境科学、管理学等多门学科，故科学专业的评估判断是生态环境得到有效修复的保证。近年来在环境司法案件中，确定生态环境责任时不仅会参考环境保护管理部门的意见，而且还会将有关专家或鉴定机构的意见作为重要依据[7]。专家或鉴定机构的意见对生态环境损害确定提供了技术支持和科学依据，对合理确定修复责任起着重要作用。例如在安徽海德化工科技有限公司生态环境损害案⑥参见江苏省高级人民法院（2018）苏民终1316号判决书。中，生态系统服务功能的修复责任应如何承担的问题引起媒体的广泛关注，面对被告不应担责的主张，专家辅助人从长江整体的生态环境出发，指出污染行为与下游生态环境服务功能损害结果之间存在因果关系。据此，法院依据专家辅助人的意见，判决责任人赔偿环境修复费用并承担生态系统服务功能损失等修复责任，并给出了令人信服的理由。利用司法资源并结合专家意见确定修复责任，促进了生态环境保护的修复，提高了审判的效率与质量。

二、环境民事公益诉讼中生态环境修复责任适用的困境

（一） 责任承担规则不明确

《环境公益诉讼司法解释》第二十条和《环境侵权司法解释》第十四条虽然规定了行为责任与经济责任这两种生态环境修复责任承担方式，但也明确指出在责任人不履行修复义务时才需承担修复费用，肯定了修复行为责任的优先地位。然而因欠缺明确的责任承担标准和规则，结合目前已生效的判决来看，支付生态环境修复费用仍是主要的责任承担方式，存在“重赔偿、轻修复”的问题。一些企业抱着“赔钱了事”的想法，将修复义务转嫁给了政府，造成了行为人修复义务的逃逸[8]。

同时，受制于有限的法律规范，不同法院对待同类案件的裁判做法也不同，有的判决承担生态修复的行为责任，有的判决承担生态环境修复费用，这在一定程度上产生同案不同判的现象。比如同样是采矿导致的污染案件，在四川省广元市人民检察院诉广元市虎星建材有限公司案中，四川省广元市中级人民法院直接判令被告承担修复费用；而在福建省绿家园环境友好中心诉鼎昱建材（漳州）公司等侵权纠纷案①参见福建省漳州市中级人民法院（2020）闽0681民初1209号判决书。中，福建省漳州市中级人民法院则判令被告履行矿山环境治理的修复行为责任。法院对法律适用的标准不一，导致案件判决差异性较大，影响了司法裁判的权威性。

（二） 修复目标的设定不合理

合理的修复目标能够使环境得到有效的修复，而当前司法裁判对修复目标的设定仍存在一些不足。

首先，从样本中司法裁判的结果来看，判决确定的环境修复目标过于笼统。虽然《环境公益诉讼司法解释》及其他相关制度对修复责任的确定与修复费用的计算作出了规定，但对后续修复的具体实施缺乏说明。这就导致判决书对修复目标的要求较为模糊。如在判决当事人承担环境修复费用时，只是笼统指出“用于环境修复”，没有明确修复目标的内容和实现方式[7]。在确定具体修复方式时，修复方案只是对环境修复做出模糊表述，如环境养护、异地补植等，但如何养护及补植的林木应生长到什么程度均未说明。生态环境修复目标不清晰容易导致责任人敷衍应对司法判决，进而不能实现环境的有效修复。

其次，修复目标的设定缺乏系统性。虽然《环境损害鉴定评估推荐方法》（第Ⅱ版）中规定，对受损生态环境的修复需达至基线水平，然而法院在确定修复责任时，难以从整体出发确定基线状态。只考虑某一受损环境要素，无法从根本上使环境得到有效修复。如在流域污染案件中，若未就流域内的土壤、湿地、林田等各生态要素整体性考量，只从损害前鱼类资源的状况出发，依靠投放鱼苗恢复流域受损前的生态，就难以使整个生态系统功能得到有效恢复。此外，环境污染影响的是整个生态系统的结构和功能，修复目标如果只考虑单一环境要素缺乏系统性，虽然可能会使单个环境要素得到修复，但整个生态系统可能因此遭到更为严重的破坏[9]。

（三） 修复资金管理机制不完备

金钱给付作为环境公益诉讼中生态环境修复的重要内容，这些资金如何管理和使用关系到生态修复工作的最终成效。对于修复资金的管理与使用，现行的法律规范并未作出统一明确的规定。《民法典》第一千二百三十五条规定了生态环境损害的赔偿范围，《环境公益诉讼司法解释》第二十四条概括性地规定了资金的用途，但对资金的管理在制度上并不明确。故而关于责任人承担的生态修复费用的管理各地做法不一，没有形成统一的修复管理体系。从选取的案例来看，各地修复资金有的纳入环保行政机关或地方政府财政，有的上缴国库，有的由法院具体账户进行管理，有的是由生态环境修复基金专户或环境保护公益金专项资金账户进行管理，详见表1。

