农村社区治理现代化的困境与纾解路径

2024-01-12马青青

理论观察 2023年9期

马青青

摘要：农村社区治理现代化是实现乡村善治的关键抓手，是打通国家治理现代化的重要环节。当前，农村社区治理现代化面临多重困境，集中体现为：社区集体经济发展难、民主管理号召力弱、关键领域供给不足、多元文化精神补钙动力不佳、突发公共卫生风险成为短板等问题。因此，从现代化视角下推动农村社区治理现代化需要做到：一是完善经济体系，夯实农村社区集体经济基础；二是多元主体协商治理，提升民主治理效能；三是以居民共同体为中心，补足关键领域刚需；四是多元文化共享引领，补足精神之钙；五是提高抵抗突发公共卫生风险能力，提升农村社区韧性能力，才能有效推动农村社区共同体和谐稳定发展，跑赢国家治理现代化的最后一公里马拉松。

关键词：现代化；农村社区；治理现代化；困境；路径

中图分类号：D422.6 文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）09 — ００45 — ０5

2017年，中共中央國务院印发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：“全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”，［1］开启了社区治理在新时代的新序章，为促进城乡社区治理现代化指明了战略方向。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》再次指出“坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向”，［2］在2035年实现“乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”，［2］农村社区治理现代化既是实现农村现代化的必要条件，也是实现国家治理现代化的重要一环。为此，农村社区必须在党组织的领导下，推进形成自治、德治、法治、智治一体化的乡村治理体系，从而提升社区治理效能以实现社区治理能力现代化的目标。然而，农村由于社会历史条件及其开始现代化所处的时机和环境的不同，在发展中形成了独具特色的发展道路模式。因此，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，必须站在时代的高度掌握现代化的取向，坚持因地制宜战略，树立整体性、系统性思维，协同推进农村社区治理实现现代化。

一、问题的提出

F·滕尼斯在《共同体与社会》一书中最早对“社区”一词作出定义，“社区是通过血缘、邻里和朋友关系基础上建立起来的富有人情味的、关系密切的社

会‘共同体’”，［3］他认为，“社区”和“共同体”的概念内涵是一样的。我国学者费孝通将此书中“community”翻译为“社区”，我国学者沿用至今。学界对“社区”并未形成统一概念，但总体来看是指“居住在某一相对固定地域里的人们结成多种社会关系的社会群体，是人们在从事经济、政治、文化、社会、生态交往等多种活动中构成的社会区域共同体”。［4］从本质来说，“社区”可用来说明乡村社会向现代社会的转变，是引起社会关系变化的原因。［3］

“现代化”一词从提出之时就颇具争议，但同时世界发展的潮流趋向就是实现现代化，它体现着人类文明的发展历程，是世界各国人民一直追寻的梦想。当前受全球经济化和改革开放大潮的影响，我国处于全面实现国家治理现代化良好的发展机遇期。但同时我国是一个以农业为主的大国，农村社区人口众多、幅员辽阔，现代化建设历程较短，其脆弱性和保守性阻碍着农村社区现代化的转型。社区治理又是时代化发展的产物，因而必须厘清乡村社区治理在现代化背景下面临的多重困境。通过梳理，可发现农村社区治理现代化面临着社区的集体经济发展难、民主管理号召力弱、关键领域供给不足、多元文化精神补钙动力不佳、突发公共卫生风险成为短板等问题。在如何解决这些困境方面，郑安吉认为，社区治理现代化的核心就在于现代社区治理制度体系的完善以及它的有效执行［5］；衡霞认为，农村社区治理能力现代化面临双重困境，即要打破社区的传统型与现代性、公共性与自主性［6］；陶珊珊和肖凡通过对治理机制、关键领域与经验供给三方面入手阐释乡村治理现代化发展的方向。［7］

党的二十大报告再次明确提出，在新时代要“全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展”［8］；要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，［8］而差序格局化的农村社区治理要实现现代化，必然是在整个国家现代化演进规律的支配发展，是一种政治、经济、社会和观念等的轮番推动。在社会转型阶段，农村社区治理要坚持在各级政府的引领下，依靠社区内外一切有生力量，整合社区资本，化解社区困境，提升全体居民生活水平及其生活质量，形成共建共治共享的社区发展共同体。