表1 生态环境修复资金的管理情况

各地不同的修复资金管理方式是当地为了更好地实现环境公益诉讼制度的目的，结合审判实践而产生的，但也存在一些问题。比如将修复资金纳入地方政府财政资金账户，无法确保资金用于环境修复工作；纳入法院执行账户，不仅缺乏相应法律依据，而且会无形中增加法院后续管理负担[10]；交由环保主管部门负责，又容易与行政罚款混淆。从实践来看，在开展修复工作时，由于资金管理缺乏统筹性，同时修复资金的监管主体不明，资金的申请要经不同的管理部门审批，造成生态环境修复资金受领延迟，最终延误生态修复的最佳时机。此外数额巨大的环境修复资金在执行账户上闲置的情况常常出现，资金难以真正落实到生态环境修复工作上。后续产生的修复资金使用流程不明、是否专款专用等问题减损了生态环境修复的效果。

（四） 修复效果的监督保障不健全

由于生态环境受到破坏往往需要长时间的恢复，相较于普通的民事私益诉讼，以维护公共利益为目的的环境公益诉讼在修复责任的有效履行上更加重要。法院对修复责任的承担情况和修复结果的判定能力有限，常常由于缺乏对后续工作的有效监督，使生态修复的责任难以顺利落实。具体表现在以下两个方面。

一是，司法与行政之间缺乏有效的协调配合。环境损害案件在判决生效后需要行政执法部门加以落实。这往往涉及自然资源、环境、水利等多个环境行政部门的共同配合，但部门出于利益考虑，可能会出现选择性执法的现象。另外，一些行政主管部门对修复机构工作的监督较为松懈，验收敷衍了事，对修复措施没有具体落到实处，对最后修复的成果也不予公布，从而造成实际修复过程和结果不透明，最终影响修复工程的有效开展[11]。而司法机关与行政主管部门之间非隶属关系，法院裁判与行政机关履行监督职责的衔接之间存在障碍。

二是，社会公众在生态修复工作中的参与度较低。生态环境修复效果与社会公众的利益息息相关，社会公众积极参与监督可以更快地推动生态环境的修复。然而，从现有的生态环境修复责任司法实践来看，判决生态修复时很少考虑到社会公众的参与。社会公众受制于自身认知的不足，加上各部门对公众参与的渠道和参与信息等的公开性不足，导致当前社会公众的参与意愿和参与成效都不高。

三、环境民事公益诉讼中生态环境修复责任适用的完善建议

（一） 优化责任承担规则，完善制度依据

行为责任与经济责任作为两种责任承担方式，根据案件的不同情况确定不同的环境修复责任的承担方式，在责任的适用顺序上也应有一定的规则。针对环境民事公益诉讼中生态环境修复责任的承担方式适用混乱的问题，司法裁判者应当更加注重受损环境的有效恢复，在充分考虑生态修复行为的可行性基础上实现由“谁损害，谁赔偿”向“谁破坏，谁修复”的转变，即构建以行为责任为主、经济责任为辅的责任承担方式。以行为责任作为生态修复责任的主要承担方式，提升了生态环境修复的效果，省去了经济责任当中的修复成本核算及对生态修复费用的监管，节省了行政成本[8]。

对于司法裁判中适用法律的标准不一问题，实践中可以发挥最高人民法院案例指导制度的作用，为修复责任的适用提供参考。最高人民法院发布生态环境修复责任履行的典型案例为指导，不仅可以有效避免法律的滞后性，而且能够推进同类案件裁量尺度的统一，促进司法公正。同时为了更好地完善适用法律的统一，未来在司法解释中应当增加各类履行方式具体运用的规定，进一步完善相应的履行保障措施。如对近年来探索适用的增殖放流、劳务代偿、分期付款等修复方式的具体运用形式加以分类梳理，细化适用规则，增加法律规范的可操作性，以达到生态环境修复的目的[12]。这样不仅有助于提高审判的效率，而且可以保证司法以更加公正可行的方式维护生态利益，增强司法公信力[13]。

（二） 明确修复目标，树立整体思维

法院在判决行为人承担修复责任时，应在法律文书中附带明确的修复方案。明确修复的具体内容和实现方式代替笼统表述责任内容，能更加精准有效地修复受损的生态环境。如在河南省洛阳市中级人民法院审理的金华市绿色生态文化服务中心与汇兴供排水公司水污染案①参见河南省洛阳市中级人民法院（2020）豫03民初26号判决书。中，对污水污染补种的树木，判决书中明确了需种植的树木的种类大小和数量，如“大叶女贞，胸径10厘米，高度400~500 厘米，75 株”，并保证不低于90%的成活率。在广州赫尔普化工有限公司、陆永辉水污染责任纠纷案②参见广东省高级人民法院（2020）粤民终127号判决书。中，裁判文书中明确注明要将受污染的鱼塘水体修复至与未受到污染的鱼塘平均浓度一致的状态，即达到与广东省环境科学研究院编制的《广州市黄埔区大田山路废油储存点涉嫌污染环境案生态损害评估报告》确定的环境基线一致的状态。修复目标的具体化有助于判决得以有效履行。