二、实现农村社区治理现代化的重要性

农村社区治理现代化的发展体现了社会历史发展的必然趋势，推动了传统农业社会向现代农业社会转型的新跨越，夯实农村基层治理基础，为农村居民获得安全感、幸福感提供了保障。

（一）人的自由全面发展的目标所向

实现人的自由而全面的发展，是马克思主义人本思想的最终目标。以人为本，需要在掌握历史需求的基础上，满足当前现实需求。社会主要矛盾的变化，使得人的需求将不再束缚于基本的吃穿住行，更需要不断实现人的解放和人的自由全面发展，才能摆脱存在于社会中的各种不合理力量的枷锁，“成为自身的主人——自由的人”。［9］

首先，农村社区治理现代化可以促进农村生产力增长。生产力是社会发展的最终决定力量，人的全面发展的最终决定力量也在于生产力的发展。巨大生产力的发展使单个个人拥有的自由时间增加，获得更多发展的社会空间机会，为现代社会奠定了物质基础。农村社区治理现代化需要在满足广大农村居民的物质生活需求，才能对精神生活需求有进一步的要求。其次，农村社区治理现代化是重新构建合理社会关系的活动。因为“只有在共同体中才可能有个人的满足”［10］。农村社区可以说是一个生活共同体，居民自治为其个人能力发展和实现程度构建了平台，多元主体参与社区治理重新调整了社区治理关系结构，社会治理重心向基层下移的力度恰好反映出个人与政府治理及社会调节协同推进社区治理的效能。因此说，个人的发展是实现社区共同体现代化的必要条件。再次，农村社区治理现代化是社区共同体普遍交往的结果。“一个人的发展取决于和他直接或间接进行交往的其他一切人的发展”。［9］传统农村社区天然带有的封闭性往往形成社会交往的惰性和刚性，与现代化的人和社会之间存在着必须调节的矛盾点。总的来说，农村社区治理“本质上就是人与社会关系的调节”，［11］社区治理矛盾的出现在于个体利益保障不到位，个人解放与自由发展无法得到满足，人的现代化发展受限。而农村社区治理现代化必然是将“以人民为中心”的马克思主义人本思想作为社区治理的根本立足点，引领居民自觉参与社区和社会交往，打破居民间交往的时空限制，消弭交往的惰性和刚性，在“现代世界”和“理想世界”实现人的解放和自由全面的发展。

（二）社会可持续发展的固本之源

与传统农村社区治理相比，新时代实现农村社区治理现代化发展面临着国内外形势的考验。在国家转型时期，如何交好时代考卷是社会各主体值得深思的课题。同时，在落实实践活动时，我们必须发挥好人的主观能动性，把握社会发展规律，利用和创造一切有利的发展条件，协调社会各组织之间的分工关系，有效整合社会功能，才能与高度分化的“现代化社会”相接轨，成为“有机的团结”，逐步补平农村发展短板，保障社会得以健康发展。因此，实现国家治理现代化的最后一公里，就是基本实现农村社区治理现代化，它是国家社会秩序健康发展、可持续发展的固本之源。

对于国家来说，农村社区治理现代化的实现体现出国家治理体系和治理能力现代化向基层延伸的闪光点。社区治理体系和治理能力二者的现代化，“前者体现系统与结构，后者体现能力与品质”。［12］新时代农村社区治理體系和治理能力的着力点在于构建与现代化社会相适应的制度及形成政府“自上而下”的管理服务与居民自治“自下而上”的实效参与来提升社区治理能力的现代化，是采取全方位、全领域的建设来优化和提升“系统与结构”“能力与品质”。与城市社区相比，农村社区在经济水平、公共基础服务等方面之间还存在差距，这就需要在农村社区治理现代化过程中贯彻落实系统性、整体性和协同性原则，改革传统体制，创新农村社区治理方式，提升国家治理效能。同时，农村社区治理现代化是“农民农业农村现代化”的必经之路，农村社区只有“人的现代化”和“物的现代化”共同发展起来，才能推进治理体系和治理能力的可持续性现代化发展，夯实国家治理体系和治理能力现代化发展的“压舱石”。

对于社会来说，农村稳方能国家安。习近平总书记在第十二届全国人大一次会议时指出“基础不稳，地动山摇”，同时指出城乡社区治理是社会治理的中心。在某种程度上，农村可被看作是一个国家的根基，只有实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益问题，才能赢得民心，强基固本。

对于公民来说，参与社区治理是人民实现当家作主的必经之路，是全过程人民民主在农村基层社区中的实现，有助于提升公民的主人翁意识，保障农村居民共同体享有的民主权力；同时，参与社区治理，有助于农村居民凝聚集体共识，培育发展现代化素质，为实现人的自由全面发展的创造条件。

三、新时代农村社区治理现代化的纾解路径

农村社区治理现代化是实现农村社会现代化的重要内容，有助于推进乡村振兴战略和全面实现国家治理现代化的进程。为此，必须从整体上协同推进农村社区治理现代化，构建共建共治共享的农村社区治理新格局，有效提升治理效能，实现乡村善治。

（一）完善经济体系，夯实农村社区集体经济基础

1.深化农村集体经济组织制度改革，驱动经济动能效应。

十九届四中全会明确指出要“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济”。［18］深化农村社区集体经济制度，第一，破除“政社合一”“政社不分”的束缚，重新构建社区股份合作组织结构，厘清和明确村民自治组织与集体经济组织各部门及成员职能分工，形成对经济事务、政治事务以及管理事务的规范化，专属专职提升工作效率和效能；第二，完善经营制度运行环节。因地制宜改革创新传统经营制度，划分生产经营产权边界，健全土地配套制度，保证利益分配公平；第三，推动集体经济组织经济的增值。社区集体经济带头人积极带头，带领其他经济组织群体、农村居民参与和发展集体经济；同时吸引其他社会组织对社区集体经济的资金投入，夯实社区集体经济组织管理社区事务的资本来源，为社区建设提供内源性经济补给。

2.依托特色品牌产业，发展商品经济市场。

农村社区应以当地经济发展战略为契机，实事求是探索和规划与乡村振兴战略及国家其他出台政策相适应的经济发展新方向。通过创新经济发展新手段来打破商品市场的封闭化和内卷化，以当地特色资源优势为落脚点，培育当地特色产业，促进一二三产业的融合，推动农村社区的产业分工，为农村居民提供多元化就业机会，才能打造品牌产业链，促进商品经济的充分交换和流通，稳步提升商品经济市场新面貌，改善农村社区多领域建设的资金匮乏现状，提升现代化服务质量，持续推进农村社区治理现代化。

3.完善治理体制机制，落实责任监督优质化。

守规矩，方能成方圆。以完善农村社区治理体制机制为落脚点，优化农村社区集体经济组织公共管理和社会性服务职能，落实监督机制，使治理责任与权力民主化、透明化、公开化；另一方面，做好对集体资产清产和核算工作，对社区资产管理者实行明文规定制度和进行专题培训，程序化、科学化管理，才能持续推动主体职能的规范化与制度化，避免社区资源的浪费。同时，健全对农村居民的激励机制，有意识的调整和改善农村居民的利益关系，减少因个人利益而出现的“搭便车”，为农村社区治理提供良好的发展环境，日臻提升治理能力可持续发展。

（二）多元主体协商治理，提升民主治理效能

人民的民主是社会主义的生命。党的十九大报告中指出要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。［19］在农村社区治理中，自治处于根本性位置。是推进法治以及德治的基础。二十大报告再次明确“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。［8］因此，在农村社区治理现代化中必须将全过程人民民落实于方方面面，提升人民民主号召力，创造农村居民共建共治共享的能力。