此外，生态系统是一个有机整体，环境修复要注重各要素之间的关系。有些司法判决虽然明确了具体的修复目标，却忽视了整个生态系统的平衡，不利于环境恢复。如果不从整体出发来确定生态环境修复目标，只关注表象的治理，那么就容易顾此失彼，从而造成其他相关环境要素遭受破坏。同时，由于修复目标的相关规定原则性较强，所以在确定修复目标时应在考虑生态系统整体性的前提下根据环境受损程度、行为人的经济承受能力、现有技术的可行性等制定修复方案[14]。在选择具体的修复方法时，善于听取专家或鉴定机构的意见，保证修复目标的可行性。

（三） 规范修复资金管理，增强资金支持

生态环境修复资金作用的有效发挥直接关系到生态修复责任的落实。为了使生态环境修复费用更好地发挥作用，有效地用于环境保护及生态修复，应当设立由各省级政府主导的独立运营的环境公益诉讼专项基金会，对修复资金进行统筹管理[15]。具体做法为：各省级政府主导修复资金的管理，第三方专业基金机构负责实际运营，从而实现对资金有效管理和使用。基金会内部设立管理委员会，负责对资金使用申请的审核，以及对修复后验收结果与资金使用情况的报告。为规范资金的使用，制定配套的基金管理使用办法和基金管理专用的财务及审计规则，同时发挥好各环保部门与检察机关对基金的运作、落实的监督作用。

为确保充足的资金支持，资金的来源除了判决缴纳的生态环境修复费用外，还可纳入部分环境税收、政府财政拨款、社会的捐助等。征收环境税的目的是保护和改善环境，纳入基金会更能发挥税收的作用。地方财政资金的投入可以为基金会提供强劲支持。同时，广泛吸收来自社会各界的捐赠，鼓励更多的社会资本参与生态环境修复。多渠道的资金来源能够保证充裕的资金，使受损的生态环境得到及时有效的修复，提高生态环境突发情况的应对能力。

（四） 加强行政与司法联动，促进社会监督

“环境司法理性不能止于‘天价’赔偿。”[16]构建环境司法与行政的联动机制是保证环境得到治理的有效途径。相较于法院与检察院，环境行政部门对生态环境领域掌握着更加专业的知识，可以为生态环境修复工作提供技术支撑，弥补法检部门在生态环境专业领域内的不足，改善生态环境修复的效果。针对司法救济的有限性，应构建环境司法与行政部门的协作机制，发挥司法机关的“判断权”与行政机关的“管理权”作用，推动生态修复得到更好的落实[17]。司法机关确定修复应达到的标准，行政机关通过履行相关监管职能，按照判决落实修复措施，保障判决的有效执行。因此，司法机关与生态环境保护行政部门之间应加强沟通联系，就环境公益诉讼中案件的线索、执法联动及其他信息等事项构建双向沟通渠道，实现行政执法与司法审判程序的有效衔接，协调配合提高环境修复的整体效果[18]。为了督促行政机关依法履行监管职责，必要时法院可以按照修复方案中的时间进度进行回访[19]，在发现行政执法部门存在问题时，通过司法建议等方式促使其依法行政，减少怠于履行监管的现象。

同时，作为生态利益的相关者，社会公众作为生态修复的参与者，其知情权和监督权应得到保障。法院对修复方案的确定、执行及修复完成后的验收都应该保障有公众的参与，并定期将生态环境的损害程度、修复方式、修复结果等情况加以披露，必要时征求公众的意见以增强修复工作的透明度。各环保部门要完善公众参与的反馈渠道，积极回应公众的意见，调动社会公众参与环境修复的积极性。这样一来可以有效动员全社会参与到环境修复中，弥补司法与行政监管的不足，不仅能节约司法成本，还能对污染企业产生一定的威慑。

四、结 语

生态环境修复是贯彻《民法典》绿色原则，救济受损生态环境，保证环境公益诉讼目标实现的重要内容。随着环境民事公益诉讼案件数量的持续增长，生态环境修复责任呈现出涉及领域广泛、承担方式灵活、损害修复技术专业等特点。生态环境修复的复杂性、长期性要求在确定修复目标和方式时要综合考量生态的系统性和整体性，要求加强司法机关和行政机关的协同性。不断发挥司法的能动性，加大对生态环境修复责任的落实和监督，最大限度地实现生态环境修复的最优效果，为守护绿水青山提供坚实保障。