1.党建引领+自治。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨，实现农村社区治理现代化的关键在于坚持中国共产党的领导。党组织嵌入农村社区治理，与农村社区居委会协商共建社区治理，保证社区民主自治全方位贯穿于社区治理，因此，党建引领农村社区治理成为实然之举。首先来说，社区党组织要围绕社区治理中心任务，切实增强自身实力。积极宣传和认真执行党的方针政策，增强基层党组织的政治权威，动员和协调各方力量提高社区服务质量和水平，打造党建特色品牌，做好与宗氏族主体间的利益协调，为社区居民民主意识的提高创造良好氛围。其次，“两委”班子通力合作，落实人民当家作主制度，才能促进农村社区居民参与自治的积极性、主动性，有序参与政治活动，保障了村民的知情权，提升对社区事务自治的创造性和创新性发展，有助于培养农村居民主人翁意识，提升对社区的归属感、参与感和认同感。

2.法治为自治提供了制度保障。在全面建设法治国家征程中，农村社区作为社会治理的基础，健全农村社区法治体系才能使基层管理者自觉依法约束行为，降低对公共权力的误用滥用，执政为民，执政于民中，为社区治理提供法治保障，社区各主体才能将法治理念内化于行，外化于行，保障农村社区治理法治化发展；同时，社区采用多元化手段强化农村社区居民法治观念，使居民学法、用法维护自身权益，提升法治氛围，推动治理法治化。

3.多元主体协商参与。“原子化”的个人参与社区治理中，需借助各类功能性自治组织载体，实现作为社区人身份的转化。在社区治理中政府必须要落实权力下放，还权放权赋能于民，不断弱化行政化色彩，落实整体性治理理念，构建社区治理共同体。此外，在发育多元主体时，基层党组织要做好组织动员社区其他组织的枢纽作用。党组织必须发挥好联动作用，培育和发展社区社会组织，带动多元主体参与到社区治理事务中，巩固了自身的建设和执政基础，赢得民心，维护社区基层稳定发展，发展了农村社区共建共治共享的能力。如新乡贤参与社区治理，能精准了解多元主体间的需求和意见分歧，化解多元主体利益矛盾；妇女群体是农村社区治理不可轻视的力量大军，她们在家庭文明建设、社区文化普及、邻里关系融洽、老人和儿童关怀等方面发挥着桥梁作用。

（三）以居民共同体为中心，补足关键领域刚需

1.完善社区公共基础设施建设，使“物”的现代化同化“人”的现代化。人民对美好生活的向往首先在于物质基础的实现。而公共基础设施的落后与人们美好需求相矛盾，影响了社区治理的能力。因此，基层组织与社区必须要因地制宜、科学有序统筹规划社区空间布局，优化农村社区基础设施、公共服务设施布局；同时，国家要推动城市公共服务、公共设施和公共产品向农村继续延伸，弱化二元体制的负面影响，促进城乡一体化融合，切实满足人民所需，提升社区治理服务水平和质量，提高农村居民生活品质，逐步实现乡村全民覆盖、普惠共享的基本公共服务体系，从根本上提升治理现代化的能力。

2.保障农村社区人才供给。农村社区治理现代化体系中，人才供给是保障。农村社区实现现代化，必然要大力输送专业人才，对紧急岗位人才的培养不仅是高校的责任，国家购买机制也必须加大力度，保证社区人才队伍数量上的充足；同时通过岗前、在职培训等手段，提升治理质量。如对社区党组织队伍的人员的引进、专业化社工人才的引进、公益性社区服务人才的引进等等。

（四）多元文化共享引领，补足精神之钙

中国特色道路的形成离不开中国特色文化价值和兼收并蓄的文化体系的滋养，乡村社区现代化的进程无疑需要高度重视文化发展，发展乡村特色文化体系现代化，形成与其他体系相一致的文化体系。多元文化的精神纽带联结是居民融入社区快速产生归属感的有效途径，增强了社区共同体的精神价值共识，为构建社区情感共同体的现代化发展夯实文化底蕴。

农村社区文化建设一是要立足于现实主题，生活实践才是文化发展的根本动力。要健全文化发展基础设施，创新文化治理手段，打造特色乡村社区文化产业，促进文化繁荣。二是要树立正确的多元文化价值观。农村社区要引导农村居民正确对待和传承乡土文化、优秀传统文化遗产，发扬社会主義文化，正确对待国外优秀文化交流、融合。如积极引入邻里文化、红色文化、社会主义核心价值观等融入社区治理，有助于培育社区集体价值共识，才能从“以文化人”“以德化人”到“以文治人”“以德治人”。

（五）提高抵抗突发公共卫生风险能力，提升农村社区韧性能力

加强社区的韧性能力，不仅是常态化下社区体系的要求，更是社区在非常态化下面临的又一重大考验。

1.持续完善“一案三制”框架，提升应急承受力。

党的十八大以来，“一案三制”取得了显著成效，但受公共卫生事件突发性等特点的影响，可以说“构建突发公共卫生事件应急管理体系是一个不断突破公共卫生事件新问题新情况的过程”，因此需要持续优化“一案三制”基本治理框架，整体性提高与农村社区突发公共卫生体系匹配度，提升农村社区应对风险的承受力。

2.依托科技赋能，“全周期管理”增强抵抗能力。

当前，数字乡村建设为农村社区智能化提供了前所未有的发展机遇，科技赋能社区治理成为新趋势。深化社区应急体系和能力，需要积极探索和创新“全周期管理”与大数据、5G、云计算、人工智能等现代数字技术发展的耦合性，才能及时有效掌握农村社区在常态化和非常态化下公共卫生事件风险趋势，形成应对风险的有机闭环，最大化控制住突发公共卫生风险蔓延，减少突发公共卫生事件产生的负面影响，保证人民生命安全、财产安全和心理健康，及时恢复和重建社区秩序和发展，增强社区应急抵抗能力和恢复能力。

3.多元主体协同共振，把握历史主动精神。

历史是最好的教科书。“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。［20］自古以来，我国在应对突发公共卫生事件中始终贯彻“以人民为中心”的抗疫理念，如在瘟疫、鼠疫、天花、SARA、新冠肺炎等中积累了丰富的经验，是当前有效应对风险的出发点。同时，我们也需反思突发公共卫生风险历史，才能对照现实，解决突发事件，“理论一经掌握群众，也会变成物质力量”。因此，农村社区治理主体在应对突发公共卫生事件时，在坚持国家政策的前提下，必须紧紧依靠广大农村社区居民的力量，所谓人心齐，泰山才能移，多元主体协同参与到应对突发公共卫生风险中来，才能将人的历史主动精神作为应对风险的力量屏障，强化农村社区应对风险的韧性能力，保持“社区治理体制保持稳定、迅速恢复或适应性变迁”。［21］

四、总结

总体来看，新时代农村社区治理现代化的发展面临着农村城乡转型期的考验，是建设中国式现代化的必经道路。我们必须清楚地认识到治理现代化是集治理体系和治理能力于一体的现代化，因此，在现代化背景下，实现农村社区治理体系和能力的现代化，必须要坚持党组织引领，坚持改革和创新农村社区治理手段，推进农村社区“多元化”代替“单一化”、“整体性”代替“碎片化”、“协商民主”代替“行政化管理”，充分调动人民参与共建共治共享的社区治理积极性，逐步满足人民对于美好生活向往的需求，实现人的解放和自由全面发展，最终形成情感共同体社区。

〔参考文献〕

［1］中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见——人民政协网［EB/OL］.（rmzxb.com.cn.）

［2］中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》_中央有关文件_中国政府网［EB/OL］.（www.gov.cn）

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［4］黄建.社区治理［M］.成都：电子科技大学出版社，2019：3.

［5］郑安兴.社区治理现代化的意涵阐释［J］.华南师范大学学报（社会科学版），2018（03）：137-142.

［6］衡霞.农村社区治理能力现代化的双重困境研究［J］.理论探索，2021（06）：68-74.

［7］陶珊珊，肖凡.乡村治理现代化：治理机制、关键领域与经验供给——第四届中国县域治理高层论坛会议综述［J］.湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2020，38（02）：44-49.

［8］习近平.高举中国特色社會主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗［N］.人民日报，2022-10-26（001）

［9］马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1995：760

［10］马克思恩格斯选集（第1卷）［M］.北京：人们出版社，1995：119.

［11］王名，刘国翰.公民社会与治理现代化［J］.开放时代，2014（06）：12-25+5